周黎

摘 要 我國“統(tǒng)賬結合”模式下的養(yǎng)老保險制度所造成的養(yǎng)老金缺口越來越大，隨著中國步入人口老齡化時代，養(yǎng)老金的支付壓力只增不減。我國已經(jīng)確定了國有資本劃轉充實社?；鸬幕舅悸?，本文探討了劃轉國有資本充實社保基金的進程，面臨的養(yǎng)老金缺口預測的困難以及劃轉模式難確立等困境，并就問題提出相關政策建議，建立起一個完善的法律體系框架，加強社保基金的監(jiān)督管理，從而促進社保基金的合理使用，促進公平的實現(xiàn)。

關鍵詞 社?；?劃轉國有資本 養(yǎng)老金缺口

一、引言

根據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》顯示，中國基本養(yǎng)老保險制度正處于低速發(fā)展階段，情況并不樂觀。自1997年養(yǎng)老金制度改革之后，我國正式對城鎮(zhèn)職工采取“統(tǒng)賬結合”的基本養(yǎng)老保險制度。但是隨著我國人口老齡化的發(fā)展，巨大的資金缺口使得現(xiàn)行社會養(yǎng)老保險制度面臨較大的支付壓力。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年末，我國65歲以上老人達14386萬人，占總人口數(shù)的10.5%。2015年，我國基本養(yǎng)老保險支出為27929.4萬元，相比2010年支出的10755.3萬元，增長率達160%。同時，2015年基本養(yǎng)老保險基金收入同比2010年僅增加132%。由此可見，近幾年我國養(yǎng)老金的收入和支出不成比例，養(yǎng)老保險基金缺口問題亟待解決。為促進養(yǎng)老保險基金制度體系的可持續(xù)發(fā)展，國家現(xiàn)已出臺一系列文件，確定國有資本劃轉社?；鸬乃悸?。

2016年5月1日，《全國社會保障基金條例》正式實施，明確規(guī)定社保基金來源包括“國有資本劃轉”。截至2015年末，國有股劃撥至全國社?；鸬馁Y金和股份累計2563.17億元，這個數(shù)字相比2011年的2119億元相差不大，約合中央和地方持有的全部國企股份凈資產(chǎn)的1%左右。為填補養(yǎng)老金缺口，劃轉國有資本已經(jīng)成為學界、政界公認的解決辦法，學者對劃轉國有資本對投資行為影響以及對劃轉模式、劃轉比例、劃轉規(guī)模等如何確定展開大量研究，對完善國有資本劃轉充實社?；鹛岢鼋ㄔO性意見，對解決我國養(yǎng)老金缺口，完善社會保障體系有著重大意義。

本文旨在研究劃轉國有資本充實社保基金面臨的困境，養(yǎng)老金缺口及國有資本的測算，劃轉規(guī)模、比例、方式的確定，以及劃轉后社?；鸬谋O(jiān)督和管理，并給出相關的政策建議。

二、國有資本劃轉社?；鸫嬖诘膯栴}

（一）劃轉之前，養(yǎng)老金缺口難測算

在制定劃轉國有資本充實社?；鸬木唧w方案時，其主要目的是緩解養(yǎng)老金的資金支付壓力，解決養(yǎng)老金巨大的資金缺口。據(jù)《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》統(tǒng)計資料顯示，中國養(yǎng)老金缺口達86.2萬億，但是世界銀行對中國統(tǒng)賬結合模式的資金缺口的估計更大。由于我國現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險金還未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，最多實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，因此對養(yǎng)老金的缺口測算需要細化到各個省市，實施成本較高，并且各層級之間信息不對稱，數(shù)據(jù)的真實性很難得到保證。再者，國有資本劃轉充實社?；饝且粋€長期均衡的過程，需要測算數(shù)據(jù)達10年甚至更久，對于國有資本的數(shù)據(jù)也要進行詳盡的測算。這需要同時考慮國有資產(chǎn)現(xiàn)階段的存量、資產(chǎn)的流動性以及固有資本等影響因素。因此，在對缺口的測算預測以及國有資本的資料搜集方面都有一定的難度。

（二）劃轉模式難確定

劃轉模式主要是指劃轉規(guī)模、劃轉比例以及劃轉方式三個方面。劃轉規(guī)模方面，我國各個國有企業(yè)的發(fā)展程度、資金規(guī)模不一致，因此經(jīng)營收益也存在較大差別，如果將所有的國有企業(yè)的資本都劃轉至社?；?，必定對發(fā)展較慢的國有企業(yè)經(jīng)營造成影響。因此，如何制定一個合理的方案確定劃轉規(guī)模，都是現(xiàn)階段需要考慮的問題。中央和地方的劃轉規(guī)模應制定一個詳盡的方案進行劃分。目前，山東省試將國有資本股權劃轉省級社?；鹄硎聲?。劃轉方式和劃轉比例對社?；鸬陌l(fā)展起決定性作用。現(xiàn)階段，劃轉方式主要存在的爭議是到底是股權劃轉還是資金的變現(xiàn)，以國有資本的所有權還是分紅權劃轉，這些都需要仔細衡量。隨著時代的發(fā)展，我國養(yǎng)老金將會面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，繼二胎政策后人口增長率的估算存在較大的困難。同時，經(jīng)濟發(fā)展處于不斷波動的狀態(tài)，股票市場不穩(wěn)定，劃轉方式、劃轉比例難以精確測算，這也是至今具體方案尚未出臺的一大原因。

