鄭 玉 歆

(中國社會科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京100732)

管好用好國有土地加快實現(xiàn)普遍住房保障

鄭 玉 歆

(中國社會科學(xué)院 數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所，北京100732)

基于馬克思地租理論和土地國有化等論述，對我國為什么要堅守城鎮(zhèn)土地國有的底線，以及我國城鎮(zhèn)出現(xiàn)的土地私有化趨勢、不良后果及面臨的選擇進行了分析，并對發(fā)揮我國土地國有的優(yōu)勢、加快在我國建立普遍住房保障的必要性和重大意義進行了討論。提出了應(yīng)加強對國有土地公共性質(zhì)的認(rèn)識，改變用過度市場化的方法去配置國有土地資源，應(yīng)體現(xiàn)土地使用權(quán)分配的公平正義，以及要進一步強化發(fā)展為人民的執(zhí)政理念等建議。

地租；國有土地；房地產(chǎn)泡沫；住房保障；住有所居

“地產(chǎn)，即一切財富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個大問題，工人階級的未來將取決于這個問題的解決”。這是馬克思145年前在《論土地國有化》卷首寫下的一句話。這句話對于中國工人階級至今仍有現(xiàn)實意義。

土地國有化是馬克思主義先驅(qū)們的理想，在我國一度已經(jīng)成為現(xiàn)實，并被寫進憲法。我國實行社會主義土地公有制，城市土地屬于國家所有、農(nóng)村土地屬于集體所有，這一基本國情是我國實現(xiàn)住有所居的優(yōu)勢。然而，這一優(yōu)勢沒有受到應(yīng)有的重視及得到很好發(fā)揮。為了盡快實現(xiàn)住有所居的小康目標(biāo)、讓百姓的住房夢早日實現(xiàn)，我國亟待轉(zhuǎn)變觀念，破除對市場的盲目迷信，強化政府民生責(zé)任，堅持土地國有，并把這一制度優(yōu)勢發(fā)揮出來。

一、不忘初心，堅持我國城鎮(zhèn)土地國有制

按照我國尚處于社會主義初級階段的判斷，我國實行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。土地公有制、特別是土地國有制無疑是我國實行生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)，同時也為我國解決住有所居問題提供了良好的制度條件。土地公有一方面可以極大地降低實現(xiàn)住有所居的成本；另一方面可以使政府通過地租參與初次分配對社會收入差距進行調(diào)節(jié)。我國作為社會主義國家，理應(yīng)在如何發(fā)揮社會主義土地公有的制度優(yōu)勢、實現(xiàn)土地使用權(quán)分配的公平正義上做出更多努力。

土地公有是我國社會主義革命的一項重要成果，來之不易。我國是以馬克思主義為指導(dǎo)的社會主義國家。馬克思在《論土地國有化》《共產(chǎn)黨宣言》等著作中，對土地國有的重要性、社會必然性的精辟論述至今仍有重要意義。馬克思曾對早期社會中的土地所有制方式予以關(guān)注。馬克思的研究以及現(xiàn)代人類學(xué)都表明，各個國家都先后經(jīng)歷過由平等分配土地的公有制逐漸被土地私有所代替的過程。這是一種不穩(wěn)定的平衡過程，不同國家以不同形式出現(xiàn)，有的會持續(xù)數(shù)個世紀(jì)。但無論如何，土地私有化是一個充滿暴力和掠奪的過程。馬克思在《論土地國有化》中尖銳地指出：“在歷史進程中，掠奪者都認(rèn)為，最好是利用他們硬性規(guī)定的法律，使他們憑暴力得到的那些原始權(quán)利獲得某種社會穩(wěn)定性。于是哲學(xué)家出面論證，說這些法律已得到人類的公認(rèn)。如果土地私有確實以這種公認(rèn)為依據(jù)，那么，一旦社會的大多數(shù)人認(rèn)為這毫無道理，顯然就應(yīng)當(dāng)被取消。”[1]其實，即使是那些主張土地私有的自由主義者，也承認(rèn)要尋找一個道德基礎(chǔ)以面對自己的歷史，以及還需要一個論證，以證明所有基于私有財產(chǎn)產(chǎn)生的事實都是正當(dāng)?shù)?。沒有這個道德基礎(chǔ)，一個私有財產(chǎn)社會的內(nèi)在就會不穩(wěn)定[2]。人類對社會正義的渴望決定了土地公有是社會發(fā)展的必然趨勢。

可以看到，在近代即使在那些由于歷史原因而實行土地私有制的資本主義國家，政府在城市發(fā)展都是起著主導(dǎo)作用的，土地的公共性質(zhì)也正在得到越來越多的認(rèn)同，行使私有土地權(quán)時也應(yīng)該優(yōu)先增進公共福利的原則受到越來越多的強調(diào)，增加國有土地比重的政策受到越來越多的重視。對于我們已經(jīng)實現(xiàn)了土地國有制的國家，應(yīng)珍惜土地國有這一重要革命遺產(chǎn)，在進行改革的時候應(yīng)該慎重行事，切忌在倒洗澡水的時候，連孩子一起倒掉。

在我國有一些主張土地私有化的學(xué)者，他們的主要觀點是，土地只有屬于私人，才有可能通過自由交易實現(xiàn)有效配置，國有土地由于政府壟斷會造成使用的低效率。顯然，持有這種觀點的學(xué)者把土地當(dāng)成普通商品看待了。實際上，土地具有很強的公共性質(zhì)，并不是普通商品。發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用對于土地來講并不完全適用，這也是為什么我們搞市場經(jīng)濟，企業(yè)、資本都可以私有化，但土地不宜私有化。

