蔣尚成

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

“三權(quán)分置”中承包權(quán)的法律性質(zhì)探究

蔣尚成

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

土地承包權(quán)作為農(nóng)用地“三權(quán)分置”中的關(guān)鍵一環(huán)，其性質(zhì)的合理定位決定著“三權(quán)分置”的科學(xué)構(gòu)造。目前，學(xué)界對(duì)其性質(zhì)的解讀具有片面性，鮮有從土地承包權(quán)的沿革角度、法律政策角度和不同場(chǎng)合進(jìn)行分析。土地承包權(quán)在不同的歷史時(shí)期和當(dāng)下不同的場(chǎng)合具有不同的內(nèi)涵和性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化認(rèn)定。在所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的情況下，土地承包權(quán)是集體成員享有的承包資格意義上的成員權(quán)；在“三權(quán)分置”的情況下，應(yīng)當(dāng)區(qū)分承包資格場(chǎng)合下的土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置場(chǎng)合中的土地承包權(quán)，前者為成員權(quán)，后者則繼承了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能，當(dāng)屬用益物權(quán)。

“三權(quán)分置①”；土地承包權(quán)；成員權(quán)；用益物權(quán)

一、引言

自十八屆三中全會(huì)提出要進(jìn)行新一輪農(nóng)村土地改革，到2014年和2015年中央一號(hào)文件的陸續(xù)出臺(tái)，均強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善 “三權(quán)分置”的制度構(gòu)造和界定好三權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》），進(jìn)一步指出要科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系。由此，通過(guò)前期的改革試點(diǎn)和政策的進(jìn)一步出臺(tái)，“三權(quán)分置”的構(gòu)想已然成為未來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度改革的發(fā)展主線。因此，如何將這一政策具體落實(shí)到法律層面，便成為學(xué)者研究的重點(diǎn)。

土地承包權(quán)處于“三權(quán)分置”的核心地位，是連接土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的橋梁和紐帶。目前，學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”仍然存在很大爭(zhēng)議，不僅包括對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性存在重大爭(zhēng)議，而且對(duì)承包權(quán)的定性也存在較大分歧。此外，對(duì)于承包權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定也會(huì)影響到經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性。因此，對(duì)于土地承包權(quán)的性質(zhì)和地位進(jìn)行科學(xué)認(rèn)定很有必要。目前學(xué)界對(duì)承包權(quán)主要有如下兩種觀點(diǎn)：“成員權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”。持“成員權(quán)說(shuō)”者認(rèn)為，土地承包權(quán)是集體組織內(nèi)部成員平等享有承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的資格，是成員權(quán)在土地上的應(yīng)有之義，尚且不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。［1］而在“物權(quán)說(shuō)”當(dāng)中，學(xué)界仍然存在不同的理解思路。有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分后的簡(jiǎn)稱，應(yīng)當(dāng)承繼原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，性質(zhì)上為用益物權(quán)，是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。［2］另外還有學(xué)者認(rèn)為，土地承包權(quán)是一種土地的收益權(quán)，是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立“權(quán)利用益物權(quán)”——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)限制之后所剩有的部分權(quán)能組成權(quán)利的簡(jiǎn)稱，性質(zhì)上為用益物權(quán)。［3］以上觀點(diǎn)均具備一定合理性，但大多是從法理的角度進(jìn)行論證，忽視了對(duì)我國(guó)土地法律制度產(chǎn)生影響的政策背景和先前的土地試點(diǎn)實(shí)踐，沒(méi)有對(duì)我國(guó)土地改革不同階段和不同場(chǎng)合中的土地承包權(quán)進(jìn)行具體分析。本文認(rèn)為，在對(duì)我國(guó)土地承包權(quán)性質(zhì)、地位進(jìn)行探究時(shí)，應(yīng)該充分考慮到我國(guó)土地法律制度所特有的模式和過(guò)程，從中央提出由所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) “兩權(quán)分離”，到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策的目的入手，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律的規(guī)定，不拘泥于文字本身字面的表述，運(yùn)用法律解釋的手段，探究其真實(shí)的本義，對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行科學(xué)合理地定位。

二、“兩權(quán)分離”下承包權(quán)應(yīng)定性為成員權(quán)

