張沙沙

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人防工程的權(quán)屬及相關(guān)法律問(wèn)題探析

張沙沙

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目前福州中防萬(wàn)寶城項(xiàng)目正在如火如荼的招商中，受到“零風(fēng)險(xiǎn)、高收益”宣傳的誘惑，投資者趨之若鶩。但是該項(xiàng)目的主體工程屬于平戰(zhàn)結(jié)合人防工程，人防工程的權(quán)屬問(wèn)題至今仍沒(méi)有法律明文規(guī)定。人防主管部門頒發(fā)的平時(shí)使用權(quán)證是權(quán)益人享有使用權(quán)的憑證，并不能成為所有權(quán)憑證，平時(shí)使用權(quán)在實(shí)際行使中仍有許多問(wèn)題亟待完善。

人防工程；權(quán)屬；平時(shí)使用權(quán)；完善

引言

“總價(jià)50萬(wàn)做萬(wàn)寶商圈包租婆”、“四處奔波拼財(cái)富不如萬(wàn)寶中心有一鋪”，福州中防萬(wàn)寶城項(xiàng)目的宣傳廣告鋪天蓋地，該項(xiàng)目號(hào)稱是我國(guó)目前規(guī)模最大的融合式平戰(zhàn)結(jié)合人防工程。①目前，項(xiàng)目周邊已經(jīng)發(fā)展起了成熟的商業(yè)業(yè)態(tài)，人流量充足，初步看來(lái)，發(fā)展前景非常好。但是該項(xiàng)目屬于“平戰(zhàn)結(jié)合人防工程”，實(shí)際上，以人防工程為載體的項(xiàng)目無(wú)論是在項(xiàng)目權(quán)屬還是權(quán)益人之權(quán)利保障方面均存在諸多問(wèn)題。近年來(lái)國(guó)家處于和平盛世，加之經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，全國(guó)各地的人防工程也紛紛被開(kāi)發(fā)利用，這雖然提高了人防工程的利用效率，最大限度的利用了社會(huì)資源，但是由于人防工程的特殊屬性，對(duì)其開(kāi)發(fā)利用不同于對(duì)一般的工程。若是開(kāi)發(fā)利用不規(guī)范，不僅導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，也會(huì)使人防工程的投資使用者蒙受巨大的損失。什么是人防工程，人防工程在開(kāi)發(fā)使用過(guò)程中往往產(chǎn)生哪些問(wèn)題，為什么無(wú)法為該工程權(quán)益人核發(fā)產(chǎn)權(quán)證，人防工程平時(shí)使用權(quán)又是一種什么樣的權(quán)利，性質(zhì)如何，該平時(shí)使用權(quán)存在什么問(wèn)題，尚需進(jìn)行哪些完善？本文將圍繞人防工程的以上問(wèn)題進(jìn)行分析，拋磚引玉，希望拙文能夠?yàn)榻鉀Q我國(guó)人防工程開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的問(wèn)題提供些許思路。

一、人防工程的權(quán)屬

（一）人防工程概述

“人防工程”系“人民防空工程”之簡(jiǎn)稱，指國(guó)家為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)和生命安全，提高城市的整體防御能力，修建的地下建筑和防護(hù)設(shè)備設(shè)施。②根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》（以下簡(jiǎn)稱《人防法》）第18條“人民防空工程包括為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室”的規(guī)定可見(jiàn)，人防工程是戰(zhàn)時(shí)具有特定保障和防御功能的地下建筑工程。

參照不同的標(biāo)準(zhǔn)人防工程的分類各不相同，以下簡(jiǎn)單介紹兩種常見(jiàn)的分類。從整體的工程建筑形態(tài)上看，人防工程可以分為單獨(dú)修建的人防工程和結(jié)合地面建筑修建的人防工程；從出資建設(shè)主體上看，人防工程可以分為由國(guó)家人防主管部門出資進(jìn)行修建的公有人防工程和由組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量修建的民用人防工程。對(duì)于公有人防工程的所有權(quán)歸屬問(wèn)題一般不存在爭(zhēng)議，既然是國(guó)家出資修建的其所有權(quán)自然歸國(guó)家所有；但是對(duì)于民用人防工程的權(quán)屬問(wèn)題目前法律尚無(wú)明文規(guī)定，是否由社會(huì)力量出資工程就歸出資者所有呢？對(duì)此仍存在很大的爭(zhēng)議，這也是對(duì)此類型的人防工程進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用中所面臨的第一大問(wèn)題，即權(quán)屬不清。