馬克思在分析土地價值時，提出土地物質(zhì)和土地資本兩個概念，土地物質(zhì)指自然存在的未利用土地，土地資本指附加了勞動和資本成為生產(chǎn)資料的已利用土地，是附屬于土地物質(zhì)的?！敖?jīng)濟學(xué)上所說的土地是指未經(jīng)人的協(xié)助而自然存在的一切勞動對象”[3]，按照勞動價值論，經(jīng)濟學(xué)中所說的土地是自然資源，不是勞動創(chuàng)造的，是非勞動物品，其中沒有凝結(jié)無差別的人類勞動，從而只有使用價值，沒有價值。地租并不代表土地的價值，而是由于存在土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離、土地所有者憑借土地所有權(quán)參與剩余價值分配的結(jié)果、是從資本家那里拿到超出平均利潤的那部分剩余價值。恩格斯在《論住宅問題》中指出：“工人受剝削的關(guān)鍵是：勞動力出賣給資本家，而資本家通過這種交易來使用勞動力，讓工人生產(chǎn)出比購買勞動力所支付的價值多得多的價值。資本家與工人間的這種交易創(chuàng)造出隨后以地租、商業(yè)利潤、資本利息、捐稅等等形式在各類亞種資本家及其仆人之間進行分配的全部剩余價值?！币蚨?，地租實際上是土地所有者權(quán)利的體現(xiàn)，是對土地所有權(quán)的報償。土地私有制使土地所有者獲取不必付出代價的報酬，是一種分配不公。

從長期的動態(tài)角度看，土地會隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而升值的，特別是大城市尤為如此。這是土地的有限性、不可再生性決定的。土地的增值表現(xiàn)為漲價，并非由土地所有者勞動創(chuàng)造的，很大程度是經(jīng)濟發(fā)展的成果轉(zhuǎn)移來的。政府規(guī)劃帶來的土地用途的改變、公共設(shè)施的建設(shè)也都會帶來地價的上漲。按照現(xiàn)代地租理論，一個最優(yōu)規(guī)模的城市，其總地租等于全部的公共品的投入，公共品的投入會帶來地租的提高。因而，當(dāng)土地為私人所有時，土地所有者便從土地升值中坐享其成，這顯然是一種寄生行為。大量的發(fā)展紅利被土地所有者占有，無疑帶來分配不公，這是資本主義社會產(chǎn)生貧富兩極分化的一個重要原因，這是為什么孫中山提出要“平均地權(quán)、漲價歸公”的道理。這也是為什么我們看到很多實行土地私有制的國家為抑制兩極分化，對土地私有權(quán)和土地收益均采取相當(dāng)嚴(yán)格的限制政策的原因。

近年來，20世紀(jì)80年代興起的新自由主義受到越來越多的質(zhì)疑，對資本主義的反思日益深入?！?1世紀(jì)資本論》一書的作者托馬斯·皮凱蒂在分析分配不平等時指出，資本主義國家貧富不平等已經(jīng)重新上升到一個世紀(jì)以來最高的水平，資本主義已經(jīng)自然地朝著高度不平等的方向前行。因為房地產(chǎn)和股票資產(chǎn)不成比例地掌握在富人(資本)手里，而且上升速度超過了經(jīng)濟增長。在這里，他特別強調(diào)了房地產(chǎn)對加大貧富差距的重要影響。他還在該書中文版自序中分析了中國存在大量公共資本的優(yōu)勢。發(fā)達國家的私人資本占國民資本的比例全都在90%以上，甚至超過100%(債務(wù)導(dǎo)致公共資本存量為負(fù))，而中國的公共資本占比為一半左右。他指出：“如果公共資本能夠保證更均等地分配資本所創(chuàng)造的財富機器賦予的經(jīng)濟權(quán)利，這樣高的公共資本比例可以促進中國模式的構(gòu)想——結(jié)構(gòu)上更加平等、面對私人利益更加注重保護公共福利的模式?！彼J(rèn)為，中國要實現(xiàn)這樣的構(gòu)想，必須建立一整套使資本為整體利益服務(wù)的公共機制。

顯然，在皮凱蒂眼里，公共資本的高比重有利于我國避免重蹈發(fā)達國家的覆轍，而公有土地?zé)o疑是我國公共資本中最重要的一部分，是我國社會主義革命最應(yīng)該加以珍惜的的遺產(chǎn)。對于以“發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用”為改革方向的中國來講，在市場經(jīng)濟體制完善過程中，切記不要忘記初心，應(yīng)對我們的發(fā)展目標(biāo)和道路有更高的視角和更遠(yuǎn)的眼界，切忌短期行為和對市場力量的盲目迷信。不論在任何國家，也不論土地是公有還是私有，土地都是全體國民所共有的公共資源。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，從社會上轉(zhuǎn)移到并附加到土地上的經(jīng)濟成果越來越多，土地私人所有制與公共利益的沖突便會不可避免地加劇。這也是皮凱蒂特別提到“房地產(chǎn)和股票資產(chǎn)不成比例地掌握在富人(資本)手里，而且上升速度超過了經(jīng)濟增長”的原因。