在新一輪的“三權(quán)分置”改革正如火如荼進(jìn)行之時(shí)，我們有必要對(duì)之前的土地客觀情況變化進(jìn)行探究，以發(fā)掘出中央推行改革的意圖所在。從20世紀(jì)50年代到人民公社時(shí)期再到20世紀(jì)60年代初，農(nóng)地所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到收歸國(guó)有再到集體所有，但60年代的集體已經(jīng)不是50年代入社所形成的集體，其判斷成員的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)由原來(lái)的自主決定是否入社轉(zhuǎn)變?yōu)榇遄匀患w這一客觀事實(shí)，而且土地的所有權(quán)也被轉(zhuǎn)化為村集體所有。［4］但是作為集體成員的個(gè)人，究竟在法律上享有什么樣的具體權(quán)利，似乎不是很明確。直到改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐漸確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始注意到作為成員的個(gè)人應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。伴隨 《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等土地法律的相繼出臺(tái)，農(nóng)村土地被確定為集體所有，而傳統(tǒng)民法是以私有財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)而構(gòu)建的用益物權(quán)體系，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義公有制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，土地的所有權(quán)為國(guó)家或集體所有，個(gè)人或組織一般只享有使用和收益等權(quán)利，所以在我國(guó)制定《物權(quán)法》之際，其用益物權(quán)的規(guī)定充分體現(xiàn)了中國(guó)特色，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。［5］由此，我國(guó)農(nóng)地形成了集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”模式。

現(xiàn)行農(nóng)地制度主要規(guī)定在《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中。其中《土地管理法》主要規(guī)定了農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)，第十四條和第十五條也規(guī)定了農(nóng)民或其他單位、個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但總體來(lái)看較為簡(jiǎn)單粗略。而《農(nóng)村土地承包法》則是關(guān)于農(nóng)村土地承包方面的專門法律，因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)時(shí)土地承包的主要形式為家庭承包，而荒山、荒溝之類的四荒地主要采取其他方式進(jìn)行承包，所以該法主要規(guī)定了我國(guó)最為常見(jiàn)的家庭承包，其次簡(jiǎn)單規(guī)定了其他方式的承包和爭(zhēng)議的解決等。其中第五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地。而《物權(quán)法》則主要是在這兩部法律的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正式確立為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)。

然而，在“兩權(quán)分離”立法下，土地承包權(quán)并不是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第五條的規(guī)定：土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地的資格。由此看來(lái)，現(xiàn)行立法下土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種資格性權(quán)利，性質(zhì)上屬于成員權(quán)，主要承擔(dān)的是社會(huì)保障的功能。之所以如此，究其根源還是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由于缺乏完善的社會(huì)保障體系，農(nóng)村集體土地就暫時(shí)承擔(dān)了這一保障功能。而農(nóng)村集體土地的所有制形式實(shí)際上是一種特殊的共同共有，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是集體成員的存在，表現(xiàn)為集體成員對(duì)集體的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。［6］只要作為農(nóng)村集體的成員，就可以平等享有集體財(cái)產(chǎn)上的各項(xiàng)權(quán)利。由此可以看出，成員權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體所有制中一項(xiàng)最為基礎(chǔ)性的權(quán)利。土地承包權(quán)作為集體成員對(duì)集體土地所享有的基本權(quán)利，是成員權(quán)在土地承包制度上的具體體現(xiàn)。土地承包權(quán)的享有以集體所有權(quán)為前提，以成員身份為必備要件，而集體所有權(quán)是相對(duì)固定的，真正變化著的是成員身份。所以，成員權(quán)實(shí)際上是影響土地承包權(quán)的關(guān)鍵因素，是承包權(quán)得以從集體所有權(quán)中獲取利益的橋梁和紐帶。從這個(gè)意義上，可以說(shuō)成員權(quán)是總括性權(quán)利，承包權(quán)是其具體權(quán)利或內(nèi)容之一。

此外，一般物權(quán)的取得通常沒(méi)有身份的限制，而土地承包權(quán)的取得必須要具有成員身份，且成員身份的喪失并獲得其他保障則意味著承包土地的喪失，喪失了土地也即意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失。另一方面，土地承包權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的權(quán)利，一般不受任何組織和個(gè)人剝奪，且這一權(quán)利的取得不是通過(guò)一定的法律行為，而是與村社和地緣有密切的關(guān)系。［7］而現(xiàn)行立法之所以未將土地承包權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，主要是因?yàn)槌蓡T權(quán)的缺失。學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)民的土地來(lái)自于集體，卻忽視了集體的土地實(shí)質(zhì)上是由村集體成員的土地組成的集合，集體的權(quán)利本質(zhì)上來(lái)源于農(nóng)民個(gè)人。另一個(gè)原因則是由于在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不頻繁，大多采用家庭承包的方式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全可以承載社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)收益的雙重功能，加之農(nóng)村的社會(huì)實(shí)踐對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沿用，導(dǎo)致土地承包權(quán)和承擔(dān)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)功能的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的缺失。因此，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部雙重功能的矛盾日漸突出的情況下，中央果斷提出了“三權(quán)分置”的改革。