（二）人防工程的權(quán)屬分析

1. 立法現(xiàn)狀

我國(guó)《人防法》第5條第2款規(guī)定“人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有”，可見(jiàn)我國(guó)法律對(duì)于人防工程投資者對(duì)工程的管理、使用、收益進(jìn)行了明文規(guī)定，但是唯獨(dú)沒(méi)有將“所有權(quán)”規(guī)定進(jìn)條文賦予投資者。同時(shí)，《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第25條規(guī)定“地下工程應(yīng)本著‘誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)’的原則，允許建設(shè)單位對(duì)其投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程自營(yíng)或者依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃”。雖然“人防工程”與“地下工程”這兩個(gè)概念并不完全一致，但它們之間本身存在交叉與重合，《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中承認(rèn)了建設(shè)單位對(duì)其投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程享有所有權(quán)，可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓租賃，也就是承認(rèn)了部分人防工程的投資建設(shè)單位享有工程的所有權(quán)。雖然在法律位階上《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》作為部門規(guī)章效力不及《人防法》，但是由于法律規(guī)定對(duì)權(quán)屬的界定比較模糊，而部門規(guī)章在這一方面的規(guī)定卻是比較清晰，在實(shí)際中到底應(yīng)該如何進(jìn)行適用成為一個(gè)問(wèn)題，這也進(jìn)一步加劇了人防工程權(quán)屬不清、爭(zhēng)議不斷的現(xiàn)狀。

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于人防工程權(quán)屬問(wèn)題的規(guī)定相對(duì)較少，進(jìn)行歸納后大致分為以下幾個(gè)層次：一、法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章層面，并未對(duì)人防工程權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定或者相互之間規(guī)定不一致。如《人防法》、《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》，上文已分析此處不再贅述；二、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的層面，不同地方規(guī)定內(nèi)容不盡相同，地方性差異較大。如《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》，③實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人享有其投資修建的人防工程的產(chǎn)權(quán)，但是《北京市人民防空工程建設(shè)與使用管理規(guī)定》④實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有承認(rèn)社會(huì)力量作為修建主體時(shí)享有該工程的所有權(quán)；三、規(guī)范性文件的層面，由于缺乏上位法依據(jù)，各地的規(guī)范不一致。如《北京市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市人防辦關(guān)于對(duì)新建防空地下室實(shí)行統(tǒng)一管理的請(qǐng)示的通知》、《江蘇省政府省軍區(qū)關(guān)于加強(qiáng)人民防空建設(shè)的意見(jiàn)》等，對(duì)于社會(huì)力量投資建設(shè)的人防工程的權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行了傾向不同的規(guī)定。縱觀我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀可知，以北京為代表的北方地區(qū)更傾向于將人防工程所有權(quán)規(guī)定為國(guó)家所有，而以滬浙為代表的南方地區(qū)在所有權(quán)方面政策相對(duì)松動(dòng)，傾向于賦予投資建設(shè)者所有權(quán)以鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2. 學(xué)理界觀點(diǎn)

人防工程的權(quán)屬問(wèn)題，在學(xué)理界也存在以下三種不同的觀點(diǎn)：國(guó)家所有說(shuō)、投資者所有說(shuō)、全體業(yè)主共有說(shuō)。現(xiàn)對(duì)學(xué)者們的觀點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的概述。

首先，國(guó)家所有說(shuō)認(rèn)為人防工程所有權(quán)屬于國(guó)家，由各級(jí)人防主管部門行使管理職能。主要基于以下理由：第一、《人防法》第2條“人民防空是國(guó)防的組成部分”以及《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）第52條“國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”的規(guī)定；第二、國(guó)家對(duì)人防工程的興建和開(kāi)發(fā)利用適用稅費(fèi)、政策等多方面的優(yōu)惠政策，例如直接采用劃撥的方式進(jìn)行用地的審批等。⑤既然享受到國(guó)家的優(yōu)惠政策，其權(quán)屬問(wèn)題上應(yīng)不同于一般工程。其次，投資者所有說(shuō)認(rèn)為人防工程的所有權(quán)屬于投資建設(shè)者。主要根據(jù)物權(quán)原始取得的理論，投資者通過(guò)原始投資建造的行為而取得工程所有權(quán)。最后，全體業(yè)主共有說(shuō)認(rèn)為人防工程歸全體業(yè)主共同占有、使用、收益、處分，此觀點(diǎn)主要是針對(duì)結(jié)合地面建筑修建的人防工程（如商業(yè)小區(qū)的地下車庫(kù)、地下室等）而言的。其理由是投資者將地上的房屋銷售給全體業(yè)主后，作為配套設(shè)施的結(jié)建式人防工程的建設(shè)成本實(shí)際已轉(zhuǎn)移給業(yè)主，業(yè)主應(yīng)該成為該配套附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)人。⑥

