中共丹東市委黨校課題組

（中共丹東市委黨校 遼寧 丹東 118000）

農村貧困人口脫貧對策研究

中共丹東市委黨校課題組

（中共丹東市委黨校 遼寧 丹東 118000）

扶貧工作從“以戶為本”精確到“以人為本”，從追求溫飽到關注健康，扶貧標準需要與時俱進，脫貧與防治返貧必須統籌規(guī)劃。在大扶貧戰(zhàn)略格局中，相對穩(wěn)定的基層領導制度是扶貧的一個重要前提，“村兩委”現場指揮作用不可替代。為此，建議將《黨章》第三十條規(guī)定修改為“總支部委員會、支部委員會每屆任期三年或五年”，建議全國人大將《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條第二款規(guī)定修改為“村民委員會每屆任期五年”。打造共享經濟成果的中國主張，將成為有益于全球、彌足珍貴的經驗，這是該項重點課題研究的社會價值所在。

貧困標準；大扶貧戰(zhàn)略格局；“村兩委”；資本集中

按照黨的十八大的戰(zhàn)略部署，到2020年我國要全面建成小康社會，貧困是實現這一宏偉目標的最大短板，也是一個最突出的難題。十八屆五中全會提出，到2020年實現現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。屆時，我國經濟將實現總量和結構全面優(yōu)化。

一、扶持誰——把農民的人均福祉作為最后落腳點

關于貧困標準，各國的標準并不統一。2013年，美國普林斯頓大學經濟學教授安格斯·迪頓出版了著作《逃離不平等》，該書闡釋貧窮的根源及后續(xù)影響，時間跨越長達250年的經濟史研究，被《福布斯》評為年度最佳書籍之一。2015年，迪頓獲得了諾貝爾經濟學獎。迪頓的重要貢獻是對采用人均收入作為衡量家庭福利的標準提出了質疑。

我國扶貧開發(fā)始于20世紀80年代中期，由于各省乃至全國都沒有建立統一的扶貧信息系統，長期以來仍存在貧困居民底數不清、情況不明、針對性不強、扶貧資金和項目指向不精準等問題，有些真正的貧困農戶和貧困居民沒有得到幫扶。

2013年4月，汪洋副總理在甘肅省調研考察扶貧工作，提出推進新時期扶貧開發(fā)工作，必須建立“精準扶貧”工作機制，在全國開展到村到戶貧困狀況調查和建檔立卡工作，完善貧困識別機制，改“大水漫灌”為“滴灌”。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次采用了“精準扶貧”，后來又在多種場合進一步闡述和豐富這一概念。

“精準扶貧”概念不僅在于精準發(fā)現中國的貧困人口集中在農村，更在于扶貧標準的突破。從國內情況看，以往是以家庭人均收入作為衡量標準。2014年我國確定的農村貧困標準：農民年人均純收入為2800元以下的屬于貧困人口。這個標準與以前的衡量標準不同，新標準圍繞就業(yè)能力，強化了社會責任，在“保戶”和“保人”之間做出了更加科學的權衡取舍，為“精準扶貧”打下良好的“以人為本”而不是“以戶為本”的國際先進理念和統計基礎，這是一次重大的突破。

就恩格爾系數來看，根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困。但貧困不只是口腹層面的溫飽問題，同時也要注意個人消費支出的實際構成情況。因此，要一手抓農村脫貧問題，另一手抓社會保障問題，統籌規(guī)劃，一體貫徹，全面發(fā)展，在扶持農村貧困人口脫貧的同時，注意不能放松非貧困村、非貧困人口的返貧問題。

建立與時俱進的動態(tài)脫貧標準，就要從求溫飽到側重公平，具體包括：要穩(wěn)定實現不愁吃、不愁穿，全部脫貧，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，貧困地區(qū)農民人均可支配收入增長幅度高于全市平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全地區(qū)平均水平。

貧困的標準明確了，并按照實際情況逐年微調，“扶持誰”的對象問題就清楚了。根據國家統計局的數據顯示，截至2014年底，全國還有7017萬農村貧困人口。2015年，國家貧困標準為年人均純收入低于3080元，按照這個新標準，依據遼寧省丹東市扶貧系統統計監(jiān)測，截至2015年底，丹東市現有貧困村124個，貧困戶1.9萬戶，貧困人口4.4萬人，占全市農業(yè)人口（貧困發(fā)生率）3.36%，占全省貧困人口總量的5.4%，位居全省第6位。