三、“三權(quán)分置”中承包權(quán)“成員權(quán)說(shuō)”及其反思

在“兩權(quán)分離”的立法模式下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承載了農(nóng)用地的社會(huì)保障和財(cái)產(chǎn)增值雙重功能。［8］由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)，農(nóng)地大多采用家庭承包經(jīng)營(yíng)的方式，人地矛盾并不突出。然而，伴隨城市化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民漸漸涌入城市，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就漸漸流轉(zhuǎn)出去。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截止2015年底，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)達(dá)到4.43億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%。［9］而由此導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能負(fù)載過(guò)重，社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)收益功能之間的矛盾日漸突出。農(nóng)民一方面擔(dān)心自己的土地流轉(zhuǎn)會(huì)損害自己的承包權(quán)益而不愿流轉(zhuǎn)，這樣不利于農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)收益降低，而由此也使得社會(huì)保障功能降低，這就違背了當(dāng)時(shí)設(shè)置這一制度的目的。而“三權(quán)分置”的初衷也正是希望通過(guò)拆分權(quán)能來(lái)化解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)部矛盾，分置后的土地承包權(quán)承擔(dān)社會(huì)保障功能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則承擔(dān)經(jīng)濟(jì)收益功能。

在“三權(quán)分置”改革的進(jìn)程中，無(wú)論是支持者還是反對(duì)者，大多認(rèn)可承包權(quán)屬于成員權(quán)，此外還有部分學(xué)者從權(quán)能分離的角度指出從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離的土地承包權(quán)應(yīng)屬用益物權(quán)。而之所以出現(xiàn)這樣的爭(zhēng)議，是因?yàn)閷W(xué)者們沒(méi)有對(duì)承包權(quán)做到區(qū)分處理，混淆了作為承包資格的土地承包權(quán)和“三權(quán)分置”中的承包權(quán)，因此引發(fā)了兩種不同場(chǎng)合下對(duì)承包權(quán)性質(zhì)的不同認(rèn)定。［10］在“三權(quán)分置”改革之下，成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)依然存在，只是處于隱而不顯的狀態(tài)，只有農(nóng)民實(shí)際承包集體土地時(shí)，才能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為實(shí)在的權(quán)利。因此，“三權(quán)分置”下實(shí)際上存在兩種性質(zhì)的承包權(quán)，即成員權(quán)性的承包權(quán)和用益物權(quán)性的承包權(quán)。而“三權(quán)分置”改革之所以要分離出用益物權(quán)性承包權(quán)，還是因?yàn)槌蓡T權(quán)性承包權(quán)存在諸多弊端，不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求。

在“三權(quán)分置”改革中，對(duì)于土地承包權(quán)的定性有助于厘清三權(quán)的關(guān)系。然而，目前學(xué)界對(duì)于土地承包權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定還存在爭(zhēng)議，“成員權(quán)說(shuō)”的論據(jù)主要有：（1）承包權(quán)因具有身份性，應(yīng)當(dāng)屬于成員權(quán)。如有的學(xué)者認(rèn)為，“承包權(quán)作為最為基礎(chǔ)的成員權(quán)利之一，因與集體土地和集體身份密切相關(guān)，所以應(yīng)當(dāng)屬于成員權(quán)?！保?1］還有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民保留承包權(quán)實(shí)際上是保留其成員身份，而其失去的僅僅是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為成員身份的土地承包權(quán)仍然存在。”［12］（2）承包權(quán)具有保障性，這與作為集體成員身份所具有的保障功能相一致。有學(xué)者指出，“土地承包權(quán)的享有以集體成員身份為前提，只要具有成員身份就可以平等享有承包權(quán)，任何組織和個(gè)人均不得剝奪這一權(quán)利?！保?3］（3）承包權(quán)尚且不是實(shí)在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更多是成員權(quán)在集體承包土地上的具體體現(xiàn)，是一種期待利益。如有學(xué)者指出，“土地承包權(quán)作為資格性權(quán)利，只有集體成員實(shí)際獲得承包合同，才能將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”［14］

