■ 郭 芳 河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院

普遍優(yōu)惠制度，作為一種特殊的優(yōu)惠貿(mào)易政策，是聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議1964年舉行第二屆會議期間，由77個發(fā)展中國家發(fā)起、要求發(fā)達(dá)國家給予發(fā)展中國家的貿(mào)易在最惠國待遇基礎(chǔ)上更加優(yōu)惠的關(guān)稅待遇，其核心是通過給予欠發(fā)達(dá)國家的進(jìn)口貿(mào)易優(yōu)惠待遇，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、歐盟普惠制的新近舉措

鑒于歐債危機(jī)的持續(xù)發(fā)酵，全球新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，近年來，歐盟開始反思其現(xiàn)行的普惠制政策，并著手進(jìn)行一系列的改革。繼修改普惠制原產(chǎn)地規(guī)則之后，2011年5月10日，歐盟發(fā)布公告，正式提出整體改革普惠制的建議。該項建議是一項一攬子式的綜合方案，由兩項子建議組成：其一是建議將現(xiàn)行普惠制方案繼續(xù)到2013年底，即所謂的“滾動方案”(rol lover)。據(jù)稱，該“滾動方案”旨在避免出現(xiàn)像美國那樣的普惠制中斷情況 (美國政府曾因等待國會批準(zhǔn)新的普惠制而造成普惠制政策實施的中斷)，同時便利于普惠制后選國提交普惠制追加安排的申請；其二是建議制定修改方案，即“審查方案”(review)，并計劃于2014年1月1日起生效。

（一）滾動方案

“滾動方案”得到了歐洲議會和歐盟理事會的批準(zhǔn)，并于5月份已公布。歐盟委員會提出的“滾動方案”確立了三項基本目標(biāo)：(1)將普惠制集中于幫助真正需要的國家；(2)增強(qiáng)普惠制追加方案的實施，作為一種激勵良治和可持續(xù)發(fā)展的舉措；(3)促使普惠制的實施更具透明度、更加穩(wěn)定和更具有可預(yù)見性?！皾L動方案”使得歐盟現(xiàn)行的三種普惠制安排(一般普惠制安排、普惠制追加安排和最不發(fā)達(dá)國家的特殊安排)均有不同程度的調(diào)整和強(qiáng)化。

概括起來，“滾動方案”具有如下主要特點：

第一，減少普惠制受益國數(shù)量，將受益者集中于經(jīng)篩選的國家。在新方案中，雖然享受普惠制待遇的產(chǎn)品范圍和關(guān)稅優(yōu)惠率沒有變化，但是有一批原來的受益國從名單中刪除。不再享受歐盟普惠制待遇的國家有三類：(1)根據(jù)世界銀行的分類，已屬于高收人或中等偏高收入的國家，如沙特阿拉伯、卡塔爾、白俄羅斯、俄羅斯、巴西、科威特等國；(2)其進(jìn)入歐盟產(chǎn)品享受的優(yōu)惠待遇至少相當(dāng)于或超出普惠制的待遇，如自由貿(mào)易協(xié)定或特殊自動貿(mào)易制度下的待遇；(3)一些享受替代準(zhǔn)人安排進(jìn)入發(fā)達(dá)市場的海外國家和領(lǐng)土。根據(jù)歐盟委員會的建議，目前享受歐盟進(jìn)口優(yōu)惠的176個國家和地區(qū)將減至約80個。

第二，通過實施普惠制追加安排，增強(qiáng)激勵受益國尊重核心人權(quán)與勞工權(quán)利、法治、良治、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。

第三，通過實施“除軍火外之一切”安排，增強(qiáng)最不發(fā)達(dá)國家貿(mào)易進(jìn)入歐盟的效率和效益。歐盟認(rèn)為，減少普惠制受益國的數(shù)量意味著減少最不發(fā)達(dá)國家出口的競爭壓力，從而使它們享受的優(yōu)惠待遇更具有實際意義。歐盟自我標(biāo)榜，認(rèn)為其對最不發(fā)達(dá)國家的這種特殊普惠制安排是任何其他發(fā)達(dá)國家的普惠制所不能媲美的。

