張沙沙

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人防工程的權(quán)屬及相關(guān)法律問題探析

張沙沙

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目前福州中防萬寶城項目正在如火如荼的招商中，受到“零風(fēng)險、高收益”宣傳的誘惑，投資者趨之若鶩。但是該項目的主體工程屬于平戰(zhàn)結(jié)合人防工程，人防工程的權(quán)屬問題至今仍沒有法律明文規(guī)定。人防主管部門頒發(fā)的平時使用權(quán)證是權(quán)益人享有使用權(quán)的憑證，并不能成為所有權(quán)憑證，平時使用權(quán)在實際行使中仍有許多問題亟待完善。

人防工程；權(quán)屬；平時使用權(quán)；完善

引言

“總價50萬做萬寶商圈包租婆”、“四處奔波拼財富不如萬寶中心有一鋪”，福州中防萬寶城項目的宣傳廣告鋪天蓋地，該項目號稱是我國目前規(guī)模最大的融合式平戰(zhàn)結(jié)合人防工程。①目前，項目周邊已經(jīng)發(fā)展起了成熟的商業(yè)業(yè)態(tài)，人流量充足，初步看來，發(fā)展前景非常好。但是該項目屬于“平戰(zhàn)結(jié)合人防工程”，實際上，以人防工程為載體的項目無論是在項目權(quán)屬還是權(quán)益人之權(quán)利保障方面均存在諸多問題。近年來國家處于和平盛世，加之經(jīng)濟飛速發(fā)展，全國各地的人防工程也紛紛被開發(fā)利用，這雖然提高了人防工程的利用效率，最大限度的利用了社會資源，但是由于人防工程的特殊屬性，對其開發(fā)利用不同于對一般的工程。若是開發(fā)利用不規(guī)范，不僅導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失，也會使人防工程的投資使用者蒙受巨大的損失。什么是人防工程，人防工程在開發(fā)使用過程中往往產(chǎn)生哪些問題，為什么無法為該工程權(quán)益人核發(fā)產(chǎn)權(quán)證，人防工程平時使用權(quán)又是一種什么樣的權(quán)利，性質(zhì)如何，該平時使用權(quán)存在什么問題，尚需進(jìn)行哪些完善？本文將圍繞人防工程的以上問題進(jìn)行分析，拋磚引玉，希望拙文能夠為解決我國人防工程開發(fā)利用過程中存在的問題提供些許思路。

一、人防工程的權(quán)屬

（一）人防工程概述

“人防工程”系“人民防空工程”之簡稱，指國家為了應(yīng)對戰(zhàn)爭，保護(hù)人民財產(chǎn)和生命安全，提高城市的整體防御能力，修建的地下建筑和防護(hù)設(shè)備設(shè)施。②根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》（以下簡稱《人防法》）第18條“人民防空工程包括為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等而單獨修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室”的規(guī)定可見，人防工程是戰(zhàn)時具有特定保障和防御功能的地下建筑工程。

參照不同的標(biāo)準(zhǔn)人防工程的分類各不相同，以下簡單介紹兩種常見的分類。從整體的工程建筑形態(tài)上看，人防工程可以分為單獨修建的人防工程和結(jié)合地面建筑修建的人防工程；從出資建設(shè)主體上看，人防工程可以分為由國家人防主管部門出資進(jìn)行修建的公有人防工程和由組織、社會團(tuán)體和個人等社會力量修建的民用人防工程。對于公有人防工程的所有權(quán)歸屬問題一般不存在爭議，既然是國家出資修建的其所有權(quán)自然歸國家所有；但是對于民用人防工程的權(quán)屬問題目前法律尚無明文規(guī)定，是否由社會力量出資工程就歸出資者所有呢？對此仍存在很大的爭議，這也是對此類型的人防工程進(jìn)行開發(fā)利用中所面臨的第一大問題，即權(quán)屬不清。