3. 司法實(shí)務(wù)情況

對(duì)于人防工程的權(quán)屬問(wèn)題，在司法實(shí)務(wù)中觀點(diǎn)相對(duì)一致，即認(rèn)為人防工程所有權(quán)歸屬于國(guó)家，同時(shí)支持投資者享有使用收益的權(quán)益。但是，對(duì)于投資者是否享有人防工程的處分權(quán)，不同法院仍有不同的認(rèn)定。以下將結(jié)合具體案件進(jìn)行說(shuō)明，并闡釋其中原因。

司法判決中支持人防工程屬于國(guó)家所有的案例較多，例如青海省高級(jí)人民法院認(rèn)為“依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第三十七條、《中華人民共和國(guó)防空法》第五條......的規(guī)定，人防工程產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，投資人不得轉(zhuǎn)讓。國(guó)家鼓勵(lì)不同主體可以投資人防工程建設(shè)，并允許投資人在平時(shí)對(duì)工程使用、管理、收益，但法律并沒(méi)有賦予投資人對(duì)人防工程所有權(quán)的處分權(quán)”；⑦漢中市漢臺(tái)區(qū)人民法院認(rèn)定“《中華人民共和國(guó)防空法》第五條第二款明確規(guī)定......可見(jiàn)作為漢中市中心廣場(chǎng)人防二期工程地下商鋪的投資開(kāi)發(fā)人的被告高山公司及其漢中分公司，對(duì)所開(kāi)發(fā)的屬于人民防空組成部分的地下商鋪只享有使用管理和收益權(quán)，并不享有所有權(quán)”。⑧以上判決均支持了人防工程產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，承認(rèn)投資者的管理收益權(quán)益，但否認(rèn)了其享有所有權(quán)的處分權(quán)權(quán)能。

雖然目前我國(guó)法院大多數(shù)并不承認(rèn)投資者享有人防工程的所有權(quán)，但是一般承認(rèn)投資者使用收益的權(quán)利，甚至存在承認(rèn)其享有處分權(quán)的先例。武漢市中級(jí)人民法院在一件再審案件中認(rèn)定“根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》第五條……《人民防空工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用管理辦法》第三條......的規(guī)定，人防工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有償使用、用管結(jié)合的原則，平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有，即誰(shuí)投資誰(shuí)收益，誰(shuí)使用誰(shuí)管理的原則......武漢市人防辦頒發(fā)硚字第12-003號(hào)新天地商業(yè)中心人防工程平時(shí)使用證。東百公司作為大廈人防工程的開(kāi)發(fā)商根據(jù)上述原則擁有平時(shí)商業(yè)處分權(quán)”，⑨在本案件中法院支持了投資者享有“平時(shí)商業(yè)處分權(quán)”。

司法實(shí)踐中出現(xiàn)不同的判決并不難理解，因?yàn)榕袥Q是依據(jù)法律規(guī)定而做出的，而我國(guó)現(xiàn)行法律只規(guī)定投資者享有管理使用收益權(quán)，沒(méi)有賦予其所有權(quán)，所以法院的判決自然不可能認(rèn)可投資者享有所有權(quán)，對(duì)于投資者的管理使用收益權(quán)一般會(huì)予以支持。但是對(duì)于“處分權(quán)”問(wèn)題，正是由于法律沒(méi)有明文規(guī)定，這給予裁判者一定的自由裁量空間，結(jié)合案件的具體情況進(jìn)行一定的評(píng)判，進(jìn)而不同法院裁量的結(jié)果不同，就形成了不同的判決?？傮w而言，司法實(shí)踐中的判決多數(shù)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，不認(rèn)為投資者享有人防工程的所有權(quán)，但是認(rèn)可、保障其使用收益權(quán)，能夠突破上述情形的判決實(shí)屬鳳毛麟角。

結(jié)合我國(guó)立法現(xiàn)狀，研讀司法判例和學(xué)者理論之后，筆者認(rèn)為，在和平年代作為社會(huì)力量修建人防工程的投資者雖“不享所有權(quán)之名”，但“已行所有權(quán)之實(shí)”。國(guó)家享有人防工程的所有權(quán)，投資者行使所有權(quán)的部分權(quán)能。

一方面，我國(guó)在法律層面并沒(méi)有明文將所有權(quán)賦予人防工程的投資者，作為社會(huì)力量修建人防工程的投資者“不享所有權(quán)之名”。人防工程雖然是由投資者出資建立，但是人防工程本身承載著戰(zhàn)時(shí)保護(hù)人民人身、財(cái)產(chǎn)安全的特殊功能，此特殊功能和屬性決定了它必須在緊急時(shí)刻能夠被統(tǒng)一調(diào)配和使用，這也決定了它必須由統(tǒng)一的部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，在和平時(shí)期對(duì)于人防工程的合理利用雖然能夠更好的發(fā)揮其價(jià)值，但這種利用并不能泯滅人防工程的本質(zhì)功能。正因如此，從保障本質(zhì)功能層面上，不可能直接明文規(guī)定人防工程的所有權(quán)歸投資者所有。