如果土地屬于國家所有，則意味著，土地升值的收益歸公，房地產(chǎn)泡沫過大的問題便難以發(fā)生，還可以低成本地分配土地使用權(quán)給困難家庭以滿足其基本住房需求，美國那樣的次貸危機也不會發(fā)生。另外，政府持有來自國有土地的收益，可大大提高政府向民眾提供基本保障等公共產(chǎn)品的能力，提高轉(zhuǎn)移支付的能力，能增進全體人民、特別是弱勢群體的福祉服務(wù)，這樣，一些發(fā)達國家因高福利出現(xiàn)的主權(quán)債務(wù)危機也不會出現(xiàn)。從鼓勵人的個性發(fā)展角度，我國市場經(jīng)濟體制的改革允許一定程度的資本私有化是不可避免的。然而，無論如何從守護公共利益、縮小貧富差距角度，保留公共資本是必要的，特別是國有土地尤為必要。土地國有是我國社會主義經(jīng)濟制度的重要特征和優(yōu)勢所在，堅持土地國有是保證我國長治久安、社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。由于缺少保證國有土地很好服務(wù)于公共利益的有效機制，導(dǎo)致我國土地國有的優(yōu)越性對于在我國實現(xiàn)住有所居的目標(biāo)并沒有被很好地發(fā)揮，構(gòu)建和完善保證公共資源很好服務(wù)于公共利益的有效機制是我國目前亟待解決的問題。

二、我國城鎮(zhèn)土地私有化及其后果令人關(guān)注

我國大量的問題都是和公共資產(chǎn)管理不善有關(guān)，國有土地是典型例子，如何管好用好國有土地是我國亟待解決的問題，而抑制我國存在的土地私有化趨勢、防止國有土地收益的流失是當(dāng)前我國管好用好國有土地的重要內(nèi)容。目前，我國住房用地私有化的趨勢及其帶來的不良后果令人關(guān)注。

1.房地產(chǎn)泡沫與城鎮(zhèn)土地事實上的私有化

恩格斯在《論住宅問題》中曾經(jīng)對迅速發(fā)展中的倫敦房租暴漲進行過分析，他指出倫敦房租的“大幅度加價”“全靠地租的加價”。馬克思在論述房地產(chǎn)是以空間生產(chǎn)的方式從事建筑業(yè)時也曾一針見血地指出“建筑投機的真正主要對象是地租，而不是房屋”。馬克思和恩格斯的論述都清楚地說明，房地產(chǎn)投機者的收益主要是來自土地的升值，而不是地上建筑物的升值；房地產(chǎn)泡沫的本質(zhì)是土地泡沫。

按照憲法規(guī)定，我國實行社會主義土地公有制，城鎮(zhèn)土地國家所有，全體人民共享。這意味著，土地的收益和升值都屬于代表全體人民的國家，不允許進行投機。政府按照有償使用的原則，將土地租讓給土地使用者或開發(fā)者。按照公平的原則，擁有國有土地使用權(quán)的土地用戶均不享有來自土地升值的收益。土地升值收益應(yīng)上交國家、回饋社會。

在我國房屋屬于私人，住房用地屬于國家，按照以上邏輯，土地漲價的升值屬于作為土地所有者的國家，而不屬于土地的使用者(即房屋的所有者)。由前面恩格斯的分析，房屋漲價主要是地價上漲。因而，在土地國有的條件下，不存在進行房地產(chǎn)投機的機會，一個人不管你有多少套房子，房價上漲均不能給你帶來多少好處。然而，我國的現(xiàn)實明顯不是如此。

房價快速上漲是任何一個處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化國家不可避免的現(xiàn)象。然而，中國的問題是房價增長過快、房價過高，嚴(yán)重脫離城鎮(zhèn)居民的收入水平。推動我國房地產(chǎn)泡沫過多的主要原因是我國房地產(chǎn)的發(fā)展過分注重其經(jīng)濟拉動及其創(chuàng)利和尋租功能，具體表現(xiàn)在我國采取的土地拍賣制度和嚴(yán)重的投機活動，而土地私有化是它們的制度基礎(chǔ)。

我國憲法和物權(quán)法都明確規(guī)定，城市土地歸國家所有，建設(shè)用地的使用人只有土地的使用權(quán)。但實際上，物權(quán)法在對建設(shè)用地使用權(quán)立法時采取了過于寬松的處理，使建設(shè)用地使用權(quán)過大，與土地私有幾乎沒有差異。從我國物權(quán)法中對不動產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定以及對土地使用權(quán)的規(guī)定可以看到，土地所有者和使用者享受的權(quán)利基本沒有什么區(qū)別。物權(quán)法第三十九條對所有權(quán)的規(guī)定是：“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！痹诘谝话偃鍡l規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！敝档米⒁獾氖牵@里的收益權(quán)沒有對不同性質(zhì)的收益加以區(qū)別。土地的收益可以來自兩方面：一是當(dāng)土地作為要素投入時帶來的收益，二是由土地增值(漲價)帶來的收益。無疑，土地使用者的收益權(quán)被擴大而與所有者基本沒有區(qū)別。

