尚虎平，楊 娟

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

公共項目暨政府購買服務的責任監(jiān)控與績效評估
——美國《項目評估與結果法案》的洞見與啟示

尚虎平，楊 娟

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

自我國出臺《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》之后，政府向社會購買公共服務成為一項日常性工作，社會多元主體提供公共服務、參與甚至發(fā)起公共服務項目成為常態(tài)。但這種多元化參與公共服務項目的做法，卻帶來我國對公共項目，尤其是外包公共服務項目、購買性公共服務項目的責任監(jiān)控、績效評價問題，引發(fā)了“樓歪歪”“橋脆脆”“營養(yǎng)餐霉變”等惡果。在目前我國尚無成熟辦法的情況下，被我國學術界與實踐界忽視的美國《項目評估與結果法案》及其配套做法無疑可以提供一些有益的思路。綜合來看，該法案以法律的形式推進全過程責任監(jiān)控、外包項目不外包責任、項目績效與項目責任以及財政預算掛鉤、以項目績效完善完整意義上的績效型政府與責任型政府的做法對我國有著較好的借鑒作用，有助于我國更好地推動公共服務項目改革，尤其有助于促進外包公共項目的責任監(jiān)控。

公共項目；項目評估與結果法案；政府績效；服務外包；公共責任

一、引言

自改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷完善。與此同時，隨著我國經濟發(fā)展步入新常態(tài)階段，人民群眾日益增長的公共服務需求也邁向多元化，在這種情況下，各級政府需要進一步強化公共服務職能，創(chuàng)新公共服務供給方式，提升公共服務供給水平[1]。就本質而言，行政管理、公共服務就是要最大限度地追求效率[2]，而只有“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，讓合適的部門在合適的時間、合適的地點去做合適的事情，才可能真正產生行政管理、公共服務的效率。隨著新公共管理理論的普及，人們逐漸認識到，就提供公共服務而言，政府并非所有事項的“合適人選”，還有大量的公共服務需要由更專業(yè)的部門、機構，甚至個人去承擔，這就是公共服務外包興起的理論依據(jù)。實際上，就效率而言，大量的公共服務更適合由私人部門生產與提供[3]。這種效率導向的公共服務生產與提供，契合了亞當斯密提出的經典市場效率原則，他指出，在一切可以以私人方式提供公共服務的地方，均應由私人來提供，這樣才有利于社會整體效率、整體效用的提升[4]。

實際上，隨著改革的深入，黨中央、國務院也逐漸認識到公共服務生產、提供方式多樣化更有助于社會效率提升，更有助于公共財政預算效用的最大化，也更有助于塑造一個“廉價政府”。2013年9月30日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》，為我國政府積極引入市場機制、有效動員社會力量、構建多層次、多元化的公共服務供給體系奠定了制度基礎。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要充分發(fā)揮非政府主體在公共服務提供上的積極作用，有效提高公共服務效率，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。同年12月，財政部印發(fā)了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，進一步細化了非政府主體，尤其是企業(yè)參與公共服務提供的具體環(huán)節(jié)。此后，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》對今后五年我國如何落實多元化、多主體提供公共服務指明了方向。它在第六十一章中明確了：“推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！薄爸贫òl(fā)布購買公共服務目錄，推行特許經營、定向委托、戰(zhàn)略合作、競爭性評審等方式，引入競爭機制。創(chuàng)新從事公益服務事業(yè)單位體制機制，健全法人治理結構，推動從事生產經營活動事業(yè)單位轉制為企業(yè)?！彪S著“十三五”規(guī)劃逐步開始落實，引入多元主體參與公共服務提供，已經成為我國公共服務提供的一種常態(tài)。這種新工作常態(tài)常常被稱之為“公共服務外包”或者“政府購買公共服務”，它因《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》而廣為人知，也因為它與“十三五”規(guī)劃的落實，而成為我國社會發(fā)展中的熱點事件。

然而，與我國其他領域的改革一樣，公共服務提供方式改革中，也出現(xiàn)了“一收就死，一放就亂”的苗頭。在推進公共服務多元提供之后，我國公共服務外包中存在明顯的失控問題，有些地方政府甚至存在“甩手掌柜”問題，認為既然公共服務已經外包，所有責任就該由服務承擔機構來擔負。這就將公共服務外包、多元主體提供理解成公共服務責任推卸，違背了政府公共服務“外包服務不外包公共責任”的基本原則，造成了公共服務外包的責任危機、質量危機。出現(xiàn)了一批“樓歪歪”“橋脆脆”“驗后就倒”“一年后就爛”的公共項目，嚴重影響了我國公共服務外包事業(yè)的聲譽。要突破這種窘境，就需要尋求有效的辦法、成熟的經驗，以對癥下藥，根治問題。