此外，《物權(quán)法》第5條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，指物權(quán)種類及其內(nèi)容等均由法律明確規(guī)定，當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)新物權(quán)或變更物權(quán)的法定內(nèi)容。⑩這里的“法律”應(yīng)該做狹義的理解，即由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所制定的法律。雖然地方各級(jí)政府以政府規(guī)章形式、甚至人防主管部門以規(guī)范性文件形式規(guī)定人防工程物權(quán)歸屬及內(nèi)容，但是法律（即《人防法》）尚未對(duì)人防工程物權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。所以，簡(jiǎn)單認(rèn)為由社會(huì)力量修建的人防工程的權(quán)屬歸投資者沒(méi)有法律層面的依據(jù)，社會(huì)力量修建人防工程的投資者“不享所有權(quán)之名”。

另一方面，雖然現(xiàn)行法律對(duì)于由社會(huì)力量出資建設(shè)的人防工程的物權(quán)權(quán)屬無(wú)法律明文規(guī)定，但是根據(jù)《人防法》第5條“誰(shuí)投資，誰(shuí)使用，誰(shuí)收益”的原則和《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》第25條“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)維護(hù)”的規(guī)定以及司法實(shí)務(wù)裁判實(shí)踐來(lái)看，投資者“已行所有權(quán)之實(shí)”，投資者對(duì)其投資建設(shè)的人防工程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有權(quán)的四大權(quán)能已經(jīng)全部享有，實(shí)質(zhì)上享有了該人防工程的所有權(quán)。

此外，根據(jù)《物權(quán)法》第30條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力”，投資者合法建造人防工程，應(yīng)該自建造事實(shí)成就時(shí)已經(jīng)取得物權(quán)。物權(quán)原始取得，是指非依據(jù)他人權(quán)利與意志而取得物權(quán)。換言之，原始取得直接根據(jù)人與物的關(guān)系確定的，當(dāng)符合條件的物被符合條件的人所事實(shí)上擁有或控制，則該人即取得對(duì)該物的權(quán)利。11如通過(guò)先占、合法建造、繼承等事實(shí)行為自動(dòng)獲得不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)。進(jìn)行人防工程投資建設(shè)之前，投資者已經(jīng)向相關(guān)部門辦理了合法的人防工程建設(shè)審批手續(xù)，出資建造人防工程，即通過(guò)合法建造這一客觀事實(shí)行為，原始取得該人防工程的所有權(quán)。這種所有權(quán)的取得是依據(jù)事實(shí)行為而產(chǎn)生的，它的產(chǎn)生設(shè)立不以他人的權(quán)利或意思表示轉(zhuǎn)移。所以，投資者“已行所有權(quán)之實(shí)”不僅有司法判例的支持，而且有理論上的依據(jù)。

值得注意的是，這里“已行所有權(quán)之實(shí)”是一種有限制的所有權(quán)。這種限制表現(xiàn)在：第一、此所有權(quán)并不是一種絕對(duì)的支配權(quán)，其效力上的對(duì)世性也受到一定限制。投資者對(duì)人防工程的支配并不是對(duì)抗一切不特定的人，一旦處于戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，人防工程必須第一時(shí)間進(jìn)行平戰(zhàn)功能的轉(zhuǎn)化，確保其保衛(wèi)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全功能的實(shí)現(xiàn)；第二、人防工程權(quán)益轉(zhuǎn)讓手續(xù)不同于一般的不動(dòng)產(chǎn)登記，而是有更加嚴(yán)格的審批、備案手續(xù)，應(yīng)該統(tǒng)一向人防主管部門進(jìn)行登記備案。第三、此種所有權(quán)在爭(zhēng)議糾紛中存在不被認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)。即司法實(shí)務(wù)中法院認(rèn)為人防工程投資者不享有“處分權(quán)”的情形時(shí)有存在，如上述青海省高級(jí)人民法院 “法律并沒(méi)有賦予投資人對(duì)人防工程所有權(quán)的處分權(quán)”的認(rèn)定。所以這種“所有權(quán)”是一種有條件的、受限制的、不完全的所有權(quán)。

