陳惠濱

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土壤修復(fù)民事法律責(zé)任探析

陳惠濱

隨著國務(wù)院《土壤污染防治行動計劃》的出臺，土壤污染防治受到日益關(guān)注。研究解決土壤修復(fù)司法實(shí)踐中的具體問題，對土壤污染防治具有重要意義。從侵權(quán)責(zé)任形態(tài)看，土壤修復(fù)應(yīng)納入“恢復(fù)原狀”的范疇，而不是“賠償損失”。但如何判斷“原狀”，又成了擺在土壤修復(fù)面前的難題。目前我國采取的“環(huán)境主導(dǎo)模式”缺乏可操作性，修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系存在缺失，責(zé)任主體確定難度較大。因此，盡快出臺土壤污染防治法律體系和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，吸收狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定，并構(gòu)建土壤污染損害賠償制度體系，對土壤污染防治具有重要意義。

土壤修復(fù)；民事責(zé)任；公益訴訟

當(dāng)前，我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板。隨著2016年國務(wù)院《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的出臺，土壤污染防治受到日益關(guān)注。“土十條”作為全國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)，鼓勵對土壤污染等違法行為提起公益訴訟。自立法確立民事公益訴訟制度以來，特別是檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作以來，公益訴訟制度已為防治土壤污染發(fā)揮了重要作用。自2015年7月至2016年9月，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作中已發(fā)現(xiàn)案件線索2982件，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域2221件，辦理公益訴訟案件1710件。①可見，當(dāng)前研究并解決土壤污染公益訴訟司法實(shí)踐中的具體問題，完善相關(guān)制度，對土壤污染防治具有重要意義。

一、土壤修復(fù)法律責(zé)任之屬性

（一）土壤修復(fù)的侵權(quán)責(zé)任形態(tài)系“恢復(fù)原狀”

在我國現(xiàn)行的訴訟體系下，公益訴訟不具有獨(dú)立的訴訟形態(tài)，其依附于傳統(tǒng)的訴訟制度，即民事訴訟法及行政訴訟法。民事公益訴訟中有關(guān)訴訟法上權(quán)利義務(wù)、實(shí)體法上的民事責(zé)任形態(tài)方面參照了傳統(tǒng)民事訴訟法和民法的規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》）第15條則規(guī)定了停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等八種責(zé)任方式。土壤修復(fù)既包括由被告根據(jù)土壤損害情況，以自己直接履行行為來承擔(dān)修復(fù)受損土壤責(zé)任，比如在清污基礎(chǔ)上為恢復(fù)環(huán)境原狀而投入以及補(bǔ)種林木等，系對受損環(huán)境的結(jié)構(gòu)和價值的直接修復(fù)行為，也包括責(zé)任人在不履行修復(fù)義務(wù)時承擔(dān)一定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》）第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！庇纱丝梢?，司法實(shí)踐認(rèn)可承擔(dān)尚未實(shí)際發(fā)生的修復(fù)費(fèi)用亦是承擔(dān)“恢復(fù)原狀”責(zé)任方式的實(shí)現(xiàn)方式。從責(zé)任方式的內(nèi)涵來看，土壤修復(fù)中不僅包括直接針對受損環(huán)境進(jìn)行的修復(fù)行為，而且包括責(zé)任人在不履行修復(fù)義務(wù)時承擔(dān)一定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，都應(yīng)納入“恢復(fù)原狀”責(zé)任方式的范疇。如果將承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用認(rèn)定為“賠償損失”，由于賠償針對的損失應(yīng)當(dāng)是價值實(shí)際減少的部分，對尚未實(shí)際發(fā)生的修復(fù)費(fèi)用而言，則缺乏法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，土壤修復(fù)的侵權(quán)責(zé)任形態(tài)應(yīng)納入“恢復(fù)原狀”的范疇，承擔(dān)尚未實(shí)際發(fā)生的修復(fù)費(fèi)用亦是承擔(dān)“恢復(fù)原狀”責(zé)任方式的一種。

（二）承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用已成為土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的主流趨勢

目前，承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用已成為土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的主流趨勢。下表以近年土壤民事公益訴訟的司法實(shí)踐為例，②列舉土壤修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中的具體適用。