從國際范圍來看，西方發(fā)達國家歷史上也曾有過類似的教訓，后來它們開始推行兩種控制方式來保證公共服務外包項目、多元主體提供項目的質量與責任問題。一是前饋控制結合過程控制的模式，也就是在公共服務外包之前、外包之后的實施中進行控制；二是貫徹“結果導向”原則，在項目結束之后以績效評估來把控項目按照既定目標實施。目前，雖然我國對外包公共項目也或多或少地采用了這兩種控制方式，但效果卻不盡如人意，各種“豆腐渣”工程依然層出不窮。這就要求我們必須向國際成熟、可行的經驗尋找啟迪與借鑒，以有效監(jiān)控多元主體提供的公共項目，特別要保證那些公共服務外包項目的受托責任落實，以最大限度地保證公共利益。被我國學術界與實踐界幾乎完全忽略的美國《項目評估與結果法案》及其配套做法在落實公共服務外包項目的受托責任方面頗具借鑒意義。美國以《項目評估與結果法案》保證多元主體提供公共項目受托責任的做法有效地保證了各類公共項目，尤其是服務外包項目、購買公共服務項目的受托責任落實，保證了各類項目的高績效。這種做法即使在西方發(fā)達國家也屬于領先行列，被世界各地推介與模仿，逐漸成為一種世界性的公共項目監(jiān)督與評估模式。在我國大力推進公共服務提供多元化、大力推行公共服務外包的背景下，非常有必要借鑒這種立法先行的做法，以完善我國公共項目外包、多元提供之后控制與評價難題，將“法治政府”“依法行政”落實到公共服務多元化提供、公共服務購買與外包改革中。

二、政府績效評估的系統(tǒng)法治化催生了美國《項目評估與結果法案》

從國外的實踐來看，對公共項目進行監(jiān)控實際上是政府績效評估工作的有機組成部分，是保證公共服務、公共項目、公共產品實現(xiàn)預期績效的有效手段，是實現(xiàn)它們的公共財政受托責任的必備工具。為了將政府績效評估工作納入法制化軌道，使其具有國家治理基礎制度的地位，美國在1993年第103屆國會通過了《政府績效與結果法案》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct，GPRA)，將政府績效評估與管理中的各個環(huán)節(jié)均納入法制化軌道，若有執(zhí)行不到位之處，就會涉及違法問題，輕則會被依法問責，重則會引起司法審判問題。這使得政府績效評估與管理工作成為美國公共管理中一項必不可少的剛性工作。

然而，在具體落實《政府績效與結果法案》過程中，從聯(lián)邦政府到地方政府，均碰到新的難題。由于《政府績效與結果法案》出臺時將“績效”理解為政府作為一個組織，政府中的職能部門作為一個組織所應該取得的績效，在很大程度上忽略了政府需要提供的各類公共項目作為獨立個體所應該取得的績效。這使得對現(xiàn)實中的各類公共服務項目，尤其是外包項目、購買性項目的監(jiān)控與績效評估缺少法律依據(jù)。在缺乏法律依據(jù)的情況下，無論多么完善的績效評估方案、績效評估做法，本身都缺乏讓公眾和利益相關者信服的合法性基礎。雖然2002年時美國管理與預算局(Office of Management and Budget，OMB)推出了“項目評估定級工具”(Program Assessment Rating Tool，PART)來彌補這種缺憾，但其精確程度、法律依據(jù)依然不夠。

為了解決這個難題，2004年1月25日，議員普賴茨(Platts)和戴維斯(Davis)聯(lián)合向美國國會提交了3826號議案，此即國會185號決議的初始形式，它要求管理與預算局至少每五年要對所有聯(lián)邦政府項目進行一次績效評估。在3826號議案的注釋中，普賴茨指出：“《政府績效與結果法案》為各機構與國會合作、共同制定戰(zhàn)略目標、使用績效信息奠定了堅實的法律基礎。然而，隨著項目評估定級工具的推廣與運用，布什政府實施的活動及項目遠超出了《政府績效與結果法案》要求管理范圍，故而需要引進新的項目評估系統(tǒng)以對所有聯(lián)邦活動進行績效評估與結果控制。從邏輯上來講，在實證分析的基礎上賦予項目評審程序以法律地位則將成為國會的下一步行動計劃。”[5]2005年1月4日，美國國會通過了3826號議案，將其編碼為185號決議存檔，并正式命名為《項目評估與結果法案》(Program Assessment and Results Act)，它被簡寫為“PARA/PAR”或者“PARA”，有時也被稱為“第185號決議(H.R.185)”。

