張 星

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

·經(jīng)濟(jì)管理研究·

縮小貧富差距之經(jīng)濟(jì)法路徑

張 星

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210046)

經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化方面作用顯著。我國(guó)當(dāng)前基尼系數(shù)一度超過(guò)國(guó)際警戒線，貧富差距有進(jìn)一步拉大之趨勢(shì)，從財(cái)稅立法的完善、土地制度的轉(zhuǎn)型、教育制度的改革等方面探索如何縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公平有效分配，是經(jīng)濟(jì)法的應(yīng)有之義。

財(cái)稅立法；遺產(chǎn)稅；土地產(chǎn)權(quán)；土地出讓金；教育公平

一、我國(guó)居民收入差距現(xiàn)狀

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0.469，2013年基尼系數(shù)0.473，反應(yīng)國(guó)內(nèi)居民貧富差距有縮小趨勢(shì)。但是我國(guó)居民收入基尼系數(shù)仍然高于國(guó)際警戒線，且城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)高于農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定的。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)的走勢(shì)相對(duì)于農(nóng)村居民收入基尼系數(shù)波動(dòng)性大。原因在于自上世紀(jì)八十年代起，我國(guó)的改革重點(diǎn)一直集中在城鎮(zhèn)，而農(nóng)村則是改革的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是經(jīng)濟(jì)體制的改革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要集中在城鎮(zhèn)。[1]近年來(lái)，我國(guó)居民收入基尼系數(shù)稍有降低，筆者認(rèn)為，應(yīng)歸功于農(nóng)村合作醫(yī)療的逐步落實(shí)以及反腐倡廉的全面推進(jìn)。

二、貧富差距的成因分析

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，允許一部分人先富起來(lái)，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的無(wú)市場(chǎng)狀態(tài)，平均分配方式被摒棄，個(gè)人、企業(yè)開始參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)生產(chǎn)效率有所提高。但是由于先天稟賦以及個(gè)體能力之間的差異，也造成了收入分配不均的局面，這種不均衡體現(xiàn)在不同的區(qū)域之間，不同的行業(yè)之間，城鄉(xiāng)之間。[2]

(二)稅收失調(diào)

個(gè)人所得稅的存在意義是為了對(duì)財(cái)富進(jìn)行二次分配以達(dá)到縮小貧富差距的目的，但是在實(shí)際操作中，由于灰色收入的存在，課稅對(duì)象不精確，這樣就出現(xiàn)了初始目標(biāo)和結(jié)果相悖的局面。[3]同時(shí)，由于中央與地方稅收比例失調(diào)和國(guó)家政策傾斜等原因，會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)之間與城鄉(xiāng)之間的貧富差距。

(三)社會(huì)保障制度不完善

我國(guó)GDP呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，雖有所放緩，但總體穩(wěn)定，而我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)卻明顯滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，[4]不言而喻，農(nóng)民、失業(yè)人員、無(wú)業(yè)人員等弱勢(shì)群體就無(wú)法充分享受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的成果，從而拉大貧富差距。目前，我國(guó)仍然是城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障二元體制，城鄉(xiāng)居民在社會(huì)保障方面存在著較大差異，加之貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)財(cái)政收入有限以及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足導(dǎo)致社會(huì)貧富差距。

(四)教育資源分布不均衡

東部與中西部之間、城鄉(xiāng)之間的教育水平存在較大差距，而受教育程度又與收入呈正比關(guān)系，所以教育不公平也是導(dǎo)致貧富差距的因素之一。

(五)初次分配中勞動(dòng)報(bào)酬所占比例較低

我國(guó)是人口大國(guó)，勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)依然是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)相對(duì)短缺。因此，勞動(dòng)者報(bào)酬低是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。

(六)工薪福利保障不均衡

醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和住房公積金保障等各項(xiàng)福利比較齊全的部門集中在國(guó)有企事業(yè)單位及政府部門，非國(guó)有部門或者單位比較缺乏完善的福利待遇。

(七)拆遷制度不完善

城鎮(zhèn)化建設(shè)如火如荼，但是拆遷制度并不完善，例如中東西部拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差距，這些都加劇了貧富差距。

