張詩洋

(遼寧大學，遼寧 沈陽 110036)

論社會監(jiān)督權之完善
——以行政監(jiān)督為視角

張詩洋

(遼寧大學，遼寧 沈陽 110036)

行政權有其天然的泛濫和擴張的特性，甚至會侵犯公民的合法權益。除權力機關監(jiān)督外，社會監(jiān)督權對行政權的監(jiān)督也應該是重要的法律監(jiān)督。我國社會監(jiān)督權對行政的監(jiān)督尚有許多不足，影響了監(jiān)督的效力與效果。因此，應從提高信息公開化、強化監(jiān)督機制、細化相關立法、加強輿論監(jiān)督、培養(yǎng)公民先進的法制觀念等方面予以完善。

社會監(jiān)督權；行政監(jiān)督；立法滯后；法治觀念；制度建設

現(xiàn)代社會中，行政活動面廣、量大、情況復雜多樣。行政權在維護國家安全、維護社會公共秩序以及保護公民權益等方面的同時，行政權力又有擴張和濫用的傾向。因此，行政過程中有可能出現(xiàn)偏差，走向人民當初賦予其權力的反面，對社會產生負面作用和影響，從而損害行政相對人的合法權益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來防止和糾正這種偏差。從公權力的對立面尋找一種實在的“他律”手段，那就是以社會力量所代表的私權利為核心，再配合公權力的“自律”機制，行政權力才能得到有效的監(jiān)督或控制。在民主國家里，人民有權監(jiān)督政府，政府是人民的公仆[1]。我國社會對行政權的監(jiān)督有許多方面需要完善。對行政權的監(jiān)督既需要立法的支持與完善，更需要公民意識的提升。

一、社會監(jiān)督權解析

在行政法學中，“監(jiān)督”一詞有兩種截然不同的涵義，一種是指行政執(zhí)法人員進行監(jiān)督檢查的具體行政行為，其本質是行政執(zhí)法的內容之一，通常稱為行政監(jiān)督，或行政監(jiān)督檢查；另外一種是指監(jiān)督者為了避免行政權力被濫用，而對行政機關以及行政執(zhí)法人員所作行政行為的監(jiān)督，也叫監(jiān)督行政。根據(jù)立法對行政權進行監(jiān)督的主體有許多，如人大及司法機關的監(jiān)督屬于權力監(jiān)督；行政機關上級對下級的監(jiān)督也屬于權力監(jiān)督；還有公民社會組織等的監(jiān)督，屬于非權力監(jiān)督?！吧鐣O(jiān)督權”中的“監(jiān)督”顯然屬于后者，是一種非權力的監(jiān)督。與其他監(jiān)督相比，社會監(jiān)督具有普遍性、廣泛性，不受時間地點限制。是“以權力制約權力”的新發(fā)展，屬于“以權利制約權力”。有人認為社會對行政權的監(jiān)督屬于無法律效力監(jiān)督的觀點是不正確的。我們不否認有些對行政權的監(jiān)督確實因缺乏依據(jù)而效力不佳，而這正是我們需要完善的方面。隨著社會監(jiān)督法制的健全，這種監(jiān)督的法治意義就會逐漸顯現(xiàn)。未來的社會監(jiān)督一定是有效的法律監(jiān)督，這是一個可以通過努力實現(xiàn)的目標。另外在這里需要強調的是，之所以這種監(jiān)督被稱為監(jiān)督而非制約，原因就在于監(jiān)督能夠體現(xiàn)人民當家做主的地位，所以監(jiān)督都是單向度的。社會監(jiān)督有許多功能與作用，具有預防功能，有利于遏制腐?。痪哂幸欢ǖ某C正功能，對權力越軌行為予以及時的矯正和補救；具有一定的懲戒功能，對濫用權力的行為進行法律制裁；具有一定的教育功能，可以提高公民的政治責任感和政治素質。

行政法中的社會監(jiān)督權的最高法律依據(jù)是《憲法》。作為基本人權之一的“監(jiān)督權”在我國《憲法》中有多處體現(xiàn)。憲法第27條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睉椃ǖ?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”社會監(jiān)督權這種自下而上的監(jiān)督形式，是“國家的一切權力屬于人民”的重要體現(xiàn)之一。強化社會監(jiān)督，是堅持執(zhí)政為民、堅持依法行政、做好政府工作的根本保證。只有人民群眾監(jiān)督政府，政府才不會懈怠，政府工作人員才不會濫用手中的權力。自覺接受人民群眾的監(jiān)督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，減少和防止工作失誤，也才能保證行政機關的清正廉潔。