實際上，《項目評估與結果法案》并非“空降”的法律，它本身吸納了歷次政府績效管理，尤其是績效預算的經驗，以從內容上來補充《政府績效與結果法案》。從縱向來看，自1949年胡佛委員會提出“績效預算”(Performance Budget，PB)開始，美國與公共服務項目監(jiān)控、項目績效評價與管理相關的政府改革就一直持續(xù)不斷。20世紀60年代，美國推行了“計劃—規(guī)劃—預算”(Planning Programming Budgeting System， PPBS)與“目標管理”(Management by Objectives，MBO)；20世紀70年代，美國推行了“零基預算”(Zero-base Budgeting，ZBB)，并在1974年出臺了《國會預算和截留控制法》(TheCongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974)；克林頓總統(tǒng)一上臺，就在政府公共管理領域大刀闊斧開始“重塑政府”推行了“總統(tǒng)管理議程”(President’s Management Agenda，PMA)，它高舉“績效”大旗，以“績效預算”“績效測量”(performance measuring)為工具，在1993年時甚至推出了《政府績效與結果法案》來以法律的形式鞏固這種改革成果?！俄椖吭u估結果法案》從內容上吸收了歷次項目預算績效管理的經驗，將那些未被《政府績效與結果法案》作為主要約束對象的公共服務項目納入法律規(guī)制范圍，對公共項目的發(fā)起、實施、外包、回購、監(jiān)控、信息使用、績效評估等以法律條文的形式做了基本規(guī)定。

從參與《項目評估與結果法案》提案的6名議員(Platts、Davis、Towns、Waxman、Hollen、Fitzgerald)向國會陳述的理由來看，當時美國政府系統(tǒng)，尤其是聯(lián)邦政府在《政府績效與結果》的約束之外，即使有項目評估定級工具的補充，但依然面臨一系列公共服務項目監(jiān)控的緊迫問題。概括而言，這些問題主要表現(xiàn)在：第一，由于公共項目的低效甚至無效導致美國公民對政府的信任度逐漸降低，同時也削弱了政府回應公民核心需求的能力；第二，項目績效信息極度匱乏，不利于聯(lián)邦管理人員提升項目效率及效益；第三，對項目績效及結果的忽視，削弱了國會制定正確決策，以及對項目進行監(jiān)督的能力；第四，缺乏對諸多公共項目共同影響因素的把握，導致重復性問題不斷出現(xiàn)；第五，由于缺乏可信的公共項目績效信息、績效評價結果，難以推進結果導向的問責，難以實現(xiàn)項目預算與項目績效的直接掛鉤。成為正式法律的《項目評估與結果法案》既在內容上繼承了美國政府改革，尤其是預算改革的傳統(tǒng)，也較有針對性地解決了這些公共服務項目監(jiān)控、評估所面臨的緊迫現(xiàn)實問題，還有效地回應并延續(xù)了美國政府績效評估與管理工作的系統(tǒng)法治化改革進程。

三、美國《項目評估與結果法案》對公共項目監(jiān)控、評估的規(guī)制

《項目評估與結果法案》的出臺旨在解決如何提升項目實施效率及如何有效測量項目績效這兩個核心問題。它遵循了“新公共管理”改革潮流的核心哲學，堅持以結果為導向，通過對公共財政支持的公共服務項目發(fā)起、實施、過程控制、結果評價、及時干預等的規(guī)制，有效彌補了《政府績效與結果法案》的不足。它致力于提供各類公共服務項目的所有績效信息，以便政府機構能夠因之做出正確的決策，對項目實施有針對性的監(jiān)督與控制。正如《項目評估與結果法案》的發(fā)起者普賴茨所洞察的，“除非我們對所有項目的運行方式及其產生的結果進行系統(tǒng)化的實地考察，否則我們將永遠無法知道這些項目是否實現(xiàn)了它們最初設定的目標，以及是否是以最有效的方式向公眾提供服務的”[6]。在“結果導向”哲學下，雖然政府不需要頻繁干涉公共服務項目的具體生產過程，但政府必須對其結果負責、對其所承擔的公共責任負責，這就需要評估它的績效是否實現(xiàn)了預期的預算目標。尤其對于那些實行了服務外包的公共項目，在政府完全不了解生產過程的情況下，更需要對其生產的結果(績效)進行評估，考察它們是否實現(xiàn)了公共財政資金所應承擔的委托責任，所應實現(xiàn)的公共利益。