(八)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟

由于體制、政策和監(jiān)管方面的原因，致使大量非法收入、灰色收入長(zhǎng)期普遍存在，特別是一些國(guó)家公共權(quán)力資本化、期權(quán)化、貨幣化和私有化，部門利益小集團(tuán)化，行業(yè)利益壟斷化，以及大量非法經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題使得社會(huì)成員之間財(cái)富分配差異明顯，加劇了貧富分化。

三、縮小貧富差距對(duì)策

(一)完善財(cái)稅立法

1.財(cái)政稅收分段

東部、西部、中部之間的經(jīng)濟(jì)水平差距較大，創(chuàng)造財(cái)富的能力差距明顯，東部西部中部根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和GDP設(shè)置不同的稅率，[5]完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方債、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等方面進(jìn)行突破和創(chuàng)新。這是建設(shè)陽(yáng)光型政府、責(zé)任型政府的要求，也是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的必然途徑。

2．開征遺產(chǎn)稅

由于個(gè)人先天稟賦的差異，財(cái)產(chǎn)代際繼承無(wú)可厚非，但是這在一定程度上不利于社會(huì)成員創(chuàng)造力的激發(fā)，有礙社會(huì)公平正義。遺產(chǎn)稅立法的時(shí)間選擇和制度設(shè)計(jì)要充分考慮到政府收入、居民收入分布情況、居民利益等方面的影響。

要使遺產(chǎn)稅課稅依據(jù)具有法律正當(dāng)性，就必須以法律形式將遺產(chǎn)稅確定下來(lái)。遺產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅課稅體系的內(nèi)容，具有以下職能：增加財(cái)政收入、對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行二次分配、優(yōu)化資源配置。

(二)推進(jìn)土地出讓金制度的改革

構(gòu)建合理土地制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的最大化，而不是單位或者部門利益最大化。

土地財(cái)政所誘發(fā)的社會(huì)問(wèn)題如房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，拆遷補(bǔ)償所帶來(lái)的社會(huì)不公平等問(wèn)題突出，這些都嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量和水平，可以考慮將政府所收取的土地出讓金改成房產(chǎn)稅，采取逐年征收的方式，[6]這樣就能夠緩沖政府賣地的熱情。

(三)改革農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)與征用補(bǔ)償制度

明確農(nóng)民對(duì)土地所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民所得利益與土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同向同步增長(zhǎng)。對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行法律保護(hù)，[7]讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)有地可依，有地能依，有地得益。加大政府對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)的財(cái)政支出，對(duì)農(nóng)民征地的補(bǔ)償撥款要和土地本身經(jīng)濟(jì)價(jià)值相一致。[8]加快新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，保障對(duì)“三農(nóng)”事業(yè)和農(nóng)民弱勢(shì)群體的支出落實(shí)到實(shí)處。

(四)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

社會(huì)保障是一種社會(huì)制度，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，同時(shí)，也受制于政治制度。我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)保障制度呈城鄉(xiāng)二元狀態(tài)，這是由特殊的歷史環(huán)境決定的。農(nóng)民，占據(jù)了我國(guó)人口的半數(shù)之多，農(nóng)業(yè)，是我國(guó)的立國(guó)之本，農(nóng)民在中國(guó)歷史上曾發(fā)揮著重要的作用，政府應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。但是，我國(guó)的社會(huì)保障是一條城鄉(xiāng)分立的道路，城鄉(xiāng)之間存在著巨大差距，這樣的失衡狀態(tài)有悖于社會(huì)公平，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革勢(shì)在必行。

首先，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村最低生活保障制度，鰥寡孤獨(dú)殘疾者應(yīng)有所依。其次，建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。加大中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)移支付力度, 應(yīng)特別照顧貧困農(nóng)村。僅僅依靠農(nóng)村集體的薄弱力量, 是不公平的，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。最后，推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療報(bào)銷系統(tǒng)的統(tǒng)一，讓貧困農(nóng)民必要時(shí)在城區(qū)看得起病，報(bào)銷無(wú)礙，也是對(duì)農(nóng)民生命權(quán)的尊重。

(五)保障教育資源平等

1.建立全方位的責(zé)任機(jī)制

首先，要保障教育公平就要明確政府的責(zé)任，以法律形式明晰政府所必須承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)權(quán)利侵害進(jìn)行司法救濟(jì)。其次，非政府組織對(duì)弱勢(shì)群體的幫助不具有強(qiáng)制性，因而作為一種援助，需要政府的扶持和鼓勵(lì)。以政府為主、非政府組織為補(bǔ)充建立起來(lái)的責(zé)任機(jī)制能夠從根本上保障弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利。