從表面上看，土地使用權(quán)比所有權(quán)少了一個處分權(quán)。不過如果再將這條與物權(quán)法第一百四十六條和第一百四十七條結(jié)合起來看，便可發(fā)現(xiàn)土地使用人與所有人的權(quán)利并沒什么區(qū)別。物權(quán)法第一百四十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分”。第一百四十七條規(guī)定：“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分”。第一百八十二條規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押?！睆倪@幾條規(guī)定中可以清楚看到，我國物權(quán)法對于地上建筑物的所有權(quán)和建筑用地使用權(quán)全面采用的是“主體一致，一并處分”的原則。

采用這樣的“主體一致，一并處分”原則，具有一定的合理性。從管理角度看，確實有利于簡化房地產(chǎn)管理，減少因土地與住宅分離帶來的各種糾紛。但這種立法對保護各種權(quán)利人的權(quán)利和利益不利，特別是由此帶來的對國有土地權(quán)的保護不夠的問題相當(dāng)突出。在實踐中，將土地使用權(quán)與住宅所有權(quán)一并處分的結(jié)果，無疑使住房用地使用權(quán)被擴大，造成國有土地的收益流失。

在這樣的原則下，建筑物所有者對建筑物的全部權(quán)利自然延伸到土地。于是，建筑物的所有者不僅僅擁有土地使用權(quán)，同時還享受土地增值的收益權(quán)、處分權(quán)(包括轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等權(quán)利)。如果再將物權(quán)法第一百四十九條中“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”的規(guī)定一并考慮，可以說，我國正走在一條事實上的土地私有化的道路上。

從憲法層面看，住宅作為基本的生活資料可以私人所有，而城鎮(zhèn)土地為國家所有，因此，住宅和住宅用地分屬不同的所有者。然而，當(dāng)我們把物權(quán)法的這些條款具體用于城鎮(zhèn)住宅時，按照對地上建筑物的所有權(quán)和建筑用地使用權(quán)采用“主體一致，一并處分”的原則，住宅房主在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間(70年內(nèi))對住宅和住宅用地?fù)碛型瑯拥臋?quán)利，可以認(rèn)為住房連同土地一起為房主所私有。土地事實上的私有使土地升值的收益名正言順、合法地歸房主所有。土地事實上的私有化，使我國憲法中關(guān)于我國城鎮(zhèn)土地國有的規(guī)定在很大程度上被空殼化了。

住房用地私有化為房地產(chǎn)投機提供了可能。這樣的制度安排，無疑極大刺激了我國房地產(chǎn)投機。房價不斷攀高，令炒房的收益相當(dāng)可觀，而投機的收益基本就是國有土地收益的流失。我國的炒房大軍可以講是浩浩蕩蕩，有人估計，支撐我國房地產(chǎn)市場需求的70%以上是投資投機性的。雄安新區(qū)建立的消息公布以后，出現(xiàn)的雄安房地產(chǎn)熱，足見我國房地產(chǎn)投機的狂熱，充分反映了我國住房用地高度的私有化和嚴(yán)重的貧富兩極分化。

在這樣的產(chǎn)權(quán)制度下，各地政府在通過“招拍掛”向土地開發(fā)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，轉(zhuǎn)讓的不僅是使用權(quán)，同時還包括土地增值的收益權(quán)等權(quán)利。可以看到，不少房地產(chǎn)開發(fā)商通過囤積土地，由土地增值獲取巨大收益。房地產(chǎn)開發(fā)商在中國是最富有的群體，從各種富豪排行榜中很容易發(fā)現(xiàn)，中國富豪中65%是房地產(chǎn)開發(fā)商，這無疑大大加劇了我國的收入分配不公和兩極分化。

2.重大的選擇

現(xiàn)在我國正面臨重大選擇：到底還要不要堅持我國城鎮(zhèn)土地國有制？

1990年在蘇聯(lián)經(jīng)歷“休克療法”的時候，美國的30位最卓越的經(jīng)濟學(xué)家寫了一封公開信，強烈建議戈爾巴喬夫不要變賣國家的土地，因為從長期來看，租讓或出借土地在經(jīng)濟上效率比較高。這一觀點和美國總統(tǒng)杰斐遜相同：租賃土地將允許未來世代享受土地增值帶來的收益，而出售土地則只獲得少量利益，同時卻容許投機者賺得最多的利潤。這說明，國有土地不應(yīng)私有化在資本主義國家也是有廣泛認(rèn)同的。但從短期看，在我國將居民的土地使用權(quán)證改為所有權(quán)證，對政府來講，只是將“自動延期”的法律條款提前兌現(xiàn)了，而這樣做好處是可以減少政府計劃實行房地產(chǎn)稅的阻力，這對政府顯然有吸引力。

從長遠(yuǎn)考慮和不忘初心的角度，無疑我們應(yīng)該保護國有土地的產(chǎn)權(quán)。土地私有化已經(jīng)給我國帶來了貧富兩極分化的后果，對這樣的趨勢應(yīng)予扭轉(zhuǎn)。為此，有兩項舉措可供選擇：

一是修改物權(quán)法。將我國現(xiàn)行的土地權(quán)和地上權(quán)“主體一致，一并處分”的一元體制修改為世界上大多數(shù)國家那樣的地上權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)的完全分離、自由處置的二元體制。世界上大多數(shù)國家都是土地私有制，土地和房屋常常分屬不同的主人，采用這種二元體制，有利于產(chǎn)權(quán)明晰，對各種權(quán)利人的權(quán)利和利益予以保護。在中國則特別是可以使國有土地權(quán)得到充分保護，對我國堅持社會主義土地公有制是必要的。