自20世紀20年代以來，西方各國就開始嘗試將政府承擔的公共服務外包給非政府組織及私營企業(yè)。此后，隨著“政府失靈”理論的沖擊，西方國家更加大規(guī)模地將公共服務外包，尤其是與私營企業(yè)進行合同承包生產。此后，隨著“新公共管理”的興起，“企業(yè)化政府”逐漸成為一種世界性改革潮流。美國在20世紀80年代開始對政府進行大規(guī)模的市場化改革，其重要措施便是對大批公共服務進行外包生產[7]。據(jù)統(tǒng)計，1987年，在人口超過5 000人的美國城鎮(zhèn)以及人口超過2.5萬人的縣中，99%都實行過公共服務的合同外包[8]。在1982年到1997年間，美國地方政府在選擇政府公共服務的替代方式時，90%的服務都選擇了以合同外包的方式來完成[9]。從美國的國際市縣管理協(xié)會(International City/County Management Association，ICMA)對美國地方政府的大范圍調查來看，美國地方政府公共服務供給的30%左右由外包方式提供[10]。隨著多元提供公共服務、公共服務外包成為政府公共服務提供中不可或缺的組成部分，如何從法律上規(guī)范、監(jiān)控、評估這類項目以保證它們實現(xiàn)公共受托責任、績效目標，就成美國政府管理必須解決的問題。就此而言，在某種程度上說，美國《項目評估與結果法案》的出臺，就是為了將多元提供的公共服務項目、外包公共服務項目、購買公共服務統(tǒng)一納入“公共項目”的規(guī)制范疇，以保證其公共財政資金的受托責任，實現(xiàn)績效目標，保障納稅人利益。雖然《項目評估與結果法案》是一部規(guī)制公共項目生產、提供、監(jiān)控、評價的專門法律，但也并非整部法律的所有內容均直接約束公共項目的生產、提供、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)。為了更好地借鑒美國《項目評估與結果法案》規(guī)制公共項目的經驗，我們將該法律中所有規(guī)制公共項目的內容全部做了摘錄，編制為了表1。

概括表1的各項法條來看，美國的《項目評估與結果法案》從項目評估范圍、項目實施過程控制、項目結果評估等方面“全景式”對公共項目事宜進行了規(guī)制。

《項目評估與結果法案》對政府公共項目

表1 進行評估的具體規(guī)劃

法條編號內 容規(guī)制環(huán)節(jié)SEC．4．§1120．(g)項目評估機密信息(1)為辨別項目評估中包含的機密信息，總統(tǒng)在向國會提交下一財政年度預算的時候還應做到：a．向參議院和眾議院相關的司法委員會提交一份相同的財政年度預算；b．法定曝光范圍內的項目評估機密信息，同時附含評估項目機密信息清單以及a中提及的年度財政預算復印件(提交給眾議院政府改革委員會和參議院政府事務委員會)。(2)依據(jù)眾議院政府改革委員會或參議院政府事務委員會的要求，管理與預算局應在法定曝光范圍內向上述委員會提交：a．一份(1)a中提及的財政年度預算復印件；b．一份(1)b中提及的附件內容復印件；(3)上述機密信息范圍為SEC552(B)(1)(a)中劃定的范圍。項目評估監(jiān)督SEC．4．§1120．(h)政府固有職能該部分要求或授權政府部門進行的活動以及擁有的職權均為政府固有職能，且只能由聯(lián)邦政府職員實施。項目實施監(jiān)督

1.在監(jiān)控、評估的范圍上實行“全項目監(jiān)控與評估”，也就是將所有公共項目均納入監(jiān)控、績效評估范疇?！俄椖吭u估與結果法案》最核心的內容便是“要求管理與預算局與聯(lián)邦政府各機構合作……每五個財政年度至少對所有政府項目進行一次績效評估”。這種“全景式”要求遠遠超過國際范圍內政府績效管理里程碑式的美國《政府績效與結果法案》的要求，它僅僅只是“為聯(lián)邦政府績效評估建立了永久性的法律框架”[11]，但并未明確公共項目究竟如何展開績效監(jiān)控與評估，更未明確到底哪些項目可以納入監(jiān)控與評估范圍。雖然布什政府為了彌補《政府績效與結果法案》的不足開發(fā)了項目評估定級工具以對聯(lián)邦項目進行績效評估、劃分等級[12]，但2002年僅僅只對234個聯(lián)邦項目進行了評估，僅占總數(shù)的20%多，在《項目評估與結果法案》明確了“全景式”監(jiān)控預評估范圍之后，2006年，美國便對977個聯(lián)邦項目進行評估，占總項目的96%，幾乎做到了“全景評估”[12]。