監(jiān)督的本意是看著，“即對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)﹑過程進行監(jiān)視﹑督促和管理﹐使其結果能達到預定的目標?！备鶕?jù)規(guī)定，批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等是監(jiān)督的基本方式。

二、目前我國行政社會監(jiān)督之不足

為了使社會監(jiān)督權在行政執(zhí)法中能夠有效發(fā)揮作用，我國在立法及制度建設方面有許多進步與創(chuàng)新，但還存在著諸多不足。主要表現(xiàn)在：

(一)公眾監(jiān)督意識的缺失

盡管憲法中已經明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，但我國經歷了兩千多年的封建專制社會，嚴重缺乏民主法治的文化土壤。兩千多年來，為了維護專制統(tǒng)治，專制國家的教育所尋求的是如何培育“愚民”來維護其專制的制度。這種教育只是把恐怖置于人們的心里，它先剝奪人們的一切，然后再給人們一點點的東西；先由培養(yǎng)壞臣民開始，以便培養(yǎng)好奴隸[2]。我國經歷了比世界上任何一個國家都要長的封建專制社會，從某種程度上說，這種專制教育已經形成了一種專制文化，在國民的意識形態(tài)中扎根。雖然建國之后我國教育對這一思想進行了批判革新，尤其是改革開放以來，無論從教育內容還是從教育方式來看，都致力于否定這種文化，但基于文化的連續(xù)性和繼承性，加之我國的地理因素、經濟因素、人口因素等原因，泱泱十幾億民眾無法用短短二十年去否定兩千多年形成的習慣和觀念?！懊癫慌c官斗”的觀念依然是根深蒂固的。國民很難從觀念上根本實現(xiàn)從“草民”到“國家主人”的角色轉換，與之相對應的是某些行政機關的工作人員從觀念上也不能實現(xiàn)從“統(tǒng)治者”到“人民公仆”的角色轉換。而相關立法滯后，不但不利于激發(fā)公民行使監(jiān)督權的熱情，甚至在某些方面挫傷了公民行使監(jiān)督權的積極性。也就是說，無論從內因或是外因，公民很難找到行使監(jiān)督權的原動力。

(二)保障公眾行使社會監(jiān)督權的相關立法滯后

社會監(jiān)督權只在《憲法》中有原則性的規(guī)定。一旦公民欲行使社會監(jiān)督的權利，無論從實體還是從程序方面都欠缺有效的立法加以保障，尤其是程序方面?！稇椃ā访鞔_規(guī)定了社會監(jiān)督權，但是公眾向誰行使、怎樣行使、什么時間內行使、由什么樣的主體來行使、通過什么樣的途徑行使，法律都沒有具體的規(guī)定。這就導致了社會監(jiān)督權只能作為“紙上的權利”，立法的滯后造成了公眾空有權利的外衣卻沒有權利的實質。在建設法治社會的道路上，公眾無法實際的運用這一權利來監(jiān)督行政主體依法行政。雖然，通過公民的提起行政訴訟權，也能對違法或不合理的行政行為實行監(jiān)督，但這種監(jiān)督權的本質依然是司法監(jiān)督，而不是社會監(jiān)督，公民等僅僅是通過起訴啟動了監(jiān)督。

(三)行政公開化程度不高

行政公開是行政法的基本原則，只有公開才能公正。“陽光是最好的防腐劑”，廣義的行政公開包括信息公開、政務公開、程序公開等，狹義的行政公開通常是指信息公開。行政公開程度低，導致行政機關某些不當行政行為不能被及時的發(fā)現(xiàn)與制止。行政機關的某些超越職權、濫用職權的行為甚至某些決策命令上的失誤，公眾根本無從知曉，或者與真實情況大相徑庭。行政機關與公民這種信息不對稱導致公眾不能及時地行使監(jiān)督權，久而久之，甚至存在導致公眾喪失行使社會監(jiān)督權的可能性。

三、社會監(jiān)督權的完善

要實現(xiàn)真正的依法治國，建立社會主義政治文明，就必須要保證社會監(jiān)督權可以得到有效的實現(xiàn)，使行政權始終處于被監(jiān)督視野之下。鑒于我國目前之現(xiàn)狀，建議從如下方面進行完善：