二、誰來扶——構建政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局

經濟戰(zhàn)略宏觀調整手段有兩個：政府和市場。貧困問題既是經濟問題，又是政治問題，必須是政府這只手先發(fā)揮作用，國際社會概莫如此。各地成立國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級扶貧組織機構，這歸功于中國社會主義市場經濟體制的制度優(yōu)越性。

隨著國際社會對中國的空前關注，也將空前關注中國的扶貧工作，需要運用考核機制，強化扶貧的指揮、監(jiān)督和控制工作。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行?？己斯ぷ鲝?016年到2020年，每年開展一次。為防止“數字脫貧”、“被脫貧”，考核指標的數據來源除了扶貧開發(fā)信息系統、全國農村貧困監(jiān)測等官方數據外，還將適當引入科研機構或社會組織的第三方評估。

扶貧政策往往只是扶貧工作的開端，具體到基層部門，扶貧主體是落實扶貧政策的大問題，需要動員社會力量參與千頭萬緒、曠日持久的扶貧工作，才能使扶貧工作得到很好貫徹落實和進一步開發(fā)。2013年12月，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。按照文件要求，丹東市委、市政府快速部署，各承擔定點幫扶任務的黨政機關企事業(yè)單位，組建了駐村工作隊，與貧困戶建立了“一對一”或“多對一”幫扶機制。經驗表明，“精準扶貧”的內涵不在于“輸血”，在于依靠市場經濟創(chuàng)造財富，激勵與扶持“造血”。要重點抓住市場經營的戰(zhàn)略重點與突破點，以產業(yè)扶貧為主攻戰(zhàn)略，扶持農業(yè)龍頭企業(yè)、農民合作社、產業(yè)大戶在貧困村建設基地和深加工項目，發(fā)展壯大村集體經濟，大力發(fā)展一二三產業(yè)融合項目，將上級部門扶持資金折股量化到貧困戶，貧困戶年底分紅受益，成為當前脫貧工作的共同經驗。市場機制作用，降低了貧困人口對政策扶貧的依賴性。

歸結為一句話，構建政府、社會、市場協同推進的大扶貧戰(zhàn)略格局，產生1+1+1＞3的巨大勢能，才能應對扶貧工作的復雜性和艱巨性。實踐中，各地的大扶貧格局凝練為“下”和“上”雙相建立精準投入機制?！跋隆保傅氖菍⒎鲐氻椖繉徟鷻嘞路诺娇h，將扶貧項目選擇權直接交給貧困村、貧困戶，讓各種惠民政策、項目和工程最大限度地向貧困人口傾斜?！吧稀?，指的是與此同時，統籌兼顧，樹立“一盤棋”思想，使貧困地區(qū)集中生產要素投入，實行整村推進、整體開發(fā)，一村帶鄰村、鄰村連成片，引導相似產業(yè)協作疊加，培育特色產業(yè)集群，推進農業(yè)關聯生產專業(yè)化、規(guī)?；粩鄤?chuàng)新原有的脫貧方式。

實行資產收益扶貧，是大扶貧格局的新模式，特別適合喪失勞動能力者的脫貧、脫貧后的不返貧。扶貧資金折股投入有多種方式，比如：扶貧資金+股份合作社+投資分紅、扶貧資金+村集體+龍頭企業(yè)+土地租金+股份分成、村集體資金+扶貧資金+折股到貧困戶+按股分紅等。資產收益扶貧的關鍵是充分利用既有的資源、資產，參與產業(yè)發(fā)展，成為股東或“收租公”，獲取分紅或租金，享受到產業(yè)發(fā)展的成果，其實質是長效扶貧的問題，體現出全覆蓋、大規(guī)模、綜合性、長效性等特征。