2.在項目的流程上，實行全過程責任監(jiān)控。《項目評估與結果法案》要求對聯(lián)邦項目的全過程——項目目的、戰(zhàn)略規(guī)劃、具體計劃、管理流程、項目結果各環(huán)節(jié)所涉及的公共責任進行監(jiān)控，要做到無論是政府自身開展的公共項目，還是委托社會其他主體生產甚至提供的公共項目，都必須保證其實現(xiàn)項目所追求的公共責任、實現(xiàn)項目的績效目標，從而最終實現(xiàn)項目所寄托的公共價值、公共利益。它明確了管理與預算局在項目績效監(jiān)控與評估中必須扮演主導角色，同時要與其他聯(lián)邦機構合作以提高績效評估工作的效率。《項目評估與結果法案》還明確劃分了各部門機構在全過程責任監(jiān)控中的職責分工，這為各部門協(xié)同推進全過程責任監(jiān)控、全過程問責、及時問責打下了良好基礎。在全過程監(jiān)控中，《項目評估與結果法案》特別強調政府績效信息公開的重要性，并明確規(guī)定應在財政年度項目評估結束前90日公布相關的績效信息，以確保社會公眾有足夠的時間對項目評估進行監(jiān)督。在績效信息公開的基礎上，《項目評估與結果法案》明確規(guī)定了政府項目績效評估結果報告中應包含項目評估的績效目標、分類標準的具體運用等相關內容，以便對政府項目績效評估進行全方位的責任監(jiān)督?！俄椖吭u估與結果法案》還規(guī)定了全過程監(jiān)控報告的公開獲取性，要做到“開放評估結果”。它規(guī)定，項目評估結果報告不但要通過管理與預算局官方網站及其下屬網站向社會公開，而且應向參議院和眾議院相關的司法委員會及職能部門提供相應的結果報告復印件。

3.賦予項目評估定級工具的合法地位，強調公共項目提供的“結果導向”，這使得社會多元主體生產甚至提供公共服務、購買公共服務有了法律依據(jù)。雖然布什政府宣稱項目評估定級工具是為了更好地執(zhí)行《政府績效與結果法案》而創(chuàng)生，但它是否具有合法地位、與《政府績效與結果法案》之間是否存在真實關聯(lián)卻飽受爭議。有學者指出，“項目評估定級工具對政府項目進行評估時所確立的分類標準并未覆蓋所有政府項目，且它對一些項目進行的分類評估也超出了法定權限范圍。在他們看來，實際上，項目評估定級工具與《政府績效與結果法案》之間并不存在密切聯(lián)系，也根本未形成良性互動”[13]。這些問題與疑惑在《項目評估與結果法案》中得到了解答、澄清與補充。《項目評估與結果法案》明確賦予項目評估定級工具的法律地位，還明確了實施它的法定程序。同時，《項目評估與結果法案》還明確了項目評估的“結果導向”原則，以法律的形式強調了公共項目監(jiān)控以結果為標的物，這為社會多元主體生產、提供公共服務項目打下了堅實的法律基礎。該法案規(guī)定，在同一財政年度內應對相似的政府項目進行評估以提升評估效率，同時，對于一些典型的政府支出項目，以及管理與預算局和相關政府機構認為有必要監(jiān)控的項目，均可進行結果導向式績效評估。若確實有監(jiān)控需要，評估的周期可以縮短，頻率可以增加。為了更好地實現(xiàn)結果導向的績效評估，《項目評估與結果法案》規(guī)定管理與預算局需要與政府其他機構共同商討評估項目分類標準，并賦予相關機構一定的自由評估權，強化目標與結果之間的聯(lián)系，以便于提高評估結果的客觀性、科學性、效率性。此外，《項目評估與結果法案》還要求在項目評估結果報告中，應對相關評估結果信息的運用進行詳細闡述，并將評估結果與下一年度的財政預算掛起鉤來，結果好的項目來年預算盡量多予照顧，而結果不佳的項目，來年的預算要酌減其公共財政支持力度[14]。