（二）人防工程的權(quán)屬分析

1. 立法現(xiàn)狀

我國《人防法》第5條第2款規(guī)定“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”，可見我國法律對于人防工程投資者對工程的管理、使用、收益進(jìn)行了明文規(guī)定，但是唯獨沒有將“所有權(quán)”規(guī)定進(jìn)條文賦予投資者。同時，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第25條規(guī)定“地下工程應(yīng)本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)’的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或者依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃”。雖然“人防工程”與“地下工程”這兩個概念并不完全一致，但它們之間本身存在交叉與重合，《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》中承認(rèn)了建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程享有所有權(quán)，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓租賃，也就是承認(rèn)了部分人防工程的投資建設(shè)單位享有工程的所有權(quán)。雖然在法律位階上《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》作為部門規(guī)章效力不及《人防法》，但是由于法律規(guī)定對權(quán)屬的界定比較模糊，而部門規(guī)章在這一方面的規(guī)定卻是比較清晰，在實際中到底應(yīng)該如何進(jìn)行適用成為一個問題，這也進(jìn)一步加劇了人防工程權(quán)屬不清、爭議不斷的現(xiàn)狀。

我國現(xiàn)行立法對于人防工程權(quán)屬問題的規(guī)定相對較少，進(jìn)行歸納后大致分為以下幾個層次：一、法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章層面，并未對人防工程權(quán)屬問題進(jìn)行明確的規(guī)定或者相互之間規(guī)定不一致。如《人防法》、《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，上文已分析此處不再贅述；二、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的層面，不同地方規(guī)定內(nèi)容不盡相同，地方性差異較大。如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》，③實質(zhì)上是承認(rèn)非國有經(jīng)濟組織或者個人享有其投資修建的人防工程的產(chǎn)權(quán)，但是《北京市人民防空工程建設(shè)與使用管理規(guī)定》④實質(zhì)上并沒有承認(rèn)社會力量作為修建主體時享有該工程的所有權(quán)；三、規(guī)范性文件的層面，由于缺乏上位法依據(jù)，各地的規(guī)范不一致。如《北京市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市人防辦關(guān)于對新建防空地下室實行統(tǒng)一管理的請示的通知》、《江蘇省政府省軍區(qū)關(guān)于加強人民防空建設(shè)的意見》等，對于社會力量投資建設(shè)的人防工程的權(quán)屬問題進(jìn)行了傾向不同的規(guī)定。縱觀我國目前的立法現(xiàn)狀可知，以北京為代表的北方地區(qū)更傾向于將人防工程所有權(quán)規(guī)定為國家所有，而以滬浙為代表的南方地區(qū)在所有權(quán)方面政策相對松動，傾向于賦予投資建設(shè)者所有權(quán)以鼓勵開發(fā)建設(shè)。

2. 學(xué)理界觀點

人防工程的權(quán)屬問題，在學(xué)理界也存在以下三種不同的觀點：國家所有說、投資者所有說、全體業(yè)主共有說。現(xiàn)對學(xué)者們的觀點進(jìn)行簡單的概述。

首先，國家所有說認(rèn)為人防工程所有權(quán)屬于國家，由各級人防主管部門行使管理職能。主要基于以下理由：第一、《人防法》第2條“人民防空是國防的組成部分”以及《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第52條“國防資產(chǎn)屬于國家所有”的規(guī)定；第二、國家對人防工程的興建和開發(fā)利用適用稅費、政策等多方面的優(yōu)惠政策，例如直接采用劃撥的方式進(jìn)行用地的審批等。⑤既然享受到國家的優(yōu)惠政策，其權(quán)屬問題上應(yīng)不同于一般工程。其次，投資者所有說認(rèn)為人防工程的所有權(quán)屬于投資建設(shè)者。主要根據(jù)物權(quán)原始取得的理論，投資者通過原始投資建造的行為而取得工程所有權(quán)。最后，全體業(yè)主共有說認(rèn)為人防工程歸全體業(yè)主共同占有、使用、收益、處分，此觀點主要是針對結(jié)合地面建筑修建的人防工程（如商業(yè)小區(qū)的地下車庫、地下室等）而言的。其理由是投資者將地上的房屋銷售給全體業(yè)主后，作為配套設(shè)施的結(jié)建式人防工程的建設(shè)成本實際已轉(zhuǎn)移給業(yè)主，業(yè)主應(yīng)該成為該配套附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)人。⑥

