摘 要 我國村民自治在20世紀(jì)80年代初開始在中國實行，目的是國家為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的有效治理。農(nóng)村村民自治在推行的30年已經(jīng)取得了令人矚目的成就，然而，在部分地區(qū)仍然存在推行不利的情況，那么，如何評價我國農(nóng)村村民自治的有效性呢？如何提升農(nóng)村村民自治有效性？本文旨在解決此問題。

關(guān)鍵詞 村民自治 有效性 路徑選擇

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.355

一、我國村民自治有效性評價

黨的十八屆三中全會報告提出，發(fā)展基層民主，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理，基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?；鶎用裰髯灾问侵袊裰髡谓ㄔO(shè)的重要內(nèi)容，我國村民自治又是基層民主自治的基本環(huán)節(jié)，黨和政府及社會各界致力于農(nóng)村村民自治的有效實施，正確評價農(nóng)村村民自治的有效性是一個十分迫切的問題。

農(nóng)村村民自治的有效性就體現(xiàn)在能夠達(dá)到村干部和村民共同處理同村民利益密切相關(guān)的村內(nèi)公共事務(wù)，切實保障廣大村民的基本民主權(quán)利，實現(xiàn)在農(nóng)村基層的有效治理。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化與權(quán)力弱化強(qiáng)化并存

村民自治并非在農(nóng)村中土生土長的民主形態(tài)，是一種動員式民主。此外，長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了直接干預(yù)的官僚式作風(fēng)，國家權(quán)力過分集中，導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)單一化。這種單一化是政府的強(qiáng)制性推進(jìn)政策，忽視村民的自主治理。

村民自治的實施調(diào)整了權(quán)力結(jié)構(gòu)，增加了政府權(quán)威，給予農(nóng)民政治主體的地位和民主權(quán)利，農(nóng)民自我管理的自主性和積極性被激發(fā)出來，并以此建立對國家的認(rèn)同，然而，也出現(xiàn)了一定的問題，如基層政府、村委會和農(nóng)民之間權(quán)限問題劃分不清導(dǎo)致縱然權(quán)力結(jié)構(gòu)呈多元化，但實際運行中效率低下、權(quán)責(zé)不分；基層政府放權(quán)過緊或者過松導(dǎo)致治理成效甚微。由于農(nóng)村基層在路徑依賴作用下缺乏自治的民主土壤，村民自治本來就是一種動員性的民主，是國家動員層層推進(jìn)，且基層社會自主能力不足，再加上一些基層政府不愿意放權(quán)的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會、村委會對村民的控制權(quán)都很大，鄉(xiāng)村基層自治空間比較狹隘。村民自治在傳統(tǒng)基層治理體制中被政府權(quán)力遮蓋，出現(xiàn)了部分地區(qū)放權(quán)過少、管得過死的情況，而上級政府對村民自治的放權(quán)程度決定著農(nóng)村基層的資源供給多少、民意表達(dá)充分與否，這種單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)不利于民主的發(fā)揮，長久以來的權(quán)威型統(tǒng)治傳統(tǒng)可能會使得農(nóng)村社會缺乏民主制度發(fā)展的資源和能力。單純強(qiáng)調(diào)所謂的農(nóng)民自治或者民主管理，而把村民自治和國家權(quán)力割裂開來，是脫離實際的自治，不是基于理性意義上的基層治理結(jié)構(gòu)。

（二）自治組織多樣化和組織單一化并存

我國村民自治組織的發(fā)育首先從村民委員會開始，村委會村委會作為村民自治組織的組織形式，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，有利于實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從而保證了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，有利于村級治理的規(guī)范化、民主化。

雖然村委會具有如此重大作用，但除了村委會之外，缺乏基于公民理性化基礎(chǔ)上的社團(tuán)、利益組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)民間組織、各種行業(yè)協(xié)會。農(nóng)村社區(qū)組織數(shù)量少、規(guī)模小、組織程度低，形式化、缺乏法律地位，導(dǎo)致村民集體參加議事的組織基礎(chǔ)薄弱。因此要保障農(nóng)村的參與渠道組織化、多樣化、規(guī)范化，使村委會作起到聯(lián)系基層政府、村委會和村民的紐帶作用，能夠整合利益、維護(hù)組織秩序，能夠維護(hù)村級治理的有序運行。