土地承包權(quán)“成員權(quán)說(shuō)”雖然看似合理，但卻有不足之處。首先，承包權(quán)與身份性并非必然聯(lián)系，不能從身份性邏輯推導(dǎo)出其成員權(quán)性。承包權(quán)的取得與承包權(quán)的性質(zhì)具有本質(zhì)區(qū)別，不能將二者混為一談。［2］從承包權(quán)的取得方式來(lái)看，只有具備本集體成員的身份才能享有土地承包權(quán)，獲得承包土地的資格。但是，這并不意味著承包權(quán)本身就屬于成員權(quán)，因?yàn)槌邪鼨?quán)一旦產(chǎn)生就獨(dú)立于原來(lái)的成員權(quán)。承包權(quán)的客體指向的是財(cái)產(chǎn)利益，這與成員權(quán)的身份性具有區(qū)別。另外，作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置后的剩余權(quán)能的簡(jiǎn)稱，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身并不具備身份屬性，所以土地承包權(quán)當(dāng)然的不具備成員權(quán)性質(zhì)。［10］因此，將承包權(quán)歸結(jié)為成員權(quán)，明顯違背了權(quán)能分離的目的與初衷。事實(shí)上，在我國(guó)土地相關(guān)法律的規(guī)定中，真正具有身份性的權(quán)利是集體土地所有權(quán)。［14］我國(guó)《物權(quán)法》第59條就對(duì)此作出明確規(guī)定，表明了只要作為集體成員，就可以平等享有集體土地所有權(quán)。而土地承包權(quán)的主體則不然，除集體成員之外，還可以包括其他組織和個(gè)人。所以僅因身份性就將土地承包權(quán)歸結(jié)為成員權(quán)的說(shuō)法是不合理的。

其次，土地承包權(quán)成員權(quán)化可能無(wú)助于強(qiáng)化保障功能。眾所周知，我國(guó)的基本國(guó)情之一就是人多地少，土地資源緊張。受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)民普遍以土地為生，對(duì)土地的依賴比較大。而土地也主要承擔(dān)著保障農(nóng)民生活的功能，另外還有一定的財(cái)產(chǎn)收益功能，作為農(nóng)村集體的成員就可以平等的享有這份保障功能。然而，將承包權(quán)定性為成員權(quán)并不能很好的實(shí)現(xiàn)土地的保障功能。一方面，有些農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為，承包權(quán)既然是集體成員就可以享有的權(quán)利，那么其就可以當(dāng)然承包土地，實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了在外務(wù)工的農(nóng)民回鄉(xiāng)要求承包權(quán)、人口增戶要求增加承包土地等現(xiàn)象，這就嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定和土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)收益降低，繼而社會(huì)保障功能也難以實(shí)現(xiàn)。［15］另一方面，有些承包戶因?yàn)槌蓡T觀念根深蒂固所以不愿流轉(zhuǎn)承包地，還有一些承包戶本身想流轉(zhuǎn)承包地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但限于流轉(zhuǎn)的身份性和成員性的限制而不能流轉(zhuǎn)，這些都不利于土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)民收益的提高，社會(huì)保障功能也因此受損。最后，“三權(quán)分置”中保留承包權(quán)是想保留承包人基于承包權(quán)來(lái)獲得的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，而非空虛的成員身份，而這些經(jīng)濟(jì)利益所體現(xiàn)的就是承包地的社會(huì)保障功能。成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)因?yàn)椴痪哂羞@些實(shí)際的財(cái)產(chǎn)利益，所以不能很好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能。因此，進(jìn)一步強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)功能和財(cái)產(chǎn)功能，才能真正提高農(nóng)地的社會(huì)保障功能。［16］

最后，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)并不是期待利益，而是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！叭龣?quán)分置”中的承包權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)化代稱，繼承了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能。土地承包權(quán)產(chǎn)生的前提雖然是成員權(quán)或者說(shuō)是成員資格，但是土地承包權(quán)自其產(chǎn)生之時(shí)便獨(dú)立于原成員權(quán)，是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，而不是期待利益?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、繼承等都對(duì)身份性要求不大，可以由本集體組織以外的人享有，都說(shuō)明了土地承包權(quán)已經(jīng)脫離了原來(lái)的成員權(quán)，成為實(shí)在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。［10］另外，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了政府為承包戶和經(jīng)營(yíng)戶分別頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，這就足以說(shuō)明“三權(quán)分置”當(dāng)中的土地承包權(quán)已經(jīng)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，而非具有期待性的成員權(quán)。成員權(quán)的承包地請(qǐng)求權(quán)和分配利益請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利體現(xiàn)了期待性，但是土地承包權(quán)主要包含流轉(zhuǎn)、出租、征地補(bǔ)償?shù)仁找鏅?quán)，是實(shí)在的財(cái)產(chǎn)利益，與期待性的成員權(quán)相去甚遠(yuǎn)。