三、怎樣扶——改善勞動者與勞動條件之間的分離

1955年，美國經濟學家西蒙.史密斯.庫茲涅茨提出了收入分配狀況隨經濟發(fā)展過程而變化的曲線，“庫茲涅茨曲線”表明：工業(yè)化發(fā)展初期，貧富差距擴大只是暫時的，經濟發(fā)達與社會成熟以后，自然而然會縮小。2013年，法國經濟學家托馬斯·皮凱蒂的著作《21世紀資本論》推翻了“庫茲涅佐曲線”的經濟學教條，由于資本和財富積累總是比實際產出和工資增長要快，這樣不等式的長期存在，加劇了貧富分化問題。皮凱蒂的簡明解釋，震動了世界。同樣，我國最初的經濟遵循梯度發(fā)展理論，實行東部“優(yōu)先發(fā)展”傾斜政策。按照當初的預期，東部地區(qū)的發(fā)展會對中西部地區(qū)產生“輻射效應”。現在看來，東西部經濟區(qū)域差別越來越大，沒有達到當初設想效果，西部經濟越來越被吸空，失去活力。

扶貧，成為全球共同面臨的問題。貧困的反義詞是富裕，二者從經濟的角度都可用錢來衡量，使得脫貧和奔向富裕一定離不開資本積累，然后走向財富擴張。資本積累的多少與勞動和勞動條件有關，正是勞動者與勞動條件之間分離，一方面成就了富裕，另一方面導致為貧困。

關于資本積累的理論闡釋，至今沒人能超越馬克思。資本積累有兩種方式——資本積聚和資本集中。依據其實現條件，資本集中適合脫貧，資本積聚更適合走向富裕。馬克思在《資本論》中強調，資本集中是單個資本擴大其總額的一種形式，其功能是可以在較短的時間內集中大量的資本。這種功能與精準扶貧內在需求正相吻合。具體來看，資本集中的方法有二種，一種是強制的方法，大資本強制兼并小資本。另一種是平滑的方法，通過股份制的辦法，比較緩和而不是強制性地把各個小資本自愿地組合起來，形成更大的資本。若干分散的小資本合并成為少數大資本的過程，就是資本集中。

通過資本集中，寬甸縣青山溝鎮(zhèn)鐘家堡村創(chuàng)造了一個無中生有的脫貧方式。鐘家堡村位于青山溝鎮(zhèn)南部，全村510戶，2150人，貧困戶124戶，貧困人口274人，是青山溝鎮(zhèn)四個省定貧困村中唯一沒有旅游資源的村，村集體沒有收入。經過認真分析，并借鑒鄰村旅游產業(yè)發(fā)展經驗，村“兩委”決定借助青山溝國家級風景名勝區(qū)效應，發(fā)揮距鎮(zhèn)中心僅有2公里的優(yōu)勢，走旅游興村之路，通過整合財政、扶貧、移民、民宗等單位扶持資金1000多萬元，租地1038畝，對景區(qū)內的水利設施、道路、民居等進行了維修和改造，種植花卉20多個品種，吸引游客觀光，發(fā)展生態(tài)旅游。

各地精準扶貧的資本集中過程常見兩大類方法，一類是用于公共經濟發(fā)展的強制方法，比如規(guī)劃、基礎設施建設、易地搬遷、幸福鄉(xiāng)村的建設，也常見于醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、教育等具體公共政策；另一類是對微觀經濟加大金融杠桿的平滑方法，主要是引入工商資本，以合作、聯營、入股等多種聯合方式，主要用于造血性質的產業(yè)發(fā)展。南方發(fā)達地區(qū)大多已經很好完成了公共經濟發(fā)展，開始轉入通過“扶貧資金入股、土地入股、宅基地入股、勞務入股”等多種金融杠桿運營模式，將貧困戶增收與扶貧產業(yè)發(fā)展緊密聯系起來，在特色產業(yè)、項目建設、連片開發(fā)、行業(yè)協作、素質提升中，把大企業(yè)投資和貧困群眾的扶貧資金捆綁起來共同發(fā)展，實現互幫互助。市場經營有風險，可貴的是，大企業(yè)擁有先進管理經驗和資本優(yōu)勢，扶持資金等以股權形式分到貧困戶，貧困群眾持股權證每年都能拿到固定分紅，增加貧困戶經營性收入，但不承擔經營管理風險。這一點，尤其讓人欣慰。