4.實現(xiàn)了預算績效管理到預算式項目責任監(jiān)控。20世紀60年代，美國曾探索實施過“計劃—規(guī)劃—預算(PPBS)”制度改革，嘗試將公共項目取得的績效結果與預算撥款進行掛鉤，以解決公共項目生產“干好干壞一個樣”的問題[15]。這在一定程度上促進了美國公共服務項目提升效率和公眾滿意度，但后來因為計劃—規(guī)劃—預算制度的一些固有缺陷被最終放棄?！俄椖吭u估與結果法案》繼承了計劃—規(guī)劃—預算制度的成功之處，同時補充了它原有的不足，在新時代發(fā)展了項目績效預算思想?！俄椖吭u估與結果法案》規(guī)定，所有的公共項目，無論是否采用政府直接生產、直接提供模式，均應將項目的績效與項目預算撥款嚴格掛鉤，對于績效結果良好的項目，可以酌情給予更大的預算支持，而績效不佳者不僅面臨預算縮減，可能整個項目也會被整體砍掉。在《項目評估與結果法案》所規(guī)制的“績效結果”并非僅僅是一些簡單的數(shù)字，還包括各類公共責任，也就是經濟學上所說的“公共財政資金的受托責任”，就此而言，這也是一種預算—責任約束體系，如果公共責任實現(xiàn)不夠，就會面臨預算經費的縮減甚至停撥。

四、美國《項目評估與結果法案》對我國的啟示

20世紀70年代，世界民營化大師薩瓦斯呼吁：要充分認識到政府并非唯一的公共服務、公共產品生產者和提供者，實際上，若從效益角度看問題，政府不僅不應該大包大攬所有公共服務、公共產品的生產、提供，還應該放手非政府機構大力參與到公共服務的生產、提供中來[8]。雖然薩瓦斯的號召在一開始有不少非議的聲音，但逐漸地幾乎全球都接受了他的觀點，甚至他的呼吁和他公私伙伴關系理論(Public-Private-Partnership，PPP)為他贏得了“民營化大師”美譽。從20世紀70年代末開始，西方國家乃至全球范圍開始了聲勢浩大的公共服務民營化浪潮。我國從20世紀90年代開始，也做了一些公共服務民營化的嘗試，但這些嘗試范圍還比較窄，效果也不太理想，甚至還發(fā)生北京市公交系統(tǒng)民營化后又重新收歸政府經營的“逆民營化”現(xiàn)象，民營化的功效并未發(fā)揮出來。黨的十八大之后，隨著“讓市場起決定性作用”成為國家改革的共識和頂層設計，公私伙伴關系(PPP)又重新進入人們的視野，成為我國公共服務領域改革的方向。2013年9月30日，國務院出臺《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》；2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”；2013年12月，財政部印發(fā)《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》，公共服務的公私伙伴模式(PPP)正式成為我國的公共政策。在2014年、2015年、2016年的政府報告中，李克強總理均部署了“推進政府向社會購買服務的改革”的工作，公私伙伴模式(PPP)已然成為政府的一項常規(guī)性工作。

然而，隨著公私伙伴模式(PPP)的擴展，人們逐漸放松了對公共服務項目的監(jiān)控，在“市場起決定作用”的借口下，以公私伙伴模式(PPP)展開的公共服務項目，往往處于責任失控狀態(tài)，這就釀成“樓脆脆”“橋歪歪”“臨時工頂包”等惡果，影響了政府在人民心目中的地位。要改變這種狀況，除了我們繼續(xù)探索本土化良方之外，還需要借鑒國外成熟的經驗與做法。美國的《項目評估與結果法案》在西方發(fā)達國家也屬于領先的公共服務項目監(jiān)控法案，一些有益做法無疑對我國具有參考價值。