四、“三權(quán)分置”中承包權(quán)“物權(quán)說(shuō)”的論證

基于以上分析，“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)“成員權(quán)說(shuō)”主要理?yè)?jù)存在不足，而通過(guò)對(duì)中央推行“三權(quán)分置”的政策進(jìn)行解讀和運(yùn)用法律解釋等手段，可以發(fā)現(xiàn)將該場(chǎng)合下的土地承包權(quán)定性為用益物權(quán)有助于協(xié)調(diào)三權(quán)之間的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)地的充分開(kāi)發(fā)利用和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，符合中央推行該政策的目的。

馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律是由人類的物質(zhì)生活條件決定的”。我國(guó)的土地相關(guān)法律制度就是由我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐探索先行，然后通過(guò)政府相關(guān)部門開(kāi)展試點(diǎn)工作，形成黨的意志，再而通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他相關(guān)學(xué)科的主導(dǎo)下制定相關(guān)土地法律。［17］由此觀之，農(nóng)地實(shí)踐和土地政策對(duì)我國(guó)土地法律制度的制定和修改具有重要的影響，而“三權(quán)分置”的出現(xiàn)也不例外。此次改革的重點(diǎn)是為了滿足實(shí)踐當(dāng)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)的需求，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是這一動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)物，目的是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，而土地承包權(quán)則是原靜態(tài)經(jīng)營(yíng)的體現(xiàn)。為了保障土地承包權(quán)的靜態(tài)經(jīng)營(yíng)和土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變，具有公示性的物權(quán)化承包權(quán)顯然要優(yōu)于內(nèi)部性的成員權(quán)性承包權(quán)。在農(nóng)地未流轉(zhuǎn)的情況下，承包權(quán)內(nèi)含于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去之時(shí)，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中衍生出的承包權(quán)將產(chǎn)生物權(quán)權(quán)利內(nèi)容的變更，農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的承包權(quán)仍然是物權(quán)。［18］

最近出臺(tái)的《意見(jiàn)》則進(jìn)一步提出，要嚴(yán)格保護(hù)作為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)的農(nóng)戶承包權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶的現(xiàn)有承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。長(zhǎng)久不變既包括土地一旦被農(nóng)戶承包，發(fā)包方就不得隨意收回承包地，也包含著承包權(quán)作為分離的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，亦要維持原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性不變。也只有保持土地承包權(quán)的物權(quán)屬性，才能進(jìn)一步放活和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能更好地促進(jìn)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)。而這次農(nóng)地改革的背景是立足于我國(guó)現(xiàn)階段人地日漸分離，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的迫切需求。從政策角度來(lái)看，是為了在土地承包關(guān)系不受影響的情況下，將農(nóng)地交給更適合的人經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供法律支持。而從法律角度看，事實(shí)上是將土地的直接占有與間接占有相分離，由強(qiáng)調(diào)所有轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)利用。［19］土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，為發(fā)揮物盡其用的思想和法律邏輯的順承，土地承包權(quán)均應(yīng)承接原用益物權(quán)的性質(zhì)。從手段與目的進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”只是手段，而真正的目的是為了促進(jìn)農(nóng)地的充分利用，解決我國(guó)的糧食問(wèn)題。作為成員權(quán)的土地承包權(quán)則嚴(yán)重束縛了土地的充分利用，而“三權(quán)分置”中用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)則能更好的發(fā)揮物盡其用的效果，符合中央的政策目的和法學(xué)邏輯。