3. 司法實務(wù)情況

對于人防工程的權(quán)屬問題，在司法實務(wù)中觀點相對一致，即認(rèn)為人防工程所有權(quán)歸屬于國家，同時支持投資者享有使用收益的權(quán)益。但是，對于投資者是否享有人防工程的處分權(quán)，不同法院仍有不同的認(rèn)定。以下將結(jié)合具體案件進(jìn)行說明，并闡釋其中原因。

司法判決中支持人防工程屬于國家所有的案例較多，例如青海省高級人民法院認(rèn)為“依據(jù)《中華人民共和國國防法》第三十七條、《中華人民共和國防空法》第五條......的規(guī)定，人防工程產(chǎn)權(quán)屬于國家，投資人不得轉(zhuǎn)讓。國家鼓勵不同主體可以投資人防工程建設(shè)，并允許投資人在平時對工程使用、管理、收益，但法律并沒有賦予投資人對人防工程所有權(quán)的處分權(quán)”；⑦漢中市漢臺區(qū)人民法院認(rèn)定“《中華人民共和國防空法》第五條第二款明確規(guī)定......可見作為漢中市中心廣場人防二期工程地下商鋪的投資開發(fā)人的被告高山公司及其漢中分公司，對所開發(fā)的屬于人民防空組成部分的地下商鋪只享有使用管理和收益權(quán)，并不享有所有權(quán)”。⑧以上判決均支持了人防工程產(chǎn)權(quán)屬于國家，承認(rèn)投資者的管理收益權(quán)益，但否認(rèn)了其享有所有權(quán)的處分權(quán)權(quán)能。

雖然目前我國法院大多數(shù)并不承認(rèn)投資者享有人防工程的所有權(quán)，但是一般承認(rèn)投資者使用收益的權(quán)利，甚至存在承認(rèn)其享有處分權(quán)的先例。武漢市中級人民法院在一件再審案件中認(rèn)定“根據(jù)《中華人民共和國人民防空法》第五條……《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》第三條......的規(guī)定，人防工程平時開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅持有償使用、用管結(jié)合的原則，平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有，即誰投資誰收益，誰使用誰管理的原則......武漢市人防辦頒發(fā)硚字第12-003號新天地商業(yè)中心人防工程平時使用證。東百公司作為大廈人防工程的開發(fā)商根據(jù)上述原則擁有平時商業(yè)處分權(quán)”，⑨在本案件中法院支持了投資者享有“平時商業(yè)處分權(quán)”。

司法實踐中出現(xiàn)不同的判決并不難理解，因為判決是依據(jù)法律規(guī)定而做出的，而我國現(xiàn)行法律只規(guī)定投資者享有管理使用收益權(quán)，沒有賦予其所有權(quán)，所以法院的判決自然不可能認(rèn)可投資者享有所有權(quán)，對于投資者的管理使用收益權(quán)一般會予以支持。但是對于“處分權(quán)”問題，正是由于法律沒有明文規(guī)定，這給予裁判者一定的自由裁量空間，結(jié)合案件的具體情況進(jìn)行一定的評判，進(jìn)而不同法院裁量的結(jié)果不同，就形成了不同的判決?？傮w而言，司法實踐中的判決多數(shù)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，不認(rèn)為投資者享有人防工程的所有權(quán)，但是認(rèn)可、保障其使用收益權(quán)，能夠突破上述情形的判決實屬鳳毛麟角。

結(jié)合我國立法現(xiàn)狀，研讀司法判例和學(xué)者理論之后，筆者認(rèn)為，在和平年代作為社會力量修建人防工程的投資者雖“不享所有權(quán)之名”，但“已行所有權(quán)之實”。國家享有人防工程的所有權(quán)，投資者行使所有權(quán)的部分權(quán)能。

一方面，我國在法律層面并沒有明文將所有權(quán)賦予人防工程的投資者，作為社會力量修建人防工程的投資者“不享所有權(quán)之名”。人防工程雖然是由投資者出資建立，但是人防工程本身承載著戰(zhàn)時保護(hù)人民人身、財產(chǎn)安全的特殊功能，此特殊功能和屬性決定了它必須在緊急時刻能夠被統(tǒng)一調(diào)配和使用，這也決定了它必須由統(tǒng)一的部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，在和平時期對于人防工程的合理利用雖然能夠更好的發(fā)揮其價值，但這種利用并不能泯滅人防工程的本質(zhì)功能。正因如此，從保障本質(zhì)功能層面上，不可能直接明文規(guī)定人防工程的所有權(quán)歸投資者所有。