1.“公共項目”在責任上不分“外包”與“內包”，外包項目并不外包責任?！俄椖吭u估與結果法案》自始至終都未區(qū)分“政府生產并提供的公共服務”與“購買服務”“外包服務”公共項目，它秉持了公共管理的基本精神實質——公共責任與公共利益，在它看來，只要是為公眾提供的公共項目，無論生產者、提供者是誰，都不能脫離公共財政受托責任。從公共受托責任而言，只有“公共項目”，即使是“購買”“外包”的項目，也必須實現(xiàn)其所花費的公共財政資金所對應的公共責任，隨時接受公共責任檢查，不能以“讓市場做主”為借口，放棄對公共責任的監(jiān)控，以至于損害公共利益。我國在公共服務外包中，曾經充斥著各類因公共責任被侵蝕的案例，比如，蘭州供水外包后承包企業(yè)罔顧供水衛(wèi)生，造成供水嚴重污染，一度釀成熱點事件；北京市公交系統(tǒng)外包之后不僅服務質量未有顯著提升，甚至公共財政經費補貼投入更多；云南省彝良縣教育局外包生產的兒童營養(yǎng)餐不僅沒能保障學生的“營養(yǎng)”，還因為食物霉變損害了兒童健康。之所以出現(xiàn)這些情況，就在于在實踐中，由于對“外包服務不外包公共責任”的原則認識不夠，誤將“讓市場起決定性作用”原則應用到公私伙伴(PPP)工作上，造成公共責任缺失。未來我們必須樹立起無論外包與否，無論是購買，還是政府自身生產公共服務，終極責任都歸政府負責，政府不能以外包的名義、市場的名義，放棄自己對公共項目所應付的公共責任。

2.在“大政府績效評估”模式下，公共項目有利于實現(xiàn)完全意義上的績效型政府與責任型政府融合。美國《項目評估與結果法案》出臺的直接誘發(fā)因素源于更好地執(zhí)行《政府績效與結果法案》，它是由于后者的內容缺陷而被推出的。雖然《政府績效與結果法案》為美國政府贏得了世界性榮譽，但它的內容漏洞也是顯而易見的。它并未明確地、精確地將公共服務項目納入調節(jié)范疇，這使得大量由政府公共財政撥款推進的公共項目缺少績效評估的法律依據(jù)，缺少責任監(jiān)控的專門法律，這使得美國《政府績效與結果法案》只能塑造一個“小績效型政府”、狹義績效型政府的理念，因為政府公共管理的一個關鍵載體——公共項目往往與人民更為貼近，它涉及人民的日常健康、衛(wèi)生、醫(yī)療、交通等生活，這些公共項目在人民心目中是政府是否高效，是否盡責的代名詞。人民心目中的績效型政府、責任型政府，都是在這類公共項目上有著杰出表現(xiàn)的政府。就此而言，《項目評估與結果法案》的出臺，有助于塑造一個“大績效型政府”，同時它彰顯政府在與民生關系緊密的公共項目上的責任意識，打通了“績效型政府”與“責任型政府”的鴻溝，塑造一個績效—責任型政府模式。我國完全有必要借鑒這種做法，在公共項目上打開突破口，將績效理念、績效評估技術納入公共項目全過程，以績效實現(xiàn)公共項目的受托責任，實現(xiàn)績效型政府與責任型政府的融合。

3.公共項目績效立法才能實現(xiàn)完整意義上的政府績效立法，其單項突進立法也能夠顯現(xiàn)“公共項目”專門法的功效。雖然我國對美國政府績效管理與評估的“立法先行”曾經做過濃墨重彩的介紹和借鑒，但之前的重點主要強調美國《政府績效與結果法案》的完善與創(chuàng)新，卻未意識到它忽略了公共服務項目績效監(jiān)控與評估事宜。美國自身為了彌補這種缺憾，曾經在2002年出臺了項目評估定級工具(PART)，但這種工具缺乏法律的明確授權，或者說缺少專門法律依據(jù)。在這種情況下，《項目評估與結果法案》應運而生。在該法出臺之后，美國才完成政府績效立法的完整體系，實現(xiàn)完整意義上的政府績效立法。實際上，正是由于該法完善了美國《政府績效與結果法案》，形成完整的美國政府績效立法體系，后來美國在2010年將它的主要內容吸納進更新版的《政府績效與結果法案》，在實踐中兩法合一，也導致它被暫停運行，畢竟新版的《政府績效與結果法案》自身就可以扮演完整政府績效法律體系的作用。我國目前出臺政府績效完整法規(guī)的時機尚不成熟，但在“項目治國”的中國特有國情下，我國可以借鑒美國《項目評估與結果法案》的做法，首先出臺“公共項目績效責任法”或者“公共項目財政支持與績效評價法”，以專有部門法先行的模式，探索我國政府績效立法完整體系構建的中國路徑。這種公共項目績效評估與問責法案，可以起到類似《企業(yè)法》《會計法》《審計法》等專項法律的作用，既能充分體現(xiàn)我國“項目治國”的特色，由項目治國向“依法治國”轉變，也有助于加快我國法治政府建設的步伐。