案號案情判決結(jié)果責(zé)任主體責(zé)任形式 江蘇省常州市中級人民法院（2014）常環(huán)公民初字第2號被告金科公司是專業(yè)處置危險廢料的企業(yè)。2008年至2013年7月，被告儲衛(wèi)清借用被告金科公司的經(jīng)營許可證，從其他單位共非法收購2000多噸“含油濾渣”，用于加工生產(chǎn)半成品潤滑油。被告翔悅公司在明知被告儲衛(wèi)清無危險廢物經(jīng)營許可證，系借用金科公司經(jīng)營許可證的情況下，仍多次向其提供“含油濾渣”。被告儲衛(wèi)清收購“含油濾渣”后未采取任何防污措施隨意堆放和處置，嚴(yán)重污染了土壤環(huán)境。儲衛(wèi)清等人支付環(huán)境修復(fù)賠償金2830700元及評估費(fèi)用，博世爾公司、金科公司、翔悅公司、精煉公司承擔(dān)連帶責(zé)任。污染行為實(shí)施者及共同侵權(quán)人支付至江蘇省常州市生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)公益金專用賬戶。 山東省東營市中級人民法院（2015）東環(huán)保民初字第1號建德化工二廠為處置生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的磷酸鹽混合液，將該危險廢物交由不具有危險廢物處置資質(zhì)的企業(yè)及個人進(jìn)行處置。期間，該危險廢物被運(yùn)往全國各地后被大量非法處置，部分危險廢物就地非法填埋。判決建德化工二廠等人承擔(dān)危險廢物處置費(fèi)用共計2274萬元。污染行為實(shí)施者及共同侵權(quán)人支付款項至法院指定的賬戶。 江蘇省常州市中級人民法院（2015）常環(huán)公民初字第1號許建惠等人租用他人廠房，在無營業(yè)執(zhí)照、無危險廢物經(jīng)營許可證情況下，擅自從事廢樹脂桶和廢油桶清洗業(yè)務(wù)，違法處置清洗廢桶過程中產(chǎn)生的廢水、廢渣，造成了土壤和地下水嚴(yán)重污染。依法處置現(xiàn)場遺留污染物、消除繼續(xù)污染的危險，委托制定土壤修復(fù)方案，賠償損失150萬元（按照虛擬治理成本法計算）。污染行為實(shí)施者履行一定的行為以消除危險并支付款項。 江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院（2015）鎮(zhèn)民公初字第00003號優(yōu)立公司將其產(chǎn)生的樹脂眼鏡鏡片修邊工段的粉末約5.5噸交給無廢物處置資質(zhì)的3名貨車司機(jī)，該3人將上述廢物傾倒于丹陽市開發(fā)區(qū)小杜巷村一拆遷空地上，造成環(huán)境污染。認(rèn)定該類廢物不屬于《國家危險廢物名錄》中的危險廢物，不具有危險特性，僅要求按照一般廢物處置，未支持承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用請求。 江蘇省常州市中級人民法院（2016）蘇04民初214號該案系常州毒地事件，指現(xiàn)常州市外國語學(xué)校北部那塊面積約26.2公頃的平地，三所化工廠曾在此興旺，分別是建于1958年的江蘇常隆化工有限公司，建于1983年的常宇化工有限公司和建于1990年的常州市華達(dá)化工廠。2010年前后，三所工廠搬遷，隨后政府在此進(jìn)行土地修復(fù)。修復(fù)單位的報告表披露了三家企業(yè)的問題：使用大量的有毒有害化工原料，部分化工原料及其中間產(chǎn)品具有高毒或致癌性。案涉地塊上的生產(chǎn)企業(yè)歷經(jīng)國有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，股權(quán)轉(zhuǎn)讓，中外合資等復(fù)雜變遷。案涉地塊環(huán)境污染系數(shù)十年來化工生產(chǎn)積累疊加造成，但原告未提交可以清晰界定三被告與改制前各個階段生產(chǎn)企業(yè)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任范圍、責(zé)任形式、責(zé)任份額以及責(zé)任金額的證據(jù)。政府也正在開展修復(fù)工作。判決駁回原告的訴訟請求。

從以上判例來看，土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的責(zé)任形式既包括要求被告直接履行修復(fù)受污染土壤，也包括判決被告承擔(dān)土壤修復(fù)費(fèi)用。以上5個案例中，有3個案例起訴方的訴訟請求得到法院支持，該3個案件中法院的判決主文中均包含了以支付修復(fù)費(fèi)用判決被告承擔(dān)恢復(fù)原狀的內(nèi)容，而判決被告直接履行行為以恢復(fù)原狀的案件僅為1件。司法實(shí)踐鮮有直接判令被告履行受損土壤等環(huán)境恢復(fù)原狀行為的案件，更多的是以承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的方式，具體表現(xiàn)為委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)出具修復(fù)方案和預(yù)估修復(fù)費(fèi)用、或者以招投標(biāo)的形式確定修復(fù)費(fèi)用，將環(huán)境修復(fù)責(zé)任具體化、規(guī)范化。以判決承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的形式達(dá)到“恢復(fù)原狀”的目的，已成為土壤修復(fù)的主流趨勢。