二是積極推行國有土地的年租制或短期租賃制。采取“新人新辦法，老人老辦法”的原則，對已采用70年辦法的住房，待70年到期后再實行。逐漸用土地年租制替代目前的批租制，應(yīng)成為土地供給制度的改革方向。土地年租制的實行會使土地出讓金從房價中剝離出來，大大降低購房門檻。同時，既可抑制地方政府對土地財政的依賴和“寅吃卯糧”的短期行為以及由此帶來的代際不公，又可有效避免國有土地增值收益的流失。

三、加快實現(xiàn)普遍住房保障

我國土地公有對實現(xiàn)住有所居具有巨大優(yōu)勢。這個優(yōu)勢集中表現(xiàn)在我國政府可以低成本地提供基本保障住房用地，這是其他實行土地私有制國家所不能的。我國城鎮(zhèn)土地國有的優(yōu)勢之所以沒有得到很好地發(fā)揮，歸根結(jié)底是執(zhí)政理念和發(fā)展觀的問題沒有很好地解決。

1.實現(xiàn)住有所居的必由之路

實踐表明，隨著房地產(chǎn)泡沫加大，市場對于實現(xiàn)住有所居目標(biāo)的作用越來越有限。近年來，房價嚴(yán)重脫離普通家庭的收入水平，商品房市場的門檻大大加高。在一線城市，不但低收入家庭買不起住房，大量中等收入的家庭也買不起商品房。高房價造成的有效需求的不足，使我國的商品房市場很大程度是在靠超前性需求、奢侈性需求、投資投機性需求支撐著。政府既要抑制投機防止房價繼續(xù)攀升，又要防止泡沫被刺破，維穩(wěn)高房價是政府的一項緊迫任務(wù)。因而，房價一旦高企，便難以回落。

目前，我國現(xiàn)有針對少數(shù)低收入群體的特殊住房保障已基本實現(xiàn)，但面向廣大中低收入的住房困難家庭的普遍住房保障遠(yuǎn)未實現(xiàn)。2015年我國保障性住房覆蓋率約為20%，如果將覆蓋范圍擴大到廣大中低收入住房困難家庭以及人數(shù)眾多居無定所的農(nóng)民工及他們的家屬，我國的保障性住房覆蓋率至少在50%以上。這種窄覆蓋的住房保障政策已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)實現(xiàn)住有所居的目標(biāo)和人的城鎮(zhèn)化的要求，加快建立普遍住房保障制度勢在必行。

還應(yīng)該看到，我國有大量中低收入家庭現(xiàn)在居住在原來分配的福利房和保障房中，這些住房后來貨幣化和商品化了，而且價值不菲，造成大量中低收入家庭得以住在與收入極不相稱的昂貴的商品房中，他們的住房顯然不是靠市場解決的。再有，目前我國在大力推進的棚戶區(qū)改造的對象中，有相當(dāng)多是20世紀(jì)五六十年代的福利房。這些福利房標(biāo)準(zhǔn)較低，保障水平不高，加上年代久遠(yuǎn)，因而居住條件惡劣?？梢灾v，棚戶區(qū)改造在很大程度上是在補當(dāng)年福利分房的欠賬。雖然這些年代久遠(yuǎn)的福利房都已經(jīng)商品化了，但住在棚戶區(qū)的房主如果沒有政府的幫助、僅靠自己的支付能力是無法通過市場改善居住條件的。

總之，處于高位的房價大大降低了市場對實現(xiàn)住有所居目標(biāo)的作用，大大提高了對保障房的需求，因此，進一步強化政府對住房保障的責(zé)任是實現(xiàn)住有所居目標(biāo)的必要前提。

2.實現(xiàn)普遍住房保障的意義重大

在溫飽得到解決之后，住房在各種基本需求(衣食住行)中便處于優(yōu)先位置，而且是各項基本社會保障的基礎(chǔ)。同時，住房對人的全面發(fā)展的促進作用不容忽視。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)住房問題主要是新市民(包括農(nóng)民工)和新職工住房困難，特別是在一二線城市蝸居、群租現(xiàn)象嚴(yán)重，大量的年輕人缺乏基本的住房保障問題非常突出。美國沃倫·哈丁總統(tǒng)曾指出，家或住宅提供的不僅是庇護所，它也是“發(fā)展最佳公民身份的絕對基本的要素”，公民的住宅“既是居住的場所又是他們的產(chǎn)業(yè)中心”。年輕人是社會最充滿活力的成員，為他們創(chuàng)造基本的住房條件，使他們得以安居樂業(yè)，無疑有利于社會穩(wěn)定，有利于蘊藏在他們身上的創(chuàng)造力得到發(fā)揮，只要加以適當(dāng)引導(dǎo)，必將對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”產(chǎn)生難以估量的推進作用。

讓有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工能在城里落戶、實現(xiàn)市民化是我國當(dāng)前面臨的突出問題。我國目前有兩億多農(nóng)民工。絕大多數(shù)農(nóng)民工收入較低，既買不起也租不起正規(guī)的商品房。農(nóng)民工的住房條件一般都非常惡劣，蝸居、群租十分普遍。很多農(nóng)民工在城里就業(yè)了很長時間，但遲遲不能在城鎮(zhèn)落戶，長期處于居無定所、妻離子別的狀況，并造成大量的留守兒童、留守婦女和留守老人。據(jù)估計，全國留守兒童有6 000萬到1億人。