現(xiàn)結(jié)合常見(jiàn)的人防地下車庫(kù)或地下室的權(quán)屬問(wèn)題來(lái)進(jìn)一步論證筆者的觀點(diǎn)。首先應(yīng)該注意的是，并不是所有的地下車庫(kù)或地下室性質(zhì)上均屬于人防工程，主要區(qū)分依據(jù)是看建設(shè)規(guī)劃時(shí)的土地用途。人防地下車庫(kù)或地下室的權(quán)屬在法律上沒(méi)有明文規(guī)定，在學(xué)理上仍存在爭(zhēng)議。我國(guó)目前的實(shí)際操作情況如下，建設(shè)單位不享有該人防地下車庫(kù)或地下室的所有權(quán)。就福建地區(qū)而言，筆者專門咨詢房產(chǎn)登記中心的工作人員得知，登記中心不會(huì)給人防地下車庫(kù)或地下室的使用人頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。但是建設(shè)單位在獲得人防主管部門頒發(fā)的平時(shí)使用權(quán)證之后，在使用的年限范圍內(nèi)，可以將人防車位或者地下室對(duì)外進(jìn)行出租進(jìn)而獲得收益。實(shí)踐中這樣的運(yùn)行模式，實(shí)質(zhì)上就是投資建設(shè)者不享所有權(quán)之名，但已經(jīng)實(shí)際行使部分所有權(quán)的權(quán)能。再如福建省龍海市人民法院在判決中認(rèn)定的“本案訟爭(zhēng)車位是由結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室改建而來(lái)的。人防工程投資者依法對(duì)人防工程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，12就直接承認(rèn)了投資者享有所有權(quán)的四大權(quán)能。由上述分析可知，就人防地下車庫(kù)或地下室問(wèn)題上，投資者（即開(kāi)發(fā)商）雖“不享所有權(quán)之名”，但“已行所有權(quán)之實(shí)”。

二、人防工程的平時(shí)使用權(quán)

我們研究人防工程權(quán)屬問(wèn)題就不得不研究與之密切相關(guān)的平時(shí)使用權(quán)制度。那么什么是人防工程的平時(shí)使用權(quán)，該權(quán)利的性質(zhì)如何，在實(shí)踐中該權(quán)利運(yùn)行中存在什么問(wèn)題呢？我國(guó)《人防法》中規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)利用人防工程進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服務(wù)人民生活，進(jìn)而針對(duì)人防工程利用的程序和手續(xù)問(wèn)題，在《人民防空工程平時(shí)開(kāi)發(fā)利用管理辦法》第9條和《人民防空國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定》第18條中進(jìn)行了具體規(guī)定，大致程序是人防工程的使用單位提交備案材料，經(jīng)過(guò)人防主管部門的審核頒發(fā)《人民防空工程平時(shí)使用證》之后方可使用。

（一）人防工程平時(shí)使用權(quán)的含義及性質(zhì)

人防工程平時(shí)使用權(quán)，顧名思義，就是在和平年代享有對(duì)人防工程進(jìn)行開(kāi)發(fā)使用的權(quán)利?！捌綍r(shí)”二字實(shí)際上是限制了使用的條件，只能是在和平時(shí)期，排除了戰(zhàn)時(shí)等緊急情形?！笆褂脵?quán)”如何來(lái)定義是核心問(wèn)題，此處的使用權(quán)內(nèi)涵比較寬泛，不僅包含了物權(quán)的使用權(quán)內(nèi)容，而且包含占有、處分、收益等幾乎全部所有權(quán)內(nèi)容，國(guó)家保留的只是名義上的所有權(quán)和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的使用權(quán)。13

就人防工程平時(shí)使用權(quán)的性質(zhì)而言，筆者認(rèn)為，既然它是一種“使用權(quán)”，從類屬角度來(lái)講就應(yīng)該是一種用益物權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第117條之規(guī)定“用益物權(quán)是對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。人防工程平時(shí)使用權(quán)就是使用權(quán)人對(duì)國(guó)家所有的人防工程，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

有的學(xué)者認(rèn)為根據(jù)“物權(quán)法定”的原則，我國(guó)物權(quán)法中使用枚舉的方式列舉了用益物權(quán)的種類，主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)，并沒(méi)有人防工程平時(shí)使用權(quán)，所以人防工程的平時(shí)使用權(quán)不能算是一種用益物權(quán)。對(duì)于此種觀點(diǎn)筆者不能茍同，這是太過(guò)于片面和狹義的理解法條，人防工程平時(shí)使用權(quán)已經(jīng)具備了用益物權(quán)的所有權(quán)利屬性和特點(diǎn)，無(wú)論法律是否有明文規(guī)定，其實(shí)質(zhì)上就是一種用益物權(quán)。