2.以師資為突破口，建立教師流動(dòng)制度

日本所實(shí)行的教師流動(dòng)制度緩解了日本擇校難的問(wèn)題，我國(guó)可以借鑒日本的這一做法，實(shí)行教師流動(dòng)制度。城市教育水平明顯高于農(nóng)村教育水平，國(guó)家的支教援助活動(dòng)無(wú)法從根本上解決這一難題。師資作為實(shí)現(xiàn)教育公平的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵，如何提高師資隊(duì)伍素質(zhì)顯得尤為重要。但是這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能一蹴而就，也不能為了實(shí)現(xiàn)教師資源流動(dòng)而損害了教師群體的利益，這樣會(huì)阻礙教師的積極性。教師在不同地域，不同學(xué)校之間的有效地充分流動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置意義重大，可以在一定程度上緩解弱勢(shì)地區(qū)師資不足和師資素質(zhì)較低問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于高考移民等問(wèn)題也能起到一定的抑制作用。

3.完善農(nóng)民工子女就學(xué)制度

農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利應(yīng)該依法得到國(guó)家保障。農(nóng)民工子女也應(yīng)該與農(nóng)村孩子一樣受到國(guó)家傾斜政策的照顧，在農(nóng)村實(shí)施的“兩免一補(bǔ)”政策也應(yīng)該惠及農(nóng)民工子女。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》頒布，建立了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障新機(jī)制，“新機(jī)制”規(guī)定，2007年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)。農(nóng)民工子女的學(xué)雜費(fèi)也應(yīng)該按照農(nóng)民子女政策予以免除。鑒于義務(wù)教育的明顯公益性和外溢性特征以及農(nóng)民工子女的流動(dòng)性特征，免除學(xué)雜費(fèi)所造成的教育經(jīng)費(fèi)缺額部分(按農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算)應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，農(nóng)民工在為輸入地服務(wù)，為輸入地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量，因此，輸入地政府也應(yīng)成為農(nóng)民工子女教育責(zé)任的承擔(dān)主體之一。筆者認(rèn)為，農(nóng)民工子女就學(xué)免除的學(xué)雜費(fèi)與城市差額部分應(yīng)由輸入地政府承擔(dān)，生均公用經(jīng)費(fèi)和農(nóng)民工子女的困難補(bǔ)助費(fèi)用也應(yīng)由輸入地政府負(fù)責(zé)。在具體操作上，考慮到農(nóng)民工子女的流動(dòng)性特征，中央和輸入地政府對(duì)農(nóng)民工子女承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)和其他公用經(jīng)費(fèi)可以采取“教育券”的形式劃撥，這樣能夠減少劃撥的中間流程，實(shí)現(xiàn)高效率精準(zhǔn)化的利用教育經(jīng)費(fèi)和教育資源。[9]33此外，中央政府和輸入地政府還應(yīng)協(xié)調(diào)劃撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)解決農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題——現(xiàn)有的教育資源不足以滿足農(nóng)民工子女的就學(xué)需求，新建校舍、擴(kuò)充教育資源的費(fèi)用應(yīng)劃撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以解決。在公共教育資源不足的情況下，對(duì)于社會(huì)力量辦學(xué)應(yīng)予以積極扶持，農(nóng)民工子女進(jìn)入社會(huì)力量辦學(xué)學(xué)校也應(yīng)享有政府的“教育券”補(bǔ)貼。