此外，《物權(quán)法》第5條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，指物權(quán)種類及其內(nèi)容等均由法律明確規(guī)定，當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)新物權(quán)或變更物權(quán)的法定內(nèi)容。⑩這里的“法律”應(yīng)該做狹義的理解，即由全國人民代表大會及其常委會所制定的法律。雖然地方各級政府以政府規(guī)章形式、甚至人防主管部門以規(guī)范性文件形式規(guī)定人防工程物權(quán)歸屬及內(nèi)容，但是法律（即《人防法》）尚未對人防工程物權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。所以，簡單認(rèn)為由社會力量修建的人防工程的權(quán)屬歸投資者沒有法律層面的依據(jù)，社會力量修建人防工程的投資者“不享所有權(quán)之名”。

另一方面，雖然現(xiàn)行法律對于由社會力量出資建設(shè)的人防工程的物權(quán)權(quán)屬無法律明文規(guī)定，但是根據(jù)《人防法》第5條“誰投資，誰使用，誰收益”的原則和《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第25條“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”的規(guī)定以及司法實務(wù)裁判實踐來看，投資者“已行所有權(quán)之實”，投資者對其投資建設(shè)的人防工程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有權(quán)的四大權(quán)能已經(jīng)全部享有，實質(zhì)上享有了該人防工程的所有權(quán)。

此外，根據(jù)《物權(quán)法》第30條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實行為成就時發(fā)生效力”，投資者合法建造人防工程，應(yīng)該自建造事實成就時已經(jīng)取得物權(quán)。物權(quán)原始取得，是指非依據(jù)他人權(quán)利與意志而取得物權(quán)。換言之，原始取得直接根據(jù)人與物的關(guān)系確定的，當(dāng)符合條件的物被符合條件的人所事實上擁有或控制，則該人即取得對該物的權(quán)利。11如通過先占、合法建造、繼承等事實行為自動獲得不動產(chǎn)的所有權(quán)。進(jìn)行人防工程投資建設(shè)之前，投資者已經(jīng)向相關(guān)部門辦理了合法的人防工程建設(shè)審批手續(xù)，出資建造人防工程，即通過合法建造這一客觀事實行為，原始取得該人防工程的所有權(quán)。這種所有權(quán)的取得是依據(jù)事實行為而產(chǎn)生的，它的產(chǎn)生設(shè)立不以他人的權(quán)利或意思表示轉(zhuǎn)移。所以，投資者“已行所有權(quán)之實”不僅有司法判例的支持，而且有理論上的依據(jù)。

值得注意的是，這里“已行所有權(quán)之實”是一種有限制的所有權(quán)。這種限制表現(xiàn)在：第一、此所有權(quán)并不是一種絕對的支配權(quán)，其效力上的對世性也受到一定限制。投資者對人防工程的支配并不是對抗一切不特定的人，一旦處于戰(zhàn)時狀態(tài)，人防工程必須第一時間進(jìn)行平戰(zhàn)功能的轉(zhuǎn)化，確保其保衛(wèi)人民生命、財產(chǎn)安全功能的實現(xiàn)；第二、人防工程權(quán)益轉(zhuǎn)讓手續(xù)不同于一般的不動產(chǎn)登記，而是有更加嚴(yán)格的審批、備案手續(xù)，應(yīng)該統(tǒng)一向人防主管部門進(jìn)行登記備案。第三、此種所有權(quán)在爭議糾紛中存在不被認(rèn)可的風(fēng)險。即司法實務(wù)中法院認(rèn)為人防工程投資者不享有“處分權(quán)”的情形時有存在，如上述青海省高級人民法院 “法律并沒有賦予投資人對人防工程所有權(quán)的處分權(quán)”的認(rèn)定。所以這種“所有權(quán)”是一種有條件的、受限制的、不完全的所有權(quán)。