第四，增強(qiáng)普惠制實施的透明度、穩(wěn)定性和可預(yù)見性。歐盟的普惠制將是開放式的，盡管目前每3年要進(jìn)行一次審查和評估，這將更容易吸引歐盟進(jìn)口商從普惠制受益國購買商品。此外，普惠制的實施程序?qū)⒏油该?、清晰并有更加確定的法律原則予以規(guī)制。

（二）審查方案

2012年6月13日，歐洲議會在一讀程序中就投票通過了自2014年起歐盟對發(fā)展中國家貿(mào)易實施新的普惠制安排，即審查方案。安排將享受標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠制的國家數(shù)量從176個減少到75個左右；享受優(yōu)惠的進(jìn)口總值從2009年的600億歐元減少到約377億歐元。隨后，2012年10月4日，歐盟理事會通過了修改現(xiàn)行歐盟普惠制條例的決議。該決議基本維持了委員會的議案和歐洲議會先前所表達(dá)的支持立場。與此同時，該決議重申并特別強(qiáng)調(diào)：

首先，歐盟普惠制的改革旨在使歐盟普惠制適應(yīng)變化的全球情勢，使歐盟普惠制方案對于最需要國家的更加透明、更具有可預(yù)見性和更加的優(yōu)惠。近幾年來，在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和歐債危機(jī)的影響下，不僅歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，而且廣大的發(fā)展中國家深受其害。在這種背景下，歐盟認(rèn)為，其及時調(diào)整普惠制方案，實屬必要。

其次，歐盟普惠制改革的重點和核心是將其普惠制措施集中于最不發(fā)達(dá)國家和中低等收入國家。新的普惠制方案將主要基于發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)收入狀況來選定受益國。在新的方案中，已經(jīng)與歐盟締結(jié)了自由貿(mào)易協(xié)定并享受優(yōu)惠待遇的國家被排斥在普惠制受益國之外，自動享受安排的國家也不在普惠制受益國之列。調(diào)整后的普惠制受益國數(shù)量將減少約50%。

最后，審查方案將維持現(xiàn)行的三項子方案結(jié)構(gòu)，即一般普惠制安排和兩項特殊普惠制安排。一般普惠制安排適用于所有的沒有進(jìn)入世界銀行高等和上中等收入國家名單之列的發(fā)展中國家，為這些國家出口到歐盟的產(chǎn)品按不同種類分別給予削減或終止征收關(guān)稅的待遇。第一項特殊普惠制安排為“普惠制追加安排”，適用于那些在促進(jìn)人權(quán)方面加入所謂的“旗艦”行列的發(fā)展中國家，為這些國家在一般普惠制基礎(chǔ)上提供進(jìn)一步的關(guān)稅削減待遇。所謂“旗艦”行列國家是指那些簽署、批準(zhǔn)并有效實施上述關(guān)于規(guī)定核心人權(quán)與勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、法治、良治和可持續(xù)發(fā)展的27項聯(lián)合國和國際勞工組織主持制定之公約的國家。另一項特殊普惠制安排名為“除軍火外之一切”安排，是專門為最不發(fā)達(dá)國家設(shè)置的，這種特殊安排繼續(xù)保持自2004年以來歐盟實施的此等安排，新的條例沒有做出任何修改。

（三）原產(chǎn)地規(guī)則的修改

普惠制對于原產(chǎn)地規(guī)則的修改主要包括以下內(nèi)容：

第一，對于原產(chǎn)地的加工標(biāo)準(zhǔn)的修改。歐盟統(tǒng)一對包含原材料以及零部件的進(jìn)口產(chǎn)品采取了原產(chǎn)地的加工標(biāo)準(zhǔn)，并且對這些加工的原材料以及零部件的具體原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)均有明確的清單列示。

第二，給惠國的標(biāo)準(zhǔn)。受惠國如果采用了歐盟的原材料和零部件，并且向歐盟輸出產(chǎn)品，那么將享有一定的給惠國待遇。向歐盟出口的產(chǎn)品中如果使用了從土耳其、挪威等國進(jìn)口的原材料同樣享受給惠國待遇。