留守兒童和留守老人帶來嚴(yán)重的社會問題。很明顯，解決留守兒童、留守老人問題的根本辦法就是盡快解決農(nóng)民工在城里的住房問題。廣大農(nóng)民工在城里長期不能落戶，是個事關(guān)社會公平正義的大問題，同時還造成人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于土地城鎮(zhèn)化，直接影響到了我國城鎮(zhèn)化的進程。我國目前經(jīng)濟不景氣與人的城鎮(zhèn)化受阻密切相關(guān)。

貧富差距過大是中國面臨的突出問題。中國收入差距在世界上屬于最嚴(yán)重的少數(shù)國家之列，貧富差距過大直接導(dǎo)致財富的有效性下降。財富的效用在用來滿足基本需求時比用來滿足奢侈性或炫耀性需求時要大得多，同樣多的財富，在窮人那里的邊際效用要比在富人那里高得多。貧富差距越大，財富總體的有效性越低?？s小貧富差距對提高財富的有效性和社會的和諧程度至關(guān)重要。鄧小平曾尖銳地指出過：“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了?！币虼?，解決貧富差距過大的問題應(yīng)放到?jīng)Q策者議事日程的優(yōu)先位置。住房及其伴隨的土地使用權(quán)的分配問題是造成目前分配差距過大與分配不公的重要因素。住房是基本需求，在日常生活支出中占比最高，實現(xiàn)普遍住房保障，使中低收入居民基本住房需求得到滿足，無疑是改善收入分配的最重要、最有效的手段。

另外，實現(xiàn)普遍住房保障，讓每個公民擁有能夠體面生活的基本居住條件，對于增強社會的凝聚力、公民的社會責(zé)任感有重要意義。我國是社會主義國家，人民當(dāng)家做主，土地全民共享，讓人民享有本屬于他們自己的那份土地使用權(quán)，從而擁有基本居住條件是人民政府起碼的職責(zé)。李光耀曾說過，為了讓那些兒子必須履行國民服役的父母覺得新加坡是他們自己的國家，值得他們的孩子去捍衛(wèi)，就必須讓新加坡的每個家庭擁有自己的資產(chǎn)，特別是擁有自己的住房[4]。我們是不是可以從中得到一些啟示呢？

加快實現(xiàn)普遍住房保障意義重大，怎么強調(diào)都不過分，衷心希望能在全社會得到認(rèn)同。

3.發(fā)揮好土地國有的優(yōu)勢

實踐清楚地表明，土地公有制對于解決住房保障是具有巨大優(yōu)勢的制度條件，土地公有大大降低了實現(xiàn)普遍住房保障的成本。

從我國農(nóng)村實行的基于“宅基地”的普遍住房保障可以清楚地看到這一點。我國農(nóng)村土地為集體所有，為了解決農(nóng)民的住房問題，我國每家農(nóng)戶都沒有例外地享有一份宅基地。農(nóng)村土地集體所有、屬于集體的每個成員，作為土地所有者的農(nóng)民自然擁有宅基地使用權(quán)，所以，宅基地的使用理所當(dāng)然不發(fā)生地租。盡管農(nóng)民的收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，但蓋房子花不了多少錢。按照目前農(nóng)民的收入水平，住房用地解決了，住房便基本不成問題了。農(nóng)民可以根據(jù)自己的能力建造不同檔次的住房，個別困難戶還可以申請政府的補助。占全國人口60%以上的農(nóng)村戶籍人口的普遍住房保障就這樣解決了，基本上不用政府花錢。顯然，這是一個符合土地平等、公平正義原則的制度。由這樣一個基于“宅基地”的住房保障制度的實踐可以看到，實現(xiàn)普遍住房保障的關(guān)鍵在于住房用地使用權(quán)的保障。只要土地使用權(quán)有了保障，絕大多數(shù)家庭的住房保障便是水到渠成。

新加坡實行的“公共組屋”普遍住房保障也充分顯示了這一點。新加坡實行土地國有，新加坡的經(jīng)驗簡單說來就是，新加坡政府沒有追求國有土地的創(chuàng)收功能，而是拿出土地去滿足廣大工薪階層的基本住房需求，使廣大工薪家庭得以享受平價住房，使新加坡500多萬人口中有80%以上的人口居住在政府提供的“公共組屋”里。新加坡的普遍住房保障制度由兩部分組成：一個是強制性的公積金制度，用來解決國民購房的融資問題；另一個是以政府主導(dǎo)的公共組屋建設(shè)及分配制度。政府建屋局以平價由國土局獲取住房用地，并負(fù)責(zé)公共組屋的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，再以普通家庭能承受的價格向建筑企業(yè)招標(biāo)進行組屋建設(shè)，然后有償分配或賣給國民，并通過建立組屋市場與私房市場嚴(yán)格分隔的二元市場體系保證這一政策得以持續(xù)，可以講這是一個計劃與市場相結(jié)合的普遍性住房保障制度。新加坡是資本主義國家，但是新加坡政府能夠根據(jù)土地國有的國情，在較短的時間里就實現(xiàn)了居有所屋的目標(biāo)。