現(xiàn)結(jié)合常見的人防地下車庫或地下室的權(quán)屬問題來進(jìn)一步論證筆者的觀點。首先應(yīng)該注意的是，并不是所有的地下車庫或地下室性質(zhì)上均屬于人防工程，主要區(qū)分依據(jù)是看建設(shè)規(guī)劃時的土地用途。人防地下車庫或地下室的權(quán)屬在法律上沒有明文規(guī)定，在學(xué)理上仍存在爭議。我國目前的實際操作情況如下，建設(shè)單位不享有該人防地下車庫或地下室的所有權(quán)。就福建地區(qū)而言，筆者專門咨詢房產(chǎn)登記中心的工作人員得知，登記中心不會給人防地下車庫或地下室的使用人頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。但是建設(shè)單位在獲得人防主管部門頒發(fā)的平時使用權(quán)證之后，在使用的年限范圍內(nèi)，可以將人防車位或者地下室對外進(jìn)行出租進(jìn)而獲得收益。實踐中這樣的運行模式，實質(zhì)上就是投資建設(shè)者不享所有權(quán)之名，但已經(jīng)實際行使部分所有權(quán)的權(quán)能。再如福建省龍海市人民法院在判決中認(rèn)定的“本案訟爭車位是由結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室改建而來的。人防工程投資者依法對人防工程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，12就直接承認(rèn)了投資者享有所有權(quán)的四大權(quán)能。由上述分析可知，就人防地下車庫或地下室問題上，投資者（即開發(fā)商）雖“不享所有權(quán)之名”，但“已行所有權(quán)之實”。

二、人防工程的平時使用權(quán)

我們研究人防工程權(quán)屬問題就不得不研究與之密切相關(guān)的平時使用權(quán)制度。那么什么是人防工程的平時使用權(quán)，該權(quán)利的性質(zhì)如何，在實踐中該權(quán)利運行中存在什么問題呢？我國《人防法》中規(guī)定，國家鼓勵利用人防工程進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)和服務(wù)人民生活，進(jìn)而針對人防工程利用的程序和手續(xù)問題，在《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》第9條和《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第18條中進(jìn)行了具體規(guī)定，大致程序是人防工程的使用單位提交備案材料，經(jīng)過人防主管部門的審核頒發(fā)《人民防空工程平時使用證》之后方可使用。

（一）人防工程平時使用權(quán)的含義及性質(zhì)

人防工程平時使用權(quán)，顧名思義，就是在和平年代享有對人防工程進(jìn)行開發(fā)使用的權(quán)利。“平時”二字實際上是限制了使用的條件，只能是在和平時期，排除了戰(zhàn)時等緊急情形?！笆褂脵?quán)”如何來定義是核心問題，此處的使用權(quán)內(nèi)涵比較寬泛，不僅包含了物權(quán)的使用權(quán)內(nèi)容，而且包含占有、處分、收益等幾乎全部所有權(quán)內(nèi)容，國家保留的只是名義上的所有權(quán)和戰(zhàn)爭時期的使用權(quán)。13

就人防工程平時使用權(quán)的性質(zhì)而言，筆者認(rèn)為，既然它是一種“使用權(quán)”，從類屬角度來講就應(yīng)該是一種用益物權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第117條之規(guī)定“用益物權(quán)是對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。人防工程平時使用權(quán)就是使用權(quán)人對國家所有的人防工程，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

有的學(xué)者認(rèn)為根據(jù)“物權(quán)法定”的原則，我國物權(quán)法中使用枚舉的方式列舉了用益物權(quán)的種類，主要是土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)，并沒有人防工程平時使用權(quán)，所以人防工程的平時使用權(quán)不能算是一種用益物權(quán)。對于此種觀點筆者不能茍同，這是太過于片面和狹義的理解法條，人防工程平時使用權(quán)已經(jīng)具備了用益物權(quán)的所有權(quán)利屬性和特點，無論法律是否有明文規(guī)定，其實質(zhì)上就是一種用益物權(quán)。