4.以均衡和增值為導(dǎo)向，完善教育督導(dǎo)評(píng)估制度

公平的教育制度的建立需要一系列相應(yīng)的配套改革。其中，最為重要的一環(huán)是教育督導(dǎo)評(píng)估制度的改革。教育督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果是進(jìn)行教育資源配置的一個(gè)重要依憑。目前，我國(guó)的教育督導(dǎo)評(píng)估制度對(duì)教育資源配置的非均衡性起了一定程度的強(qiáng)化作用。現(xiàn)在的教育督導(dǎo)評(píng)估體系十分重視結(jié)果，忽視了起點(diǎn)和過(guò)程，出現(xiàn)了對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)級(jí)、片面追求升學(xué)率等急功近利的現(xiàn)象。我們發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)把建設(shè)“實(shí)驗(yàn)學(xué)校”“五星級(jí)學(xué)?！薄笆痉秾W(xué)?！钡取按翱趯W(xué)?！弊鳛樵u(píng)估地區(qū)政府教育績(jī)效的重要指標(biāo)，因此，政府集中人力、財(cái)力建設(shè)好一所或幾所典型的“示范學(xué)?！弊鳛楣ぷ髦匦?。筆者發(fā)現(xiàn)有的地區(qū)，包括國(guó)家貧困縣，即使教育經(jīng)費(fèi)再緊張，他們也會(huì)不遺余力地辦好一所或幾所重點(diǎn)校，從而使貧困地區(qū)為數(shù)極少的豪華重點(diǎn)校與眾多難以為繼的薄弱校形成強(qiáng)烈反差。結(jié)果一方面拉大了本地區(qū)內(nèi)部各個(gè)學(xué)校之間的教育發(fā)展水平差距，催生了“擇?！憋L(fēng)潮；另一方面這也是對(duì)教育資源的浪費(fèi)，使得教育資源配置效率低下。改變現(xiàn)在的教育督導(dǎo)評(píng)估之導(dǎo)向，完善教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制是均衡配置教育資源的關(guān)鍵突破點(diǎn)。在具體實(shí)踐時(shí)，可依從以下兩個(gè)方向進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)整：第一，將對(duì)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估轉(zhuǎn)化為對(duì)本地區(qū)各個(gè)學(xué)校之間教育資源均衡配置的評(píng)估，這一方面有助于地區(qū)間、學(xué)校間教育資源的均衡配置，另一方面也有助于地區(qū)間、學(xué)校間教育資源的整合，打破原來(lái)相互封閉孤立的格局，使得教育資源在更廣泛的意義上實(shí)現(xiàn)流通和共享。第二，把“增量”作為評(píng)定學(xué)校和本級(jí)政府績(jī)效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。在對(duì)學(xué)校教育質(zhì)量進(jìn)行考核時(shí)，把學(xué)生入學(xué)時(shí)的學(xué)業(yè)水平納入考核范圍。增值評(píng)價(jià)是一種發(fā)展性、形成性評(píng)價(jià)，它注重的不是最終的教育成果，而是教育過(guò)程中的改善情況；評(píng)價(jià)的目的不是為了鑒定、選拔，而是為了測(cè)定每個(gè)學(xué)生的進(jìn)步情況。引進(jìn)“增值”理念，對(duì)教育督導(dǎo)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行改革是教育發(fā)展的要求，也是建立公平的教育制度的需要。[9]34

5.以多元監(jiān)控為手段，完善教育監(jiān)督制度

在教育資源配置過(guò)程中，經(jīng)常發(fā)生由于權(quán)力失范而導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)擠占、挪用等現(xiàn)象，從而使得教育經(jīng)費(fèi)不能足額到位。對(duì)弱勢(shì)群體的教育補(bǔ)償也必須防止這種現(xiàn)象發(fā)生。監(jiān)督制度不健全是導(dǎo)致權(quán)力濫用的重要因素。權(quán)力沒(méi)有監(jiān)督，則會(huì)產(chǎn)生腐敗，對(duì)濫用權(quán)力的人員不加以制裁，就會(huì)使法律失去權(quán)威性。要實(shí)現(xiàn)教育公平，就要完善監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)督力度，民眾參與監(jiān)督，拓寬民眾信息反饋渠道，確保陽(yáng)光下的公平。

四、結(jié)語(yǔ)

公平正義是社會(huì)進(jìn)步的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，在尋求社會(huì)主體之間利益平衡時(shí)，發(fā)揮著不可替代的作用。貧富分化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“十三五”宏偉目標(biāo)的阻礙因素。變革關(guān)系國(guó)計(jì)民生的社會(huì)保障制度、土地制度、教育制度，是縮小貧富差距的重要路徑。

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責(zé)任編輯：寸 心

2016-11-30

張星(1990—)，女，安徽宿州人，經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向：金融法。

D912.29

A

1671-8275(2017)02-0105-03