其實，我國在房改初期很大程度學(xué)的是新加坡模式，我國實行的公積金制度和經(jīng)濟適用房制度都是從新加坡學(xué)來的?？上]學(xué)好，然后又轉(zhuǎn)向了。反對我國學(xué)習(xí)新加坡模式的理由可歸納為兩條：市場是配置資源的最優(yōu)方式，而新加坡模式是一種福利主義和計劃經(jīng)濟色彩濃厚的模式，會增加財政負(fù)擔(dān)；購買者群體的識別問題[5]。現(xiàn)在看來，這兩條并不成立。對于第一條，如前所述，土地特別是國有土地不是普通商品，市場配置土地的決定性作用對于土地來講并不適用；購房者享受國有土地的使用權(quán)因而或需要承擔(dān)建房成本不能認(rèn)為是福利主義(因而也不會帶來過重的財政負(fù)擔(dān))；政府主導(dǎo)是土地國有所決定的，而且計劃并非一定是壞事。對于第二條，十多年前或許是問題，但在信息技術(shù)快速發(fā)展和高度普及的今天已不成立。

我國和新加坡都實行土地國有，但在如何管好用好國有土地的政策選擇上形成了巨大反差。這清楚地說明，土地國有是土地使用權(quán)公平合理分配的有利條件，而非充分條件。按照馬克思的地租理論，我國由政府主導(dǎo)的土地使用權(quán)分配，其性質(zhì)屬于參與國民收入的初次分配。在土地使用權(quán)分配中實現(xiàn)公平正義便是政府不可推卸的責(zé)任，而土地使用權(quán)公平合理的分配離不開正確的執(zhí)政理念和正確的政策選擇。

我國城鎮(zhèn)土地為國家所有，是全體公民的資產(chǎn)，國有土地的存量可以根據(jù)需要通過征地、轉(zhuǎn)變用途的方式不斷補充。我國城鎮(zhèn)家庭雖然不可能像農(nóng)村家庭那樣擁有宅基地，但可以完全參照農(nóng)村“宅基地”的思路，有權(quán)享有一份基本住房用地的使用權(quán)。從公平角度來講，這也是合理的。也就是說，在農(nóng)村能夠享受的住房保障，在城鎮(zhèn)也應(yīng)享受，而且，同樣可通過平價地租享受住房用地的使用權(quán)來實現(xiàn)?？梢栽O(shè)想，當(dāng)每個城鎮(zhèn)家庭都能夠擁有一份基本住房用地的使用權(quán)時，那么，不論是租房和購房時均只需支付建造房屋的相關(guān)費用，或許再加上基于成本的地租。按照目前的收入水平，對于大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭來講，將不存在買不起或租不起滿足基本需求的住房的問題，普遍住房保障不難實現(xiàn)。顯然，劃清保障房市場和商品房市場的界限是必要的，是嚴(yán)格劃清投資和消費需求、杜絕保障性住房市場產(chǎn)生投機行為和尋租行為的要求。在城鎮(zhèn)建立類似宅基地的基于住房用地使用權(quán)的普遍住房保障制度，做到住房保障城鄉(xiāng)對接，對于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著重大意義。

鑒于我國人多地少的國情，每個城鎮(zhèn)家庭享受的基本住房用地的份額自然不能很大，相應(yīng)的住房保障的面積也就不可能很大。我國目前住房保障基本情況是數(shù)量過少、面積過大。應(yīng)根據(jù)各地房價的不同、對保障房需求的情況、收入水平和家庭類型的不同確定普遍住房保障的標(biāo)準(zhǔn)。比如在韓國，直至2000年，一個人的保障房居住面積標(biāo)準(zhǔn)是12平方米，兩個人20平方米，3個人是29平方米，對住房有較高需求的家庭或?qū)ψ》坑刑厥庖蟮募彝t只能在商品房市場上得到[6]。

按照低端有保障、中端有政策、高端有控制的原則，我國目前的住房供給制度基本上是三元體制。中國的三元體制的基本點是，低端供給是沒有產(chǎn)權(quán)的公租房，中端供給是政策性住房(如自住型商品房，房價低于周邊商品房30%左右，五年以后可以上市，收益的30%上繳財政)，高端供給是不受控制的商品房。這里，只有低端供給是保障性住房，屬于消費性質(zhì)。中端和高端都是商品房、都具有投資性質(zhì)，并都是政府重要的財源。這種制度安排的特點是，實行窄范圍的特殊住房保障，住房盡量由市場來解決，沒有劃清消費和投資的界限，住房投資功能被強化，有利于土地財政收入最大化。

新加坡的住房供給是二元體制，低端和中端供給是可以購可租、可以擁有產(chǎn)權(quán)的保障性住房，并與商品房市場嚴(yán)格隔離，高端供給是不受控制的商品房。這里，低端、中端都是保障性住房，都屬于消費性質(zhì)。只有高端具有投資性質(zhì)，是政府的財源。這種制度安排的特點是實行普遍住房保障，嚴(yán)格劃清住房消費和投資的界限，強化住房的居住功能，減少投機機會，政府保證公民的國有土地使用權(quán)，不與民爭利。在土地國有的條件下，新加坡的二元體制顯然優(yōu)于我國現(xiàn)行的三元體制。

4.保障性住房邊緣化的狀況亟待改變

房改以來，我國一直存在對市場力量的過度迷信，認(rèn)為靠市場可以很好地解決住房問題，住房保障只是對少數(shù)低收入家庭起兜底的作用，實行普遍住房保障會造成福利依賴，再加上財政甩包袱的思想，因而各地政府對實行普遍住房保障的積極性普遍不高，導(dǎo)致保障性住房供給嚴(yán)重不足。盡管短期政策頻出，但對于我國如何實現(xiàn)住有所居、如何解決農(nóng)民工在城里安居問題至今沒能看到具體的長遠(yuǎn)籌劃。