(一)培養(yǎng)公民先進的法治觀念——完善社會監(jiān)督權的根本

觀念的力量具有決定性，轉變行為必須先轉變觀念。觀念是“人類支配行為的主觀意識，觀念的產生與所處的客觀環(huán)境關系密切，正確的觀念就是人的大腦對客觀環(huán)境的正確反映，人類的行為都是受行為執(zhí)行者的觀念支配的，觀念正確與否直接影響到行為的結果?！盵3]社會監(jiān)督權的行使主體是公民、法人和其他社會組織，即所謂的民間力量。社會監(jiān)督權作為一種權利，每個監(jiān)督主體都是有權放棄的，任何機關都不能強迫公民行使這種權利。所以，培養(yǎng)公民的法制觀念，樹立主人翁意識是強化社會監(jiān)督力量的根本。只有存在行使權利主觀意愿的前提下，才能談到怎樣去行使權利。

首先，要對國家機關工作人員強化“人民才是國家的主人”的觀念。就我國目前情況來看，官本位的思想在很多領導干部當中還十分嚴重。這樣的一種專制體制的思想，很容易造成對公民權利的侵犯。選拔國家公務員的時候，應當將是否具有先進的法治意識作為考核的一項重要指標。在日常工作中，行政機關應當注重對其工作人員的“公仆意識”的教育。同時，要讓行政機關明白，公民等行使監(jiān)督是一種權利，他們應對權利予以尊重。

其次，要對公民進行大范圍的法治觀念的教育。監(jiān)督權要想行使得有力有效，必須以一定的知識尤其是法律知識為基礎前提，否則，民眾會對自己的權利視而不見。因此，要提高法治教育在基礎教育中的地位。讓公民充分認識到自己行使監(jiān)督權利的合理性和必然性。為鼓勵社會監(jiān)督權的行使，必要時國家可以對此建立專門的獎勵機制。

最后，公民對相關部門行使監(jiān)督權后，相關部門一定要予以回應?；貞嗣竦脑V求是對人民的尊重。對于不予回應的行為，公民可以申請復議或者以行政不作為為由提起訴訟。嚴禁行政機關對公民行使監(jiān)督權進行打擊報復，只有這樣才能保障公民積極地行使憲法賦予的神圣的監(jiān)督權利。

(二)強化監(jiān)督機制細化相關立法——完善社會監(jiān)督權的核心

立法是執(zhí)法以及司法的邏輯前提，尤其是作為典型成文法國家的我國。要使社會監(jiān)督有效發(fā)揮其應有的力量，必須強化監(jiān)督機制，細化相關立法，為監(jiān)督權的行駛提供基本準則和依據(jù)。我國目前的社會監(jiān)督在法律上的體現(xiàn)，很多都是原則性、宣言性的，缺乏相關程序的保障。社會監(jiān)督權應該由誰來行使，應該向誰來行使，通過什么方式行使，在什么時間內行使等等一系列問題，法律都沒有細化的規(guī)定。信訪、寫建議信等方式固然起到一定作用，但畢竟不是正規(guī)的司法救濟程序，其效力和威信自然比較低。要將對公民監(jiān)督權的保障納入司法軌道，通過相關的立法尤其是程序立法，來使公民在想行使的時候能行使，這樣既能鼓勵公民行使監(jiān)督權的積極性，又能使社會監(jiān)督真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。在立法保證的同時，必須將社會監(jiān)督與權力機關監(jiān)督、司法機關監(jiān)督相結合，分工負責，相互彌補，解決缺乏國家強制力作后盾這一不足，將社會監(jiān)督權落到實處。

(三)行政信息公開化——完善社會監(jiān)督權的前提

行政信息公開化，是公民行使社會監(jiān)督權的前提條件，既有利于防止腐敗，又有利于保障公民知情權。知情權是完善社會監(jiān)督權的前提，具有基礎性。所謂公民的知情權，是指公民和其他組織依法享有的對政府行政系統(tǒng)及其職能部門的有關行政行為、管理活動、工作程序等進行了解和獲得有關資料的權利。[4]該權利最早在1946年美國79屆國會通過的《聯(lián)邦行政程序法》中系統(tǒng)化，我國《憲法》第27條第2款法條就是對此權利的體現(xiàn)。行政機關作為權力的代行使者，必須克服行政過程中的神秘主義，主動并且有效地保證公民知情權的實現(xiàn)。[5]