（二）人防工程平時使用權(quán)行使中存在的問題

1. 人防工程平時使用權(quán)的權(quán)能范圍規(guī)定不清，責(zé)任主體不定。

由于現(xiàn)行法律對于平時使用權(quán)的權(quán)能范圍規(guī)定不清晰，其權(quán)利內(nèi)容空泛不具體，在出現(xiàn)法律糾紛時往往涉及到多方主體，包括但不限于實際占有使用人防工程的主體、對平時使用權(quán)進(jìn)行出租轉(zhuǎn)租的主體、人防工程的隸屬主體、人防工程的管理部門等不同的主體，這些主體之間的權(quán)利義務(wù)往往相互交叉，難以厘清，在出現(xiàn)糾紛時多方主體之間容易出現(xiàn)相互推諉責(zé)任最終導(dǎo)致問題擱置拖延的現(xiàn)象。

2. 在實踐中人防工程平時使用權(quán)的行使監(jiān)督管理難度大。

在實際操作層面，就由社會力量興建的人防工程而言，投資建設(shè)者自認(rèn)為人防工程是由其自身進(jìn)行投資興建，進(jìn)而存在擅自對人防工程項目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押，不向人防管理部門履行通知登記義務(wù)的現(xiàn)象，致使人防管理部門的登記情況與實際占有使用人并不一致，人防管理部門行使監(jiān)管職責(zé)遇到障礙，甚至基于抵押權(quán)實現(xiàn)等原因致使人防資源流失。就由國家出資興建的人防工程而言，出現(xiàn)或因為對人防工程利用開發(fā)出租給使用人，而使用人怠于行使維修管理的義務(wù)導(dǎo)致工程主體的損壞進(jìn)而人防工程的防護(hù)功能降低，或者由于人防工程沒有進(jìn)行開發(fā)利用導(dǎo)致閑置荒廢浪費資源的現(xiàn)象。

3. 人防工程平時使用權(quán)戰(zhàn)時收回機制及戰(zhàn)后恢復(fù)機制缺失。

由于人防工程的本質(zhì)屬性決定了其在戰(zhàn)時或者處于緊急狀態(tài)時會被國家收回利用，我國《關(guān)于平時使用人民防空工程的若干規(guī)定》中僅僅規(guī)定“平時使用的人防工程，應(yīng)做到一旦戰(zhàn)備需要能保證迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時防空或堅守城市作戰(zhàn)使用”，但是具體的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)程序和手續(xù)均沒有規(guī)定，程序內(nèi)容規(guī)定的缺失，使得實踐中操作性不強。否則一旦戰(zhàn)事爆發(fā)，容易出現(xiàn)調(diào)配不及時、操作不恰當(dāng)?shù)葐栴}，最終造成人財物的損失。此外，值得注意的是，戰(zhàn)事結(jié)束或者緊急狀態(tài)結(jié)束后，平時使用權(quán)是否恢復(fù)給戰(zhàn)前使用者，恢復(fù)的程序如何，就戰(zhàn)時產(chǎn)生的工程主體的損壞如何處置，產(chǎn)生修復(fù)費用怎么承擔(dān)，是否存在補償?shù)葐栴}，我國現(xiàn)行法律法規(guī)均沒有明確的規(guī)定。雖然當(dāng)下為和平年代，但是目前世界處于整體穩(wěn)定，局部動蕩的狀態(tài)，戰(zhàn)爭亦存在爆發(fā)的可能性。長遠(yuǎn)看來，這些機制的缺失，立法規(guī)范的空白，勢必會影響投資者開發(fā)利用人防工程的積極性，有悖于國家鼓勵利用人防工程進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)和服務(wù)人民生活的理念。