（二）人防工程平時(shí)使用權(quán)行使中存在的問(wèn)題

1. 人防工程平時(shí)使用權(quán)的權(quán)能范圍規(guī)定不清，責(zé)任主體不定。

由于現(xiàn)行法律對(duì)于平時(shí)使用權(quán)的權(quán)能范圍規(guī)定不清晰，其權(quán)利內(nèi)容空泛不具體，在出現(xiàn)法律糾紛時(shí)往往涉及到多方主體，包括但不限于實(shí)際占有使用人防工程的主體、對(duì)平時(shí)使用權(quán)進(jìn)行出租轉(zhuǎn)租的主體、人防工程的隸屬主體、人防工程的管理部門等不同的主體，這些主體之間的權(quán)利義務(wù)往往相互交叉，難以厘清，在出現(xiàn)糾紛時(shí)多方主體之間容易出現(xiàn)相互推諉責(zé)任最終導(dǎo)致問(wèn)題擱置拖延的現(xiàn)象。

2. 在實(shí)踐中人防工程平時(shí)使用權(quán)的行使監(jiān)督管理難度大。

在實(shí)際操作層面，就由社會(huì)力量興建的人防工程而言，投資建設(shè)者自認(rèn)為人防工程是由其自身進(jìn)行投資興建，進(jìn)而存在擅自對(duì)人防工程項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押，不向人防管理部門履行通知登記義務(wù)的現(xiàn)象，致使人防管理部門的登記情況與實(shí)際占有使用人并不一致，人防管理部門行使監(jiān)管職責(zé)遇到障礙，甚至基于抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等原因致使人防資源流失。就由國(guó)家出資興建的人防工程而言，出現(xiàn)或因?yàn)閷?duì)人防工程利用開(kāi)發(fā)出租給使用人，而使用人怠于行使維修管理的義務(wù)導(dǎo)致工程主體的損壞進(jìn)而人防工程的防護(hù)功能降低，或者由于人防工程沒(méi)有進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致閑置荒廢浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。

3. 人防工程平時(shí)使用權(quán)戰(zhàn)時(shí)收回機(jī)制及戰(zhàn)后恢復(fù)機(jī)制缺失。

由于人防工程的本質(zhì)屬性決定了其在戰(zhàn)時(shí)或者處于緊急狀態(tài)時(shí)會(huì)被國(guó)家收回利用，我國(guó)《關(guān)于平時(shí)使用人民防空工程的若干規(guī)定》中僅僅規(guī)定“平時(shí)使用的人防工程，應(yīng)做到一旦戰(zhàn)備需要能保證迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)防空或堅(jiān)守城市作戰(zhàn)使用”，但是具體的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)程序和手續(xù)均沒(méi)有規(guī)定，程序內(nèi)容規(guī)定的缺失，使得實(shí)踐中操作性不強(qiáng)。否則一旦戰(zhàn)事爆發(fā)，容易出現(xiàn)調(diào)配不及時(shí)、操作不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題，最終造成人財(cái)物的損失。此外，值得注意的是，戰(zhàn)事結(jié)束或者緊急狀態(tài)結(jié)束后，平時(shí)使用權(quán)是否恢復(fù)給戰(zhàn)前使用者，恢復(fù)的程序如何，就戰(zhàn)時(shí)產(chǎn)生的工程主體的損壞如何處置，產(chǎn)生修復(fù)費(fèi)用怎么承擔(dān)，是否存在補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)均沒(méi)有明確的規(guī)定。雖然當(dāng)下為和平年代，但是目前世界處于整體穩(wěn)定，局部動(dòng)蕩的狀態(tài)，戰(zhàn)爭(zhēng)亦存在爆發(fā)的可能性。長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，這些機(jī)制的缺失，立法規(guī)范的空白，勢(shì)必會(huì)影響投資者開(kāi)發(fā)利用人防工程的積極性，有悖于國(guó)家鼓勵(lì)利用人防工程進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服務(wù)人民生活的理念。