首先，公民的知情權在立法上必須予以保障。從程序法方面，應該進一步完善做出具體行政行為的程序，將程序置于和實體同樣重要的地位，這對于行政監(jiān)督來說是尤為重要的。在保證可實施性的前提下，使之盡量細化，并且通過其他法律法規(guī)明確程序不正當所導致的法律后果，這種法律后果應該和實體違法處于同樣的量級。這樣可以使行政程序受到重視，而不是僅僅流于形式，做表面文章。從其他法律法規(guī)方面，應該通過相應單行立法，完善聽證制度、財產申報制度、細化職位說明，以此實現(xiàn)行政行為和決策的公開化，為實現(xiàn)公民的知情權提供立法上的保障。

其次，為了保障公民知情權的實現(xiàn)，應當建立完善合理的行政參與機制。沒有參與，行政公開充其量只是讓相對人知曉而已，行政相對人還只能是可知而不可為，民主權利依然無法真正得以實現(xiàn)。[6]參與就需要有參與的途徑與渠道，這自然需要程序法的保障。

最后，對于侵犯公民知情權應當建立相應的救濟機制。有權利就必須有救濟，沒有救濟的權利形同虛設。對公民知情權的侵犯，通常表現(xiàn)為不作為。鑒于目前尚無專門的對知情權救濟的立法機制，公民對知情權的救濟往往通過對行政不作為復議和訴訟來實現(xiàn)。應當盡快將知情權在實體和程序兩方面的立法上體現(xiàn)，以切實有效地保障公民知情權的實現(xiàn)。

總而言之，在社會監(jiān)督中，應特別強調輿論監(jiān)督，它是完善社會監(jiān)督權的關鍵環(huán)節(jié)。在西方，輿論監(jiān)督被稱為立法、行政、司法以外的“第四權力”。在我國，輿論監(jiān)督在對權力的制約方面也發(fā)揮了重要的作用。“焦點訪談”節(jié)目長期受到觀眾推崇的現(xiàn)象正是這種作用的充分體現(xiàn)。民間也流傳著“不怕上級批評，就怕媒體點名”的說法。新聞報道作為權力約束機制中的一環(huán)，在反腐倡廉大環(huán)境下起到了非常大的作用。但目前我國的輿論監(jiān)督制度尚不健全，有時受行政機關左右。應該盡快制定有關輿論監(jiān)督的專門法律法規(guī)，使其有法律保障；同時保證輿論機構在經費上、人事上、內容上具有較大的獨立性，避免受到相關行政機關的不良干擾。

[1]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎[M].北京：中國政法大學出版社，2001：126.

[2]羅豪才.行政法學[M].北京：北京大學出版社，2012:220.

[3]朱毅.關于信息時代教學觀念轉變的哲學思考[EB/OL].http://3y.uu456.com/bp-4f6s8f7601f6qe314332q46f-1.html，2016-12-27.

[4]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎[M].北京：中國政法大學出版社，2001:129.

[5]趙佳.論公民的行政知情權以及政府公開[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_607.shtml，2017-3-23.

[6]金國坤.依法行政的現(xiàn)實基礎[M].北京：中國政法大學出版社，2001:129.

【責任編輯：王瑞紅】

Ontheperfectionofsocialsupervisionpower——Fromtheperspectiveofadministrativesupervision

Zhangshiyang

(LiaoningUniversity,ShenyangLiaoning110036,China)

The administrative power has its natural characteristics of flooding and expansion,and even violates the legitimate rights and interests of citizens.Besides the supervision of the power organs,the supervision of the social supervision power on the administrative power should also be an important legal supervision.There are still many shortcomings in the supervision of the social supervision power on the administration in China,which affects the effectiveness and effect of the supervision.Therefore,it should be perfect by improving the publicity of the information,strengthening the supervision mechanism,refining the relevant legislation,strengthening the supervision of public opinion and cultivating the advanced legal concept of citizens.

social supervision power;administrative supervision;legislative lag;rule of law;system construction

張詩洋(1989—)，女(漢族)，遼寧沈陽人，遼寧大學馬來西亞林國榮大學培訓中心助教，主要從事行政法學研究。

2017-06-22

DF399

A

1009-1416(2017)05-072-04

法學理論研究