4.各類公共項目(包括PPP項目)所對應的公共責任需要全過程監(jiān)控，責任“永遠在路上”，但績效評估需要貫徹“結果導向”哲學?！俄椖吭u估與結果法案》說到底是一項對公共項目的責任監(jiān)控、績效評估的法律，它強調從公共服務項目的目標確定、生產到提供的整個流程中，要全過程保證公共責任的落實。從責任的角度來說，公共項目沒有外包與否的說法，它需要及時監(jiān)控，保證公共利益。當然，公共服務項目具有較強的專業(yè)屬性，其專業(yè)生產過程，只要遵循公共責任保障原則，就不需要其他的過多干預，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情。在公共服務生產完成、提供之后，就需要以“結果導向”原則，對其績效結果進行評價。就此而言，公共項目的績效評價是一個事后行為，而公共責任的監(jiān)控與保障，則是一個全過程行為。我國在推進公共項目，尤其是在大規(guī)模采用購買方式提供公共服務的過程中，必須吸取這種經驗，在涉及公共利益責任、公民健康責任等問題上，必須全過程監(jiān)控，而對項目結果的評價，則需要公共服務生產甚至提供完成之后再展開，否則就可能產生外行干預內行、政府干預市場的不良效果。

5.打通公共項目預算與績效評價結果的隔閡，實行績效獎勵、績效懲罰甚至公共項目“績效日落制”。盡管我國各地的財政預算改革與政府績效評估工作開展已頗有歷史，但這些工作往往單獨推進，存在各吹各的號、各唱各的調等問題，績效評估與預算改革并未協(xié)同推進[16]。也就是說，我國的政府績效評估工作，雖然開展得轟轟烈烈，但其評估結果卻常常束之高閣，并不影響來年政府的財政預算撥款額度，也就是經濟學上所說的預算軟約束問題。反觀美國《項目評估與結果法案》，它專辟條目明確提出項目績效評估必須與預算掛鉤，要做到干好干壞不一樣的效果：凡是績效優(yōu)秀的項目，就可以獲得全額撥款甚至超額獎勵撥款；而績效不佳的項目，不僅面臨公共預算經費的削減，還可能面臨項目被撤銷的風險。通過這種剛性績效結果與預算關聯(lián)的方式，就實現(xiàn)了公共項目預算的硬約束。我國完全可以借鑒這種做法，在推進政府績效評價、公共項目績效評價的過程中，將績效評價結果與預算關聯(lián)推進，真正將績效結果應用起來，實現(xiàn)真正的績效預算改革。實際上，習近平主席也指出需要將我國績效評估結果應用起來，要“工作實績看考核”“考核結果重運用”[17]，這種應用就包括與預算的關聯(lián)。

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AccountabilityandPerformanceAssessmentofPublicProgramsOutsourcing:AnAnalysisontheProgramAssessmentandResultsActofUSA

SHANG Hu-ping, YANG Juan

(School of Politics and Public Administration, Soochow University， Suzhou 215123,China)

Since Chinese government issued the Notice on Issues Related to Government Purchase of Services, government purchase of public services form society has became a daily routine. Diversified social subjects providing public service, participating and even initiating public service programs become norm state. However, the diversified participation of public service programs has brought problems of accountability and performance assessment for public programs, especially for, contracting public service programs and purchasing public service programs from which made “sloping building”, “crisp bridge” and other flagrant phenomena. As there have not existed practicable, mature solutions in China presently, it’s wise to learn some methods and thoughts from the Program Assessment and Results Act (PARA) of America, which has been ignored by Chinese academic circle. PARA is beneficial for pushing the revolution of public service programs, particularly can facilitate the accountability of contracting public service programs.

Public programs; The Program Assessment and Results Act; Government performance; Service contracting; Public responsibility

D63-3

：A

：1000-8594(2017)04-0038-08

〔責任編輯：劉建明〕

2017-06-07

國家社會科學基金項目“我國縣級政府潛績評估研究”(14BGL115)、“江蘇省高校哲學社會科學優(yōu)秀創(chuàng)新團隊‘地方政府與社會治理’”(2015ZSTD010)、“江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究項目”(2015-2018)研究成果

尚虎平(1974—)，男，甘肅平涼人，教授，博士研究生導師，管理學博士，江蘇省哲學社會科學優(yōu)秀創(chuàng)新團隊帶頭人，從事政府績效管理研究；楊娟(1993—)，女，四川廣安人，碩士研究生，從事政府績效評估研究。