2016年3月發(fā)布的“十三五”規(guī)劃未提出我國2020年全面實現(xiàn)小康的具體住房目標(biāo)，只設(shè)置了一個棚戶區(qū)改造的約束性指標(biāo)，“十二五”規(guī)劃中曾設(shè)立的保障性安居工程建設(shè)和保障性住房覆蓋率的約束性指標(biāo)也均未見到。保障性住房明顯被邊緣化。

近年來，房價持續(xù)上漲，致使被擠出商品房市場的家庭數(shù)量大幅增加，但是住房保障支出的財政預(yù)算的增幅近年來卻呈現(xiàn)出明顯降低的趨勢。2014年、2015年、2016年、2017年的這個數(shù)字分別是12.6%、14.9%、4.3%、2.1%。而且，住房保障的支出主要用于棚戶區(qū)改造。正如前面講過，棚戶區(qū)改造很大程度是補當(dāng)年福利分房的欠賬，而不是要解決目前無房租戶的安居問題。棚戶區(qū)雖然條件差，但由于已經(jīng)商品化、私有化了，價格不菲。很多房主并不住在棚戶區(qū)中，只是把房子租給無房的租戶。棚戶區(qū)改造在使房主受益的同時，使大量原來租住在棚戶區(qū)的租戶失去了低租金的住處，住房更加困難。顯然，棚戶區(qū)改造應(yīng)與保障性住房建設(shè)協(xié)調(diào)進行，棚改不能代替保障房建設(shè)，不應(yīng)用欠新賬的辦法還舊賬。

近年來，我國產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，政府在下很大力量“去產(chǎn)能”的時候，積極實行“一帶一路”戰(zhàn)略，和周邊國家搞“產(chǎn)能對接”，但是卻不能把過剩產(chǎn)能和國內(nèi)需求很好地對接。鋼鐵、水泥、平板玻璃是產(chǎn)能過剩最嚴(yán)重的行業(yè)，但都是重要的建筑材料，而我國保障性住房缺口如此巨大，一邊是產(chǎn)能過剩，一邊是需求巨大，現(xiàn)在無疑是大規(guī)模建設(shè)保障性住房的最好時機。然而，遺憾的是，大規(guī)模保障房建設(shè)在中國并沒有發(fā)生。

應(yīng)該看到，中國已由原來的“短缺經(jīng)濟”變?yōu)榻袢盏摹斑^剩經(jīng)濟”，中國的經(jīng)濟實力與改革開放之前比，已不可同日而語，但保障性住房的嚴(yán)重短缺卻遲遲解決不了。為農(nóng)民工和中低收入住房困難家庭解決住房保障絕不是沒有能力的問題，其障礙主要來自發(fā)展觀和執(zhí)政理念?？梢钥吹?，各地政府無一例外地把房地產(chǎn)當(dāng)作重要的支柱產(chǎn)業(yè)，片面追求GDP的增長和短期政績的現(xiàn)象仍非常普遍。把房地產(chǎn)業(yè)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)勢必強化其經(jīng)濟拉動功能以及其創(chuàng)利和尋租功能，而弱化了其滿足居住需求的功能。2016年的房價暴漲，很大程度是為了保增長，放松了以前實行的限購政策。對保障性住房建設(shè)不積極，很大程度是因為對土地財政的依賴。劃撥土地給保障性住房，會直接減少政府的賣地收入，影響到政績。按照這樣的邏輯，保障性住房自然難以排上隊。然而不論從哪個角度，都應(yīng)該看到，已經(jīng)到了政府下大力量解決農(nóng)民工和大量蟻族群體的住房問題的時候了，機不可失。

我國是社會主義國家，社會主義的基本價值取向是注重人文關(guān)懷、注重弱勢群體的保護、注重平等機會的創(chuàng)造，任何時候都應(yīng)該把廣大民眾基本需要的滿足放在優(yōu)先位置。我們發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富只是實現(xiàn)偉大理想的工具和手段，人的全面發(fā)展、社會和諧與公平正義才是我們的根本目的與追求?？梢源_信，如果有了這樣的認(rèn)識，我國普遍住房保障將不難實現(xiàn)。

[1] 馬克思.論土地國有化[M]// 馬克思,恩格斯. 馬克思恩格斯全集：18卷. 北京：人民出版社，1965：648～649.

[2] [英]安德羅·林克雷特.世界土地所有制變遷史[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社,2016：103.

[3] 馬克思.資本論:第1卷[M].北京：人民出版社，2004：668.

[4] 呂元禮.“居者有其屋”的新加坡模式[EB/OL].http://world.people.com.cn/n/2014/1027/c157278-25910449.html.

[5] 李揚,汪利娜,殷劍鋒.普遍住房保障比較和對中國的啟示[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008,(1)：37-43.

[6] 華生.新土改：土地制度改革焦點難點辨析[M].北京：東方出版社，2015：294.

〔責(zé)任編輯：惠國琴〕

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2017-05-16

鄭玉歆(1945—)，男，河北安國人，研究員，博士研究生導(dǎo)師，國務(wù)院政府津貼專家，從事住房保障研究。