第三，歐盟對原產(chǎn)地實行累積的條款。歐盟對諸如中美歐和東南亞國家實行原產(chǎn)地累積的原則。

除此之外，歐盟對原產(chǎn)地條款適用直接運輸?shù)脑瓌t，即對于輸往歐盟的產(chǎn)品不得在中途停留的第三國接受任何加工。歐盟對于原產(chǎn)地原則的適用需要給惠國提供原產(chǎn)地證書。

二、歐盟普惠制改革對中國的影響

（一）中歐貿(mào)易和投資出現(xiàn)了明顯的下降趨勢

2012年以來，歐盟經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退與主權(quán)債務(wù)危機(jī)之間的惡性循環(huán)不斷加劇。歐洲央行2012年9月6日宣布將2012年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期下調(diào)為-0.6%至-0.2%，2013年的預(yù)期為-0.4%至1.4%。在此背景下，中歐貿(mào)易和投資出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。

根據(jù)中國海關(guān)總署2012年9月10日公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年前8個月，中國對歐盟進(jìn)出口總額為3650.45億美元，同比下滑1.9%。其中，出口額2222.42億美元，同比下降4.9%，進(jìn)口額1428.03億美元，同比上升3.1%。中國海關(guān)總署的統(tǒng)計已清楚地表明中歐貿(mào)易已呈現(xiàn)出明顯下滑的跡象，尤其是對南歐的出口貿(mào)易。雖然持續(xù)的歐債危機(jī)和歐盟加大對中國產(chǎn)品實行“雙反一?！贝胧o疑是主要原因，但是，歐盟近年來不斷調(diào)整其普惠制政策也是重要的因素。盡管中國仍然是歐盟一般普惠制安排的受益國，由于普惠制改革將大幅減少受惠產(chǎn)品的種類和數(shù)量，使得中國出口到歐盟的大量產(chǎn)品被排除在普惠制待遇之外。

值得一提的是，中國對南歐重債國的出口困境更加明顯。數(shù)據(jù)顯示，2012年前8個月，中國對意大利進(jìn)出口總額為286.69億美元，同比大幅下降19．5%，出口降幅更是高達(dá)26%。在投資方面，中國商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，2012年1~7月歐盟對華實際投入外資39．7億美元，同比下降2.7%。

（二）對華貿(mào)易政策收緊，中國將面臨三大壓力

歐盟方面還準(zhǔn)備修改其16年前制定的貿(mào)易防御體系，將繞過產(chǎn)業(yè)申請環(huán)節(jié)，直接發(fā)起貿(mào)易調(diào)查。最近，歐洲議會和歐盟理事會先后通過決議修訂現(xiàn)行的普惠制方案。種種跡象表明，歐盟的對華貿(mào)易政策正在收緊。歐盟普惠制改革對華貿(mào)易收緊政策的直接結(jié)果是中國的產(chǎn)品在歐盟市場很難有價格上的優(yōu)勢，將面臨三方面的競爭壓力：既要與歐盟自產(chǎn)商品競爭，又要與享受普惠制待遇的第三國產(chǎn)品競爭，同時還要與同樣沒有享受普惠制待遇的第三國產(chǎn)品競爭。在新的普惠制下，大約有7200種商品可以享受優(yōu)惠稅率。比如，斯里蘭卡出口到歐盟的產(chǎn)品95%以上獲得了零關(guān)稅待遇。而泰國蝦和印度紡織品與服裝進(jìn)入歐盟的關(guān)稅稅率，由12%分別降至4.2%和9.5%。而我國要想在歐盟市場中提高產(chǎn)品的競爭力就將面臨斯里蘭卡以及泰國、印度產(chǎn)品的競爭壓力，對于這些享有特殊優(yōu)惠政策的國家，我國產(chǎn)品在稅收及附加成本上的競爭力明顯較弱。