圍繞脫貧標準，農村不僅有貧困戶，還有貧困邊緣戶。因此，不能孤立對待農村脫貧問題，需要因地制宜，統籌規(guī)劃，一體貫徹，全面發(fā)展，在扶持農村貧困人口脫貧的同時，注意不能放松非貧困村、非貧困人口的致富引導，為此提出以下八點建議。

一是建議修改“村兩委”每屆任期。扶貧工作不是遠距離遙控的規(guī)劃行為，“村兩委”現場指揮作用非常鮮明，相對穩(wěn)定的基層領導制度是扶貧的一個重要前提，有利于農村產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的貫徹實施。作為黨內的根本大法，《黨章》原則上必須通過黨的全國代表大會、以全黨的名義加以確認。為此，建議黨的十九大將《黨章》第三十條規(guī)定的“總支部委員會、支部委員會每屆任期兩年或三年”，修改為“總支部委員會、支部委員會每屆任期三年或五年”； 建議明年兩會全國人民代表大會常務委員會將《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條第二款規(guī)定的“村民委員會每屆任期三年”，修改為“村民委員會每屆任期五年”。通過延長“村兩委”每屆任期，減少村級組織過頻更迭的制度成本。

二是建議成立村集體股份經濟合作社，將村集體所屬的經營性資產和資源性資產全部折股，按一人一股原則，量化給本村村民，使模糊的集體資產具有明確的歸屬，以產業(yè)項目建設為依托，使村集體經濟組織成員享受集體收益分配權，構建政府主導、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”格局。

三是建議新注入扶貧資金的產權歸屬于村集體經濟組織，增強村集體精準扶貧精準脫貧的實力，同時按投資比例確定資產份額，量化給本村村民。

四是建議鼓勵村民（包括貧困戶）以土地承包經營權、林權、村民住房財產權、技術、資金等折價入股村集體股份經濟合作社、企業(yè)，或其他經濟組織，按股份獲得收益。

五是建議推進宅基地合理有序有償流轉，鼓勵村民集中居住，將掛鉤項目結余建設用地指標多途徑變現，增加建設用地使用收益，不沉淀農戶任何資本，盤活所有生產要素，探索增加貧困戶財產性收入渠道。

六是建議建立動態(tài)長效扶貧工作機制，堅持做到對口包村機構不撤、監(jiān)督檢查力度不減，持續(xù)用力推進基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展，把貧困地區(qū)的特色農產品做出品牌和規(guī)模，增強造血功能，把脫貧戶扶上馬后再送一程，防止脫貧戶返貧或新增貧困人口，幫助貧困群眾脫貧后向富裕邁進。

七是建議加強宣傳教育工作，扶貧不等于養(yǎng)懶漢，要積極推動貧困人口的主體意識，增強他們改變生活條件的信心和能力，為扶貧活動的深化創(chuàng)造機遇，做好準備。要糾正“搶帽子”的扶貧亂象，強化監(jiān)督管理。要移風易俗，改革民風中的“尾巴主義”，減少扶貧的制度成本，切實鼓勵貧困人口積極主動參與農村各項經濟開發(fā)事務，一步一個腳印地奔向美好新生活，使脫貧地區(qū)成為對外展示中國脫貧理念和實踐、實現共同富裕的重要窗口。

八是從關注溫飽到關注健康，加大因病致貧問題的社會治理。亟待需要將脫貧和防止返貧工作與大健康產業(yè)有機對接，全面提升民族健康素質，以健康促進小康，用小康保證健康。

總之，加強供給側結構性改革、促進經濟中高速發(fā)展，這是甩掉貧困帽子的總辦法。在脫貧過程中不斷總結規(guī)律，提出共享經濟成果的中國主張。

[1][美]安格斯·迪頓.崔傳剛譯.逃離不平等[M].中信出版社，2014

[2]習近平.關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明 [N].人民日報，2015-11-04

[3]習近平在中央農村工作會議上作重要講話新華網[J].中國水產，2014（01）

[4]習近平.脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號已經吹響——習近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話（摘錄）[J].2015（12）

責任編輯/張 鵬

2017-07-14

F323.8

A

1672—4496（2017）03—091—05

本文系2016年中共丹東市委黨校精準扶貧重點課題的成果。

課題負責人：袁 藝，女，中共丹東市委黨校公共管理教研部教授

課題組成員：董閱觀，男，中共丹東市行政學院副院長、副教授