村民自治之面臨這樣的局面，一是在法律方面，除針對村委會明確的法律文件，其他的村級組織皆排斥于法律規(guī)定之外，既沒有登記注冊的有合法渠道和組織程序，也沒有運行的組織規(guī)章，更沒有法律程序的監(jiān)督管理。二是因為缺乏開放性的公民文化和公民精神，公民精神是公民對自身公民角色和公民權(quán)力正確認(rèn)知的情況下。李凡在對中國公民社會發(fā)展?fàn)顩r的研究中認(rèn)為，“在中國的歷史上，由于不存在一個獨立于政府和家庭之外的公民社會，中國的社會組織化程度非常低。中國有一個強(qiáng)大的建立于皇權(quán)之上的官僚體制，也有一個龐大的家族體系，但是卻沒有社會體系。因此，中國的社會被稱之為‘一盤散沙。” 可以看出，由于我國古代官僚化程度深，缺乏開放、自主的公民文化，缺乏表達(dá)利益的意識觀念，因而村民自治不是也不可能在農(nóng)村自發(fā)產(chǎn)生，而是在吸取國外優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎(chǔ)上、國家自上而下的支持與鼓勵下產(chǎn)生。

（三）政府職能多元化與單一化并存

我國政府職能轉(zhuǎn)變伴隨著政府體制改革進(jìn)入了一個新階段。切實做到“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”。我國積極轉(zhuǎn)變政府職能，從農(nóng)村實際情況出發(fā)，在以下三個職能方面取得顯著成效：一是維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能；二是提供農(nóng)村公共服務(wù)的職能；三是提供社會救助、保障社會穩(wěn)定的職能，如提供農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。

第一，傳統(tǒng)政府職能體系是在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，鄉(xiāng)黨委的工作性質(zhì)仍帶有濃厚的政治化和革命化色彩，職責(zé)范圍廣，主要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)以行政手段為主要管方式的控制型治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會都認(rèn)為自身是“無限政府”，“全能型”政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能缺乏合理界限，“該管的管，不該管的也管”，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民之間存在著矛盾。

第二，重管理、少服務(wù)。我國村委會職能更側(cè)重于政治控制、經(jīng)濟(jì)中的組織、建設(shè)和管理，這是由于村委會經(jīng)費不是像城市那樣有財政預(yù)算撥款，即使有撥款也較為單薄，無經(jīng)費保障，且承擔(dān)的更多是行政和社會事務(wù)，沒有精力和財力為村民提供公共服務(wù)，更無法承擔(dān)起農(nóng)村基本公共服務(wù)的設(shè)施和公益事業(yè)。由于村委會財力不足導(dǎo)致工作能力的缺乏，必然減少農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給。

二、基層民主自治有效運行的路徑探究

（一）制度層面——權(quán)力結(jié)構(gòu)多元化

無論是權(quán)力強(qiáng)化還是弱化的問題，終究都是基層黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民的自治權(quán)如何有效科學(xué)劃分問題。要從以下幾個方面予以完善：

第一，要明晰《村民自治法》中對于“村民自治范圍內(nèi)的事項”的規(guī)定，從法律上消除權(quán)力強(qiáng)化或者弱化的根源和隱憂。明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會、村民各自的工作內(nèi)容或權(quán)限，從制度上肅清權(quán)限不分的根源。

第二，如何劃分權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要愿意主動提供資源，承認(rèn)村委會也是合法的公共事務(wù)治理主體，把村委會應(yīng)提供的公共服務(wù)和資源交給村委會承擔(dān)，以區(qū)域為單元整合公共服務(wù)資源，打破行政區(qū)劃壁壘。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為公共服務(wù)的主要提供者，社會秩序的一線維護(hù)者應(yīng)該堅持在“能放則放、應(yīng)管盡管”的原則。村委會和村民之間則是：村委會在接受資源和服務(wù)后，要提高村務(wù)治理效率，使廣大村民參與治理，吸納村民參與治理，在關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的事項中，發(fā)展農(nóng)村的社會資本，可以使公共物品和市場化結(jié)合起來，當(dāng)涉及到村民利益時要充分聽取民意、汲取民智，形成村、民共治的格局，

第三，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會、村民間的互動是民主治理的必要方向。因為良好的合作關(guān)系既是合理權(quán)限劃分的前提，也是解決權(quán)限問題的基礎(chǔ)。由于村民的民主意識不斷增強(qiáng)、利益觀念越來越明確，人們不愿意遵循傳統(tǒng)的管理模式，管得過死會使村民形成反感，不利于村級民主治理；而管得過寬則導(dǎo)致黨政群關(guān)系松散，成為“一袋各不相干的馬鈴薯”，最終影響村民自治效率。建立在合作互動基礎(chǔ)上的村民自治本質(zhì)上是一種權(quán)限劃分明晰的協(xié)商民主，這就要注重權(quán)力機(jī)制和合作機(jī)制共創(chuàng)，突出村民協(xié)商會議和洽談會的機(jī)制，實現(xiàn)良好的治理效果。