（三）歐盟降低普惠制“畢業(yè)”門檻影響中國部分行業(yè)的發(fā)展

從1996年開始，歐盟曾三次減少中國的受惠產(chǎn)品，我國出口歐盟的大多是工業(yè)制成品，早在2006年的時候就已經(jīng)“畢業(yè)”，目前占份額90%多的產(chǎn)品已經(jīng)不享受優(yōu)惠，只有17類出口產(chǎn)品，如鮮活肉等初級產(chǎn)品還在享受“普惠制”的優(yōu)惠，所占的份額也并不高。但是，多數(shù)人士認(rèn)為，歐盟的普惠制改革對中國對歐出口無疑是有較大負(fù)面影響，對某些大宗出口產(chǎn)品的影響尤其嚴(yán)重。事實上，這種負(fù)面影響在歐盟普惠制2009—2011年執(zhí)行期間已經(jīng)顯現(xiàn)。在此期間，中國對歐出口的玩具、紡織品、鞋、家具、燈具、珠寶與人造首飾、電氣設(shè)備及鐘表等產(chǎn)品被宣布“畢業(yè)”，不再享受優(yōu)惠待遇。

歐盟降低普惠制“畢業(yè)”門檻勢必影響中國對歐出口貿(mào)易。如前所述，在歐盟普惠制畢業(yè)機(jī)制下，當(dāng)一種產(chǎn)品或產(chǎn)品類別在3年執(zhí)行周期中超出所有享受普惠制進(jìn)口待遇的相同產(chǎn)品的15%，該產(chǎn)品就不再享受關(guān)稅優(yōu)惠待遇，而且，紡織品和服裝的“畢業(yè)”門檻為12.5%。這一機(jī)制對中國極為不利。中國對歐盟出口的紡織品和服裝、鞋帽和玩具屬于傳統(tǒng)優(yōu)勢的大宗出口產(chǎn)品，一般情況下都會超出15%或12.5%，歐盟可以輕易地對中國啟動普惠制的“畢業(yè)”機(jī)制。

對于在歐盟的市場份額超過30%的中國紡織品和服裝來說，這一類產(chǎn)品也全部從普惠制中“畢業(yè)，關(guān)稅由平均9%上升至12%，中國企業(yè)每年為此付出超過1億美元的代價。

中國輕工工藝品進(jìn)出口商會玩具分會表示：“歐盟從我國進(jìn)口玩具的關(guān)稅將要在原來5%左右的基礎(chǔ)上提高大約3%。在一份報告中，該分會不無憂慮地指出：“上漲關(guān)稅中的大部分將無疑會由進(jìn)口商通過壓低進(jìn)口價等方式而轉(zhuǎn)嫁給我國出口企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)。因此，對我國有關(guān)企業(yè)來說，在遭受油價、塑料和鋼材等原材料價格上漲、應(yīng)對嚴(yán)格的安全和環(huán)保等要求所導(dǎo)致的成本增加的情況下，又將要面臨因失卻普惠制待遇所引起的價格壓力。

（四）中國難以享受到“普惠制追加”的優(yōu)惠政策

歐盟的“普惠制追加”安排看似誘人，中國勢必難以享受得到。這是因為，歐盟對于享受此等“普惠制追加”待遇的資格或條件規(guī)定得很高，甚至可以說是近似于“苛刻”。更重要的是，這些條件并非經(jīng)貿(mào)方面的，而是政治上的要求，即要求受益國必須是簽署和批準(zhǔn)近30項人權(quán)、勞工、法治、良治環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的國際公約。而且，即使受益國參加了這些數(shù)目眾多的公約，一旦歐盟發(fā)現(xiàn)該國沒有有效地予以實施，其此等特殊優(yōu)惠受益國地位隨即被取消。就中國而言，雖然已經(jīng)加入了這些公約中的絕大多數(shù)，但畢竟還有一些公約尚未加入，而且有的公約，中國的批準(zhǔn)還尚需時日(《如公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》)。即使中國批準(zhǔn)了所有的這些公約，歐盟也會借口中國沒有有效實施這些公約而取消此等特殊優(yōu)惠待遇的受益國資格?？梢?，中國在一定的時期內(nèi)難以進(jìn)入歐盟所謂的人權(quán)、法治、良治和環(huán)?！捌炫瀲毙辛?。