（三）劃轉之后，社?；痣y監(jiān)管

劃轉之后的社保基金的監(jiān)管也是一大難題，主要表現(xiàn)在投資和監(jiān)管方面。現(xiàn)階段，我國尚未建立起一個健全完善的法律體系確保國有資本依法合理劃轉。劃轉國有資本充實社?；?，本質上是一個民生工程。因此，更應當建立起完整的法律支持的體系框架，以此促進該改革取得有效成果，促進公民合法享受權益。歷來我國的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制存在較大的弊端，與此同時，國有企業(yè)承載的歷史遺留問題太多，其進行改革的成本非常高。一旦企業(yè)發(fā)生較大的虧損和資不抵債的情況，最終都是由政府支付巨額的改革成本，影響劃轉進程，最終也影響社?；稹Ｍ瑫r，國有資本劃轉社保基金，促進了社?；鸬氖袌龌?，其面臨的市場風險更大，社?；鸬陌踩噪y保證。國有資本的劃轉大致分為中央和地方兩個層級。因此，在劃轉過程中，由于監(jiān)督不到位，容易造成國有資本的流失，最終對社?；鹪斐刹焕绊?。

（四）國有資本劃轉社?；鸷笕绾螌崿F(xiàn)公平

公平指的是劃轉后社保基金是否能讓所有公民均等受益。國有資本應是全民共享，是公民的權益，每一位公民均等化擁有，國有資本劃轉至社?；鸷螅響獙崿F(xiàn)人人均等。社保基金的主要目的是彌補調劑人口老齡化高峰期養(yǎng)老金支出，但是這些支出又是歷史遺留下來的“空賬”問題造成的，主要是解決繳費職工養(yǎng)老金收支缺口問題。所以，從社保基金的主要目的來看，并不是所有公民都受益。其次，在領取養(yǎng)老金待遇標準方面，不同地區(qū)、不同地域，不同編制以及有編制和沒有編制的人員是否領取同樣的由國有資本劃轉而來的養(yǎng)老金？因此，筆者認為公平問題很難得到公正的安排。所以，國家在出臺相關政策方案時應該考慮到劃轉之后的公平實現(xiàn)。

三、對策及建議

（一）依法規(guī)范國有資本劃轉，確立合理劃轉方式

目前，我國尚未制定相關法律體系保障國有資本劃轉充實社?；?。劃轉國有資本充實社?；鹕婕暗睦嬷黧w眾多，因此在劃轉前各種劃轉規(guī)模、比例、范圍等的設置需要相關法律法規(guī)進行規(guī)范，從而使得國資劃轉過程有法可依。在這個劃轉過程中，涉及的主體包括各類國有企業(yè)，以及全國社?；鹄硎聲⒇斦?、審計部等相關部門。因此，建立起一個完善的法律法規(guī)體系是促進國有資本合理劃轉、社?；鸷侠硎褂玫膹娪辛Φ谋Ｕ?。同時，在制定劃轉方案時，也需要考慮多方面的因素，如國有企業(yè)的經(jīng)營狀況、資本存量，經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境，社?；鸬男枨蠓治觯约皠澽D后社?；鸬氖褂们闆r等。劃轉過程需要法律的規(guī)范，從而促進國有資本有序劃轉，促進社?；鸬牧夹园l(fā)展。

（二）堅持劃轉國有資本與社?；鹑笨谄胶庠瓌t

在制定具體劃轉方案的時候，首先需要測定全國各地區(qū)的養(yǎng)老基金的缺口和預測，以及進行中央和地方總國有資本數(shù)據(jù)的測量。由于現(xiàn)階段我國的社?；鹬坏绞〖壗y(tǒng)籌，因此各省市需要結合當?shù)氐酿B(yǎng)老金使用情況和人口增長率等因素對養(yǎng)老金的缺口進行測算，同時進行預測，最后再上升到統(tǒng)籌層次，方可制定出合理的劃轉方案，包括劃轉比例、劃轉方式等。國有資本劃轉社保基金，保證人口老齡化高峰期的養(yǎng)老金的支出，這是一個長期的規(guī)劃，不是短暫的充實。因此，考慮國有企業(yè)的承受能力，以及社?；鸬墓┣箨P系，堅持劃轉國有資本與社?；鹑笨谄胶庠瓌t是促進養(yǎng)老金實現(xiàn)長期均衡的重要前提。

（三）加強國企管理，建立健全社?；鸨O(jiān)管機制

國有股本劃轉充實社?；鸷?，國有企業(yè)運營及社保基金的監(jiān)管問題尤為重要。建立一個監(jiān)督機構監(jiān)管社?；鸬耐顿Y運營等管理活動，能較好地限制在社?；鹗褂眠^程中的資金挪用、占用或者非法使用的現(xiàn)象。社?；鸬氖褂藐P系到每一個公民的權益。因此，在國有資本劃轉后，更需要對社保基金的使用加強監(jiān)督管理。在劃轉過程中可能出現(xiàn)國有資本的隱形流失，而在劃轉后社?；鹗罩У念A算管理相比原來更復雜，更需要一個多方位、多層次的監(jiān)督管理系統(tǒng)，加強國有企業(yè)以及社保基金的管理，對這部分劃轉的國有資本的管理，監(jiān)督社保基金基于保值增值的投資運營等。

（作者單位為中南財經(jīng)政法大學）

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