（二）組織層面——自治組織多樣化

十八屆四中全會明確要求“要改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力”。激發(fā)社會組織的活力需要做的以下幾點：

第一，要積極培育自治組織。政府要輔助培育社會組織，就是在現(xiàn)代民主理念意義下的村民自治組織要向多元化發(fā)展離不開政府的積極培育，政府要繼續(xù)完善村委會的同時扶持體現(xiàn)村民共同利益的民間組織，如村民社團(tuán)、村民利益組織、村民經(jīng)濟(jì)合作組織、村民行業(yè)協(xié)會等，并大力發(fā)揮群團(tuán)組織的作用，如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織在村民自治中的作用。一些婦女協(xié)會如“廣場舞協(xié)會”、“歌唱協(xié)會”等能夠豐富村民生活，增進(jìn)村民幸福感、歸屬感，增強(qiáng)村民之間的凝聚力。

第二，要激發(fā)自治組織的活力。一是通過積極促進(jìn)這些自治組織的轉(zhuǎn)型和升級來引領(lǐng)自治組織參與村民自治，以村委會為載體，自治組織承擔(dān)利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益整合等功能，成為“參與動員”與“輔助服務(wù)”的社會力量。村委會依靠自治組織的力量，把黨委和村委會的工作融入自治組織的運行中，才能煥發(fā)出強(qiáng)大生命力。二是從職能方面，自治組織可以積極承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府權(quán)力桎梏導(dǎo)致社會組織缺乏活力，而村民服務(wù)需求則要求自治組織的參與公共服務(wù)的提供，如合作社、青苗會、農(nóng)林會、積善堂等互助性的公益組織，以及輔助性的自治組織等，通過把政府提供公共服務(wù)的部分職能和資源轉(zhuǎn)讓給自治組織，既能夠防止政府權(quán)力過分集中，也能夠減輕政府負(fù)擔(dān)。職能轉(zhuǎn)讓的過程也是一個形成權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的過程，保證村務(wù)會和村級自治組織相互監(jiān)督和制約。

第三，要創(chuàng)設(shè)民主的氛圍，積極培育公民文化。帕特南認(rèn)為，培育以公共精神為核心內(nèi)容的現(xiàn)代文化有助于民主制度的運行和政府績效提高。 把我國傳統(tǒng)的權(quán)威文化發(fā)展為成熟的公民文化，這就要黨和政府大力宣揚民主自由的思想、積極培育開放多元的價值觀念，培育農(nóng)民積極參與村務(wù)的思想觀念、引導(dǎo)農(nóng)民建構(gòu)農(nóng)村社會生活共同體的價值導(dǎo)向，實現(xiàn)“人的自由全面的發(fā)展”的價值升華。

（三）職能方面——政府職能多元化

第一，構(gòu)建“有限政府”，摒棄“全面控制”方式。要采取市場管理方式，由“單一管理”、“直接管理”、“指揮命令”變?yōu)椤熬C合管理”、“間接管理”、“調(diào)節(jié)服務(wù)”。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服務(wù)為中心替代行政推動，以多元化服務(wù)促治理，謀發(fā)展。

第二，樹立服務(wù)行政觀念。這就要求國家還權(quán)于社會。就是在行政改革中強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會的服務(wù)職能。政府應(yīng)該是人民的公仆，把服務(wù)人民作為自身的使命，服務(wù)的過程要體現(xiàn)人民群眾的利益和要求，并發(fā)掘自身的服務(wù)缺口，人村民不僅是政府治理的對象，更是政府職能的出發(fā)點和歸宿。

第三，合理劃分基層政府職能。合理劃分縣（區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的職能權(quán)限和范圍，縣（區(qū)）一級政府組織政府應(yīng)承擔(dān)統(tǒng)一管理的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級承擔(dān)直接面向城鄉(xiāng)居民的社會公共事務(wù)，村委會關(guān)系基層群眾切身利益的公共事務(wù)。要合理劃分政府之間的職權(quán)關(guān)系，不斷提高行政效率。

提高農(nóng)村村民自治的有效性，我們還應(yīng)關(guān)注社會分化帶來的經(jīng)濟(jì)、文化、教育問題，大力發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)組織，轉(zhuǎn)化農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)文化觀念，大力發(fā)展鄉(xiāng)村現(xiàn)代教育，使其同步于農(nóng)村社會現(xiàn)實的變化，適應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境。

注釋：

李凡.中國民主發(fā)展的公民社會路徑.

[美]羅伯特·帕特南著.王列、賴海榕譯.使民主運轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng).江西人民出版社.2001.214-217.