（五）歐盟針對中國的貿(mào)易壁壘增加

新的普惠制對于中國的許多商品都還是征收反傾銷稅。例如，歐盟在實行新的普惠制后，從2009年起就對我國的螺釘和螺母規(guī)定征收87%的反傾銷稅率。這曾經(jīng)一度造成了我國江浙地區(qū)螺絲配件出口量的大幅度降低，降幅一度超過了80%，導(dǎo)致部分企業(yè)停止了對歐盟螺釘和螺母的出口貿(mào)易。按照新的普惠制的規(guī)定，我國的商品一旦被征收了反傾銷稅就意味著失去了普惠制的待遇，勢必會影響對歐有出口貿(mào)易的企業(yè)利益。

三、在新普惠制下我國出口企業(yè)應(yīng)采取的對策

第一，加快對出口結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。根據(jù)歐盟畢業(yè)機(jī)制的實施時間表,合理調(diào)整對歐盟的出口結(jié)構(gòu)。對于原先因為歐盟的普惠制優(yōu)惠政策而使出口銷售量大增的如服裝和玩具等產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)適度地降低出口的比重。部分因為普惠制待遇取消但是仍然擁有較強(qiáng)競爭力的行業(yè)如玩具行業(yè)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮自身競爭優(yōu)勢，積極參與歐盟市場的競爭，適度擴(kuò)大出口比重，并配以完善產(chǎn)品包裝和創(chuàng)新營銷手段等輔助方式擴(kuò)大其產(chǎn)品在歐盟市場中的影響力。

第二，提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，有效吸引外資。我國出口歐盟的產(chǎn)品在技術(shù)含量方面與國外發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)，往往一些在國內(nèi)達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品卻達(dá)不到歐盟標(biāo)準(zhǔn)。我國部分輸往歐盟的產(chǎn)品因為技術(shù)含量不高，造成了出口利潤大大減少，形成不了品牌效應(yīng)，甚至被拒絕在歐盟的大門外。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，使其達(dá)到歐盟對于進(jìn)口產(chǎn)品的要求標(biāo)準(zhǔn)。同時，要積極吸引外資，利用外部資金提高自身的市場競爭力，更好地參與歐盟市場的競爭。

第三，政府要加強(qiáng)稅收優(yōu)惠的支持力度。歐盟新的普惠制改革在一定程度上不利于我國外貿(mào)的出口，因此，政府要對于一些一直在對歐貿(mào)易中占據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)品的行業(yè)實行適度的稅收優(yōu)惠政策，例如對出口歐盟的玩具行業(yè)實行適度的稅率減免政策，并且加快對其出口退稅的速度，減少相應(yīng)的滯留時間。這樣可以在一定程度上減輕出口企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的緊張狀況，減輕了利息的負(fù)擔(dān)，降低出口成本，提高企業(yè)出口的積極性，對我國企業(yè)擴(kuò)大出口，鞏固歐洲市場具有積極的影響。

第四，充分發(fā)揮零售業(yè)在普惠制中的影響力。隨著改革開放程度的加深，中國旅游市場開放程度不斷提高，一些外國游客來華觀光旅游的人數(shù)逐年遞增，因此，我國可以對這些國外游客在旅游的同時積極推售零售產(chǎn)品，并且簽發(fā)原產(chǎn)地的證書，這樣這些產(chǎn)品在回到歐洲時就可以享受減免一定關(guān)稅的稅收優(yōu)惠政策，這樣就增加了我國商品的國外購買能力并且創(chuàng)造了一定的外匯收入。

第五，積極提高企業(yè)利用普惠制的積極性。我國在向歐盟出口產(chǎn)品時，往往一些三資企業(yè)利用普惠制稅收優(yōu)惠政策比較積極，而國有企業(yè)在這方面顯得相對滯后，一些國有企業(yè)往往在和對方簽署完相關(guān)產(chǎn)品的合同并且談判好一定的價格之后，才發(fā)現(xiàn)普惠制原產(chǎn)地證書缺失再去辦原產(chǎn)地證書的申請工作，這樣就大大降低了出口的效率，不利于企業(yè)的出口。據(jù)有關(guān)部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國企業(yè)利用普惠制優(yōu)惠政策的企業(yè)不足一半，因此，非常有必要對國內(nèi)對歐貿(mào)易企業(yè)加強(qiáng)利用普惠制稅收優(yōu)惠政策的宣傳，提高企業(yè)自身利用普惠制的積極性。

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