三、人防工程權(quán)屬及平時(shí)使用權(quán)制度完善

（一）人防工程權(quán)屬制度之完善

正如上文所述，人防工程在權(quán)屬方面最大的問(wèn)題就是權(quán)屬不清。法律沒(méi)有明文規(guī)定，地方法規(guī)和規(guī)章之間規(guī)范不一致。鑒于實(shí)踐中的這種問(wèn)題，筆者呼吁立法機(jī)關(guān)盡快完善相關(guān)法律，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，從根源上解決不同位階法律法規(guī)混亂，相互矛盾的問(wèn)題。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)防力量的充實(shí)，全國(guó)各地的人防工程的數(shù)量已經(jīng)不是小數(shù)字，為了規(guī)范人防工程的管理使用行為，發(fā)揮人防工程的最大效用，出臺(tái)法律對(duì)于人防工程的權(quán)屬進(jìn)行規(guī)制或者完善現(xiàn)有的《人防法》已勢(shì)在必行。由于人防工程權(quán)屬制度牽涉面廣，涉及到物權(quán)等民事法律中的基本問(wèn)題，將直接導(dǎo)致對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，牽一發(fā)而動(dòng)全身，可謂影響重大，所以要在法律的層面進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為在設(shè)立或完善其所有權(quán)歸屬時(shí)，可以有兩種模式供參考：一種是“一刀切式”，將所有人防工程的所有權(quán)一律法定為歸國(guó)家所有；一種是“分類對(duì)待式”，根據(jù)投資修建人防工程的主體不同，確定不同的所有權(quán)主體。將由國(guó)家出資建設(shè)的人防工程的所有權(quán)直接明文規(guī)定為國(guó)家所有，而對(duì)于由社會(huì)力量興建的人防工程的所有權(quán)規(guī)定為投資興建者所有，但應(yīng)明確當(dāng)國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)時(shí)收歸國(guó)家所用的制度。無(wú)論采用何種方式，都要將所有權(quán)歸屬主體進(jìn)行明確而清晰的界定。當(dāng)然，無(wú)論如何來(lái)確定權(quán)屬，人防工程本身的功能和性質(zhì)不會(huì)發(fā)生變化，一旦發(fā)生戰(zhàn)事，該工程所有者均應(yīng)服從國(guó)家統(tǒng)一的調(diào)配，這也應(yīng)該在法律中進(jìn)行明文規(guī)定。

（二）人防工程平時(shí)使用權(quán)制度之完善

1. 完善法律法規(guī)，確定權(quán)能范圍。

完善平時(shí)使用權(quán)的法律法規(guī)其實(shí)與完善人防工程權(quán)屬的法律規(guī)定是一個(gè)措施的兩個(gè)方面。平時(shí)使用權(quán)制度與人防工程的權(quán)屬問(wèn)題密切相關(guān)，當(dāng)權(quán)屬問(wèn)題解決之后，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的責(zé)任主體就比較容易確定。建議對(duì)現(xiàn)行的《人防法》進(jìn)行修改或者專門出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度對(duì)人防工程平時(shí)使用權(quán)的概念、行使、維護(hù)和管理、監(jiān)督等做出具體、明確的規(guī)定，解決實(shí)踐中存在的諸多模糊問(wèn)題。

2. 細(xì)化人防部門監(jiān)管責(zé)任，完善人防工程平時(shí)使用權(quán)的處分程序。

人防管理部門和實(shí)際使用者均有義務(wù)承擔(dān)起對(duì)人防工程使用情況的監(jiān)管責(zé)任。各地人防辦作為代國(guó)家行使監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)，要對(duì)人防工程進(jìn)行定期檢查，及時(shí)整改存在的隱患。對(duì)于人防部門的失職或?yàn)^職行為進(jìn)行追責(zé)，要求其承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償、行政處罰等責(zé)任；平時(shí)使用者出現(xiàn)將使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓或者以人防工程提供抵押等處分行為時(shí)，應(yīng)該向人防管理部門提交材料，說(shuō)明處分的原因、對(duì)象、主體、期限等具體事宜，人防管理部門進(jìn)行審核通過(guò)之后，對(duì)新的使用人進(jìn)行備案登記，才可以完成對(duì)人防工程的處分。對(duì)于沒(méi)有進(jìn)行備案而擅自進(jìn)行處分的行為進(jìn)行查處懲戒，以減少擅自處分行為。

3. 完善人防工程平時(shí)使用權(quán)的收回和恢復(fù)制度。

法律法規(guī)對(duì)于平時(shí)使用權(quán)的回收情形、回收程序、回收主體應(yīng)該進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于回收的情形可包括國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)或緊急狀態(tài)、平時(shí)使用權(quán)的使用年限已經(jīng)屆滿及其他國(guó)家認(rèn)為需要回收的情形?；厥盏某绦虿粦?yīng)過(guò)于繁瑣，特別是在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的回收，更應(yīng)該簡(jiǎn)便快捷，遵循國(guó)家的統(tǒng)一指揮，高效的完成回收程序?；厥盏闹黧w宜定為各地的人防工程的主管部門，即由頒發(fā)平時(shí)使用權(quán)證的部門進(jìn)行回收。對(duì)于回收是否需要支付費(fèi)用問(wèn)題，筆者贊同戰(zhàn)時(shí)無(wú)償回收人防工程平時(shí)使用權(quán)的觀點(diǎn)，畢竟人防工程的性質(zhì)決定了其就是為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)緊急情況而產(chǎn)生存在的，當(dāng)真正發(fā)生回收時(shí)實(shí)質(zhì)是其功能的實(shí)現(xiàn)，不應(yīng)產(chǎn)生收費(fèi)問(wèn)題。