從解釋論的角度出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)將“三權(quán)分置”中的承包權(quán)定性為用益物權(quán)更符合法律內(nèi)部協(xié)調(diào)和構(gòu)造。依體系解釋，可以發(fā)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第5條是在“兩權(quán)分離”下關(guān)于承包權(quán)的規(guī)定，這里的承包權(quán)可以說(shuō)是成員權(quán)，或者說(shuō)是承包資格。而“三權(quán)分置”中的承包權(quán)是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的，所以這種情況下的承包權(quán)雖然也是承包權(quán)，但是與“兩權(quán)分離”的承包權(quán)有著本質(zhì)區(qū)別，在這種情況下的承包權(quán)已經(jīng)去除了身份性，是作為物權(quán)性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的替代，理當(dāng)繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，從而使法律規(guī)定之間更加協(xié)調(diào)。而依照目的解釋，可以發(fā)現(xiàn)成員權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)并不能很好的服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展需求，伴隨城鎮(zhèn)化的發(fā)展和流轉(zhuǎn)日漸頻繁的農(nóng)地，物權(quán)化的承包權(quán)更符合農(nóng)村實(shí)踐。根據(jù)2016年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》指出，要逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極支持、引導(dǎo)其自愿轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。梁平縣作為我國(guó)農(nóng)村承包地的有償退出試點(diǎn)，踐行著十八屆五中全會(huì)關(guān)于進(jìn)城農(nóng)戶的有償退出機(jī)制?！皟蓹?quán)分離”下作為成員權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)因與集體身份過(guò)于密切，所以很難退出，不符合這一制度安排，而用益物權(quán)性的土地承包權(quán)主要是為了發(fā)揮土地的利用價(jià)值，對(duì)于進(jìn)城落戶而不再需要農(nóng)地的農(nóng)民可以直接退出土地承包關(guān)系，從而獲得相應(yīng)的保障，更符合“三權(quán)分置”的制度構(gòu)造。

從權(quán)能分離的角度看，“三權(quán)分置”中承包權(quán)用益物權(quán)論更符合分離前后的權(quán)能平衡。正如前述《意見(jiàn)》指出，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。根據(jù)學(xué)界通說(shuō)：用益物權(quán)是指對(duì)他人所有之物，在一定范圍享有占有、使用和收益的權(quán)利。［20］而成員權(quán)則主要是一種綜合性權(quán)利，是團(tuán)體內(nèi)部成員依照相關(guān)法律和內(nèi)部章程對(duì)團(tuán)體享有的各種權(quán)利的總稱。［21］由此可以看出，“三權(quán)分置”中承包權(quán)理當(dāng)更符合用益物權(quán)的屬性。此外，在分置后的土地承包關(guān)系下，承包戶大多不再自己經(jīng)營(yíng)，而是交由更專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)，自己只是依靠土地收取費(fèi)用來(lái)實(shí)現(xiàn)保障功能，這就與原來(lái)的自我承包、自我經(jīng)營(yíng)下的土地承包關(guān)系相去甚遠(yuǎn)，土地的利用更加市場(chǎng)化和物權(quán)化，逐漸擺脫成員內(nèi)部的束縛。因此，將分置的土地承包權(quán)定性為用益物權(quán)才能讓農(nóng)戶更輕松地將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至純農(nóng)戶手中，從而打破現(xiàn)階段的碎片式經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，滿足不同農(nóng)戶生存和發(fā)展的多層次需求。［2］

五、結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”是我國(guó)現(xiàn)階段以及將來(lái)農(nóng)地改革的發(fā)展主線，如何將這一政策貫徹落實(shí)到法律層面，從而獲得法律邏輯的正當(dāng)性，是未來(lái)法學(xué)界努力的方向。土地承包權(quán)作為“三權(quán)分置”的橋梁和紐帶，對(duì)于其性質(zhì)的解讀有利于明確三權(quán)的內(nèi)涵和關(guān)系。

在“兩權(quán)分離”下，土地承包權(quán)并非獨(dú)立的物權(quán)，而是集體成員承包土地的資格，或者說(shuō)是成員權(quán)的一種。在“三權(quán)分置”下，應(yīng)當(dāng)區(qū)分兩種不同場(chǎng)合下的土地承包權(quán)，即成員權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)和物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)?！叭龣?quán)分置”當(dāng)中的土地承包權(quán)“成員權(quán)”說(shuō)則存在一定不足，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)并不具有身份性，也并不是成員權(quán)化才具有保障功能，更不是一種期待利益，而是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。通過(guò)對(duì)中央政策的解讀和運(yùn)用法律解釋的手段，可以發(fā)現(xiàn)“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)作為原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，應(yīng)當(dāng)繼承其用益物權(quán)屬性。

注釋：

① 文中“三權(quán)分置”中的三權(quán)是指集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；“兩權(quán)分離”中的兩權(quán)是指集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

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安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目“農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革法律問(wèn)題研究”（ACYC2016238）。

蔣尚成（1993-），男，安徽蕪湖人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。主要研究方向：農(nóng)地法。