周立群

提高就業(yè)質(zhì)量是新生代農(nóng)民城鎮(zhèn)落戶的基礎(chǔ)
——評(píng)劉洪銀教授《中國(guó)新生代農(nóng)民工市民化：模式與治理》

周立群

新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)是以產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型改變生產(chǎn)方式，進(jìn)而改變城鄉(xiāng)居民生活方式，提高居民生活質(zhì)量和福利水平。但前期城鎮(zhèn)化探索實(shí)踐中出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動(dòng)，“產(chǎn)城分離”出現(xiàn)“臥城”“空城”“鬼城”，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離了工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)人口的吸納集聚能力，造成“產(chǎn)城脫節(jié)”“業(yè)居分離”，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)化需要同步發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化需要以人為核心，走產(chǎn)城融合，業(yè)居一體發(fā)展的路子。

現(xiàn)階段，人的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為農(nóng)民市民化。2016年，我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.8億人，其中，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.7億人，外出農(nóng)民工中進(jìn)城打工的農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.36億人。外出農(nóng)民工尤其進(jìn)城打工的農(nóng)民工將是市民化的主體。早在2014年國(guó)務(wù)院就提出推進(jìn)“三個(gè)1億人”的市民化，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。但戶籍人口城鎮(zhèn)化沒有與常住人口城鎮(zhèn)化保持同步。2016年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，兩者相差16.2個(gè)百分點(diǎn)。鑒于此，國(guó)家發(fā)改委提出，2017年城鎮(zhèn)化首要任務(wù)仍然是推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶,主要是推進(jìn)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)。

劉洪銀教授聚焦城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的這一重大問題,提出了農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)化需要內(nèi)生性市民化與外生性市民化協(xié)同發(fā)力的觀點(diǎn)。他認(rèn)為,內(nèi)生性市民化就是通過提高農(nóng)民工城鎮(zhèn)生存發(fā)展能力，提高自主市民化水平。內(nèi)生性市民化路徑為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。外生性市民化主要依靠城市政府的再分配政策，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和城市福利均等化，使得外來人口能夠享受與原住市民同樣的社會(huì)服務(wù)和福利待遇。但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制不完善，社會(huì)出現(xiàn)分配不公、進(jìn)城打工的農(nóng)民工與城市人同工不同酬，農(nóng)民工還不能平等享受城市的公共服務(wù)和福利，約束農(nóng)民工內(nèi)生性市民化。城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松動(dòng)而沒有消除，城市公共政策的戶籍偏向阻礙了農(nóng)民工外生性市民化。

該書通過大量的全國(guó)范圍的問卷調(diào)查和實(shí)地訪談獲取一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)提出了區(qū)分輕重緩急、分階段漸進(jìn)式推進(jìn)城鎮(zhèn)化的思路，聚焦進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量問題，很有新意地概括并闡釋了上述兩個(gè)問題。作者認(rèn)為，新生代農(nóng)民工市民化需要加大四類資本積累，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和同工同酬，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展；需要全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策,全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；需要建立進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，推進(jìn)教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。為詮釋這些論點(diǎn)，作者作了深入的理論探索和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫹治觥?/p>

1.構(gòu)建了DLMS農(nóng)民工市民化機(jī)制模型。DLMS即決策機(jī)制（Decision making）、學(xué)習(xí)機(jī)制（Learning making）、動(dòng)力機(jī)制（Motivation making）和保障機(jī)制（Security providing）。作者認(rèn)為，政府（中央和地方政府）與農(nóng)民工同為市民化機(jī)制主體。政府與農(nóng)民工都是有限理性人，只有通過學(xué)習(xí)機(jī)制獲取信息，提高決策能力，才能以此進(jìn)行決策。政府與農(nóng)民工除內(nèi)在學(xué)習(xí)外，兩者之間相互動(dòng)態(tài)貝葉斯學(xué)習(xí)，即觀察對(duì)方的行為做出決策。決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要?jiǎng)恿C(jī)制的支持。農(nóng)民工市民化進(jìn)程不僅需要激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，還需要發(fā)揮政府保障機(jī)制。

2.提出了“漸進(jìn)式”市民化概念和農(nóng)民工市民化模式與治理對(duì)策。作者認(rèn)為,市民化主體有一個(gè)學(xué)習(xí)過程且市民化進(jìn)程存在社會(huì)成本約束，農(nóng)民工群體的市民化不可能一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)性過程。從中長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)看，新生代農(nóng)民工市民化具有競(jìng)爭(zhēng)性和普惠制特征：以穩(wěn)定就業(yè)為主導(dǎo)，大城市農(nóng)民工市民化應(yīng)按照競(jìng)爭(zhēng)性原則，且城市越大，競(jìng)爭(zhēng)性原則越強(qiáng)，小城鎮(zhèn)應(yīng)按照普惠制原則。隨著市民化進(jìn)程的推進(jìn)，競(jìng)爭(zhēng)性原則削弱，普惠制原則增強(qiáng)。競(jìng)爭(zhēng)性與普惠制呈互補(bǔ)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上作者提出了內(nèi)生性市民化政策建議，即新生代農(nóng)民工市民化政策應(yīng)從普惠制福利供給向激勵(lì)農(nóng)民工人力資本投資、促進(jìn)就業(yè)質(zhì)量提升的差別化福利分配轉(zhuǎn)變，也就是從外生性向內(nèi)生性市民化政策轉(zhuǎn)變。

3.提出以四類資本助力新生代農(nóng)民工市民化。物質(zhì)資本、心理資本、人力資本和社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)發(fā)揮不可替代的作用，市民化政策應(yīng)著力于四類資本的積累。第一，政策應(yīng)允許農(nóng)民工“帶土進(jìn)城”，即農(nóng)民工帶著土地權(quán)利進(jìn)城生活。土地權(quán)益變現(xiàn)需要建立土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，讓農(nóng)民自愿有償?shù)赝顺鐾恋貦?quán)利。第二，以樂觀、期望、自我效能感、堅(jiān)韌性為特征的心理資本是農(nóng)民工市民化內(nèi)生動(dòng)力，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)融合產(chǎn)生積極影響。政策應(yīng)給農(nóng)民工帶來期望和信心。第三，人力資本是農(nóng)民工市民化的根本。就業(yè)質(zhì)量狀況由人力資本稟賦決定，市民化政策應(yīng)聚焦農(nóng)民工人力資本提升，通過免費(fèi)學(xué)歷教育和技能培訓(xùn)提高農(nóng)民工崗位勝任力。第四，社會(huì)資本架起了城鄉(xiāng)就業(yè)生活的橋梁。社區(qū)活動(dòng)和融合居住有助于農(nóng)民工社會(huì)資本的拓展。

本書從就業(yè)質(zhì)量入手詮釋市民化問題，為宏觀問題研究奠定了微觀基礎(chǔ)。作者所作出的分析判斷和規(guī)律發(fā)現(xiàn)是獨(dú)到的，作為一部新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村市民化理論探索的學(xué)術(shù)成果，對(duì)研究該問題的各界同仁具有較高的參考價(jià)值；作為一項(xiàng)咨政研究成果，也為政府相關(guān)部門和農(nóng)村工作者科學(xué)決策提供了理論指導(dǎo)和政策支撐。

（作者系南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)）

翟 祎