對(duì)于平時(shí)使用權(quán)的恢復(fù)，筆者認(rèn)為應(yīng)該給予戰(zhàn)前權(quán)益人一定的補(bǔ)償或者相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以減少戰(zhàn)時(shí)臨時(shí)收回征用給使用人、權(quán)益人帶來(lái)的損失。因?yàn)槭褂脵?quán)益人對(duì)于平時(shí)使用權(quán)的獲得已經(jīng)支付過(guò)相應(yīng)對(duì)價(jià)，按照公平原則應(yīng)該獲得補(bǔ)償。至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)人防工程的種類與和平時(shí)期的用途等進(jìn)行綜合判斷，也可以通過(guò)免費(fèi)贈(zèng)與或延長(zhǎng)使用期限的方式來(lái)彌補(bǔ)使用權(quán)益人的戰(zhàn)時(shí)損失。

結(jié)語(yǔ)

人防工程在我們生活中隨處可見(jiàn)，小到社區(qū)的地下車庫(kù)大到大型地下百貨商城均可能是人防工程的組成部分，可是時(shí)至今日，我國(guó)法律對(duì)于作為人防工程核心的權(quán)屬問(wèn)題和平時(shí)使用權(quán)問(wèn)題仍沒(méi)有清晰明了的規(guī)定。通過(guò)本文分析，筆者認(rèn)為，人防工程應(yīng)該歸屬國(guó)家所有，但投資者享有占有、使用、收益和部分處分權(quán)益，這也應(yīng)該是平時(shí)使用權(quán)廣義上的權(quán)能范圍。我國(guó)人防工程數(shù)量多、分布廣，清晰明確的規(guī)范其權(quán)屬問(wèn)題對(duì)于科學(xué)、有序利用、開(kāi)發(fā)人防工程具有重要意義，僅以本文淺陋分析望引出更廣更深入的探討。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①徐文宇：《福州中防萬(wàn)寶城享45年使用權(quán) 屬國(guó)家人防辦試點(diǎn)項(xiàng)目》，http://fj.people.com.cn/n2/2016/0203/c234960-27682153.html，下載日期：2016年10月23日。

②王勝然：《人防工程權(quán)屬探討》，載《投資導(dǎo)航》2012年第6期，第79頁(yè)。

③《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第20條：民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)。

④《北京市人民防空工程建設(shè)與使用管理規(guī)定》第6條：本市鼓勵(lì)支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人建設(shè)和使用人防工程。人防工程平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。

⑤霍潔：《結(jié)建人防工程的物權(quán)問(wèn)題研究》，沈陽(yáng)師范大學(xué)2013年碩士論文，第8~9頁(yè)。

⑥章琴蕓：《試論結(jié)合民用建筑修建的人防工程物權(quán)歸屬》，華東政法大學(xué)2011年碩士論文，第23頁(yè)。

⑦參見(jiàn)李關(guān)虎與青海天星房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司買賣合同糾紛案，（2010）青民二初字第4號(hào)，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=f047f647-b647-11e3-84e9-5cf3fc0c2c18&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑧參見(jiàn)賀凱訴重慶高山房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、重慶高山房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司漢中分公司、陜西漢中鐘基置業(yè)有限責(zé)任公司商品房買賣合同糾紛案，（2013）漢民初字第01292號(hào)，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=288d5968-f398-4fc0-8330-6a76ce362898&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑨參見(jiàn)武漢市銀豐富苑大廈業(yè)主大會(huì)業(yè)主委員會(huì)與周正云占有排除妨害糾紛再審案，（2016）鄂01民再9號(hào)，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=fcf2cf20-8975-4362-8f46-e7b26f90a46f&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

⑩江平主編：《民法學(xué)（第二版）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011年版，第253頁(yè)。

11王利民著：《物權(quán)本論》，法律出版社2005年版，第69頁(yè)。

12參見(jiàn)真榮舜與福建省華坤建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司商品房銷售合同糾紛案，（2014）龍民初字第5481號(hào)，http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=fabdb8f1-c76a-4f20-a1f5-906de972df07&KeyWord，下載日期：2016年10月20日。

13孫嘉偉：《人防工程物權(quán)屬性研究》，華東政法大學(xué)2014年碩士論文，第24頁(yè)。

D922.12

A

1674-8557（2017）03-0077-08

2016-10-31

張沙沙（1988-），女，山東東營(yíng)人，國(guó)浩律師（福州）事務(wù)所專職律師。