三、人防工程權(quán)屬及平時使用權(quán)制度完善

（一）人防工程權(quán)屬制度之完善

正如上文所述，人防工程在權(quán)屬方面最大的問題就是權(quán)屬不清。法律沒有明文規(guī)定，地方法規(guī)和規(guī)章之間規(guī)范不一致。鑒于實踐中的這種問題，筆者呼吁立法機關(guān)盡快完善相關(guān)法律，對這一問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，從根源上解決不同位階法律法規(guī)混亂，相互矛盾的問題。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國防力量的充實，全國各地的人防工程的數(shù)量已經(jīng)不是小數(shù)字，為了規(guī)范人防工程的管理使用行為，發(fā)揮人防工程的最大效用，出臺法律對于人防工程的權(quán)屬進(jìn)行規(guī)制或者完善現(xiàn)有的《人防法》已勢在必行。由于人防工程權(quán)屬制度牽涉面廣，涉及到物權(quán)等民事法律中的基本問題，將直接導(dǎo)致對公民財產(chǎn)權(quán)利的限制，牽一發(fā)而動全身，可謂影響重大，所以要在法律的層面進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為在設(shè)立或完善其所有權(quán)歸屬時，可以有兩種模式供參考：一種是“一刀切式”，將所有人防工程的所有權(quán)一律法定為歸國家所有；一種是“分類對待式”，根據(jù)投資修建人防工程的主體不同，確定不同的所有權(quán)主體。將由國家出資建設(shè)的人防工程的所有權(quán)直接明文規(guī)定為國家所有，而對于由社會力量興建的人防工程的所有權(quán)規(guī)定為投資興建者所有，但應(yīng)明確當(dāng)國家處于戰(zhàn)爭或緊急狀態(tài)時收歸國家所用的制度。無論采用何種方式，都要將所有權(quán)歸屬主體進(jìn)行明確而清晰的界定。當(dāng)然，無論如何來確定權(quán)屬，人防工程本身的功能和性質(zhì)不會發(fā)生變化，一旦發(fā)生戰(zhàn)事，該工程所有者均應(yīng)服從國家統(tǒng)一的調(diào)配，這也應(yīng)該在法律中進(jìn)行明文規(guī)定。

（二）人防工程平時使用權(quán)制度之完善

1. 完善法律法規(guī)，確定權(quán)能范圍。

完善平時使用權(quán)的法律法規(guī)其實與完善人防工程權(quán)屬的法律規(guī)定是一個措施的兩個方面。平時使用權(quán)制度與人防工程的權(quán)屬問題密切相關(guān)，當(dāng)權(quán)屬問題解決之后，出現(xiàn)問題時的責(zé)任主體就比較容易確定。建議對現(xiàn)行的《人防法》進(jìn)行修改或者專門出臺相關(guān)的規(guī)章制度對人防工程平時使用權(quán)的概念、行使、維護(hù)和管理、監(jiān)督等做出具體、明確的規(guī)定，解決實踐中存在的諸多模糊問題。

2. 細(xì)化人防部門監(jiān)管責(zé)任，完善人防工程平時使用權(quán)的處分程序。

人防管理部門和實際使用者均有義務(wù)承擔(dān)起對人防工程使用情況的監(jiān)管責(zé)任。各地人防辦作為代國家行使監(jiān)管職責(zé)的機構(gòu)，要對人防工程進(jìn)行定期檢查，及時整改存在的隱患。對于人防部門的失職或瀆職行為進(jìn)行追責(zé)，要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償、行政處罰等責(zé)任；平時使用者出現(xiàn)將使用權(quán)對外轉(zhuǎn)讓或者以人防工程提供抵押等處分行為時，應(yīng)該向人防管理部門提交材料，說明處分的原因、對象、主體、期限等具體事宜，人防管理部門進(jìn)行審核通過之后，對新的使用人進(jìn)行備案登記，才可以完成對人防工程的處分。對于沒有進(jìn)行備案而擅自進(jìn)行處分的行為進(jìn)行查處懲戒，以減少擅自處分行為。

3. 完善人防工程平時使用權(quán)的收回和恢復(fù)制度。

法律法規(guī)對于平時使用權(quán)的回收情形、回收程序、回收主體應(yīng)該進(jìn)行規(guī)定，對于回收的情形可包括國家進(jìn)入戰(zhàn)時或緊急狀態(tài)、平時使用權(quán)的使用年限已經(jīng)屆滿及其他國家認(rèn)為需要回收的情形?；厥盏某绦虿粦?yīng)過于繁瑣，特別是在戰(zhàn)爭狀態(tài)下的回收，更應(yīng)該簡便快捷，遵循國家的統(tǒng)一指揮，高效的完成回收程序?；厥盏闹黧w宜定為各地的人防工程的主管部門，即由頒發(fā)平時使用權(quán)證的部門進(jìn)行回收。對于回收是否需要支付費用問題，筆者贊同戰(zhàn)時無償回收人防工程平時使用權(quán)的觀點，畢竟人防工程的性質(zhì)決定了其就是為應(yīng)對戰(zhàn)時緊急情況而產(chǎn)生存在的，當(dāng)真正發(fā)生回收時實質(zhì)是其功能的實現(xiàn)，不應(yīng)產(chǎn)生收費問題。

對于平時使用權(quán)的恢復(fù)，筆者認(rèn)為應(yīng)該給予戰(zhàn)前權(quán)益人一定的補償或者相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以減少戰(zhàn)時臨時收回征用給使用人、權(quán)益人帶來的損失。因為使用權(quán)益人對于平時使用權(quán)的獲得已經(jīng)支付過相應(yīng)對價，按照公平原則應(yīng)該獲得補償。至于補償標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)人防工程的種類與和平時期的用途等進(jìn)行綜合判斷，也可以通過免費贈與或延長使用期限的方式來彌補使用權(quán)益人的戰(zhàn)時損失。

結(jié)語

人防工程在我們生活中隨處可見，小到社區(qū)的地下車庫大到大型地下百貨商城均可能是人防工程的組成部分，可是時至今日，我國法律對于作為人防工程核心的權(quán)屬問題和平時使用權(quán)問題仍沒有清晰明了的規(guī)定。通過本文分析，筆者認(rèn)為，人防工程應(yīng)該歸屬國家所有，但投資者享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)益，這也應(yīng)該是平時使用權(quán)廣義上的權(quán)能范圍。我國人防工程數(shù)量多、分布廣，清晰明確的規(guī)范其權(quán)屬問題對于科學(xué)、有序利用、開發(fā)人防工程具有重要意義，僅以本文淺陋分析望引出更廣更深入的探討。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①徐文宇：《福州中防萬寶城享45年使用權(quán) 屬國家人防辦試點項目》，http://fj.people.com.cn/n2/2016/0203/c234960-27682153.html，下載日期：2016年10月23日。

②王勝然：《人防工程權(quán)屬探討》，載《投資導(dǎo)航》2012年第6期，第79頁。

③《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。

④《北京市人民防空工程建設(shè)與使用管理規(guī)定》第6條：本市鼓勵支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、個人建設(shè)和使用人防工程。人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。

⑤霍潔：《結(jié)建人防工程的物權(quán)問題研究》，沈陽師范大學(xué)2013年碩士論文，第8~9頁。

⑥章琴蕓：《試論結(jié)合民用建筑修建的人防工程物權(quán)歸屬》，華東政法大學(xué)2011年碩士論文，第23頁。

⑦參見李關(guān)虎與青海天星房地產(chǎn)開發(fā)有限公司買賣合同糾紛案，（2010）青民二初字第4號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=f047f647-b647-11e3-84e9-5cf3fc0c2c18&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑧參見賀凱訴重慶高山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、重慶高山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司漢中分公司、陜西漢中鐘基置業(yè)有限責(zé)任公司商品房買賣合同糾紛案，（2013）漢民初字第01292號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=288d5968-f398-4fc0-8330-6a76ce362898&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑨參見武漢市銀豐富苑大廈業(yè)主大會業(yè)主委員會與周正云占有排除妨害糾紛再審案，（2016）鄂01民再9號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=fcf2cf20-8975-4362-8f46-e7b26f90a46f&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑩江平主編：《民法學(xué)（第二版）》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第253頁。

11王利民著：《物權(quán)本論》，法律出版社2005年版，第69頁。

12參見真榮舜與福建省華坤建設(shè)開發(fā)有限公司商品房銷售合同糾紛案，（2014）龍民初字第5481號，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=fabdb8f1-c76a-4f20-a1f5-906de972df07&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

13孫嘉偉：《人防工程物權(quán)屬性研究》，華東政法大學(xué)2014年碩士論文，第24頁。

D922.12

A

1674-8557（2017）03-0077-08

2016-10-31

張沙沙（1988-），女，山東東營人，國浩律師（福州）事務(wù)所專職律師。