此外，相當(dāng)一部分案例還運(yùn)用了虛擬治理成本法。虛擬治理成本是以數(shù)字模型模擬計算環(huán)境的修復(fù)成本，系土壤修復(fù)的表現(xiàn)形式之一，本質(zhì)上屬于環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，而不是“服務(wù)功能損失費(fèi)”。③從責(zé)任形式區(qū)分來看，土壤修復(fù)屬于“恢復(fù)原狀”的范疇，而非“賠償損失”的范疇，“服務(wù)功能損失費(fèi)”屬于“賠償損失”責(zé)任方式的范疇，而非“恢復(fù)原狀”的范疇。

（三）土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的對象系可修復(fù)但未修復(fù)的受損土壤

土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的對象應(yīng)當(dāng)是可以修復(fù)但尚未修復(fù)的土壤。這包括以下含義：一是土壤應(yīng)具有可修復(fù)性?？尚迯?fù)性是前提，土壤不具有可修復(fù)性，如受到核廢料污染后不能修復(fù)或修復(fù)成本過高，則不能適用土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”責(zé)任形式。二是承擔(dān)履行“恢復(fù)原狀”責(zé)任的主體應(yīng)具備修復(fù)能力。實(shí)踐中，部分土壤僅受到物理損害，修復(fù)相對容易，行為人也具備修復(fù)能力和具有修復(fù)意愿，可判決其直接履行“恢復(fù)原狀”行為；而部分土壤受污染比較嚴(yán)重，修復(fù)必須具備一定的資質(zhì)，非專業(yè)人士難以修復(fù)，如山東省東營市中級人民法院（2015）東環(huán)保民初字第1號一案中，處置危險廢物應(yīng)當(dāng)由具有專門資質(zhì)的公司處理，不具有專業(yè)資質(zhì)和能力的行為人則難以直接履行“恢復(fù)原狀”的責(zé)任，只能判令其承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。三是土壤尚未得到修復(fù)。土壤修復(fù)應(yīng)當(dāng)針對尚未得到修復(fù)的土壤，如果土壤已得到修復(fù)，關(guān)于返還已代墊的修復(fù)費(fèi)用的訴訟請求，不屬于土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”責(zé)任方式的范疇。返還已代墊的修復(fù)費(fèi)用，屬于代侵權(quán)人對環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，代其對被其損害的環(huán)境進(jìn)行管理，法律關(guān)系屬于無因管理之債。如果土壤已得到修復(fù)，其原狀已得到恢復(fù)，從法理上講，返還代墊費(fèi)用不是侵權(quán)行為之債，該責(zé)任方式不能為“恢復(fù)原狀”所吸納。

二、土壤修復(fù)司法實(shí)踐之困境

（一）土壤修復(fù)的“原狀”目標(biāo)不具有可操作性

土壤污染修復(fù)的最終目標(biāo)是恢復(fù)“原狀”，但“原狀”是一種什么樣的存在，需要結(jié)合法律規(guī)定和具體實(shí)踐加以明確。修復(fù)目標(biāo)的確定是實(shí)踐中土壤污染修復(fù)工程普遍面臨的問題，是判斷土壤污染修復(fù)完成與否的尺度，也直接影響到具體修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)等。

“原狀”標(biāo)準(zhǔn)的判斷，主要有以下兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為原狀是與未破壞前的環(huán)境資源完全相同的狀態(tài)；④二是認(rèn)為原狀是相對的概念，根據(jù)土地未來使用用途所需要的狀態(tài)，只要將環(huán)境要素的質(zhì)量恢復(fù)到其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求即可視為恢復(fù)了原狀。⑤第一種觀點(diǎn)要求受污染土壤完全恢復(fù)到污染前狀態(tài)，被稱為“環(huán)境主導(dǎo)模式”，第二種觀點(diǎn)將污染地塊的整治與土地再利用計劃相結(jié)合，被稱為是“效益主導(dǎo)模式”?！董h(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》第20條規(guī)定：“原告請求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能?！绷⒎ㄉ系摹霸瓲睢?，采用了“環(huán)境主導(dǎo)模式”說。古希臘哲學(xué)家赫拉克利特曾說：“人不能兩次踏入同一條河流”。環(huán)境受到污染和破壞后，所謂的修復(fù)原狀只是最可能地接近原狀，但將內(nèi)在功能和外表狀況徹底恢復(fù)到原有狀態(tài)幾乎是不可能的事情，環(huán)境資源的破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性；且從舉證責(zé)任來看，原有土地狀態(tài)如何證明，又以何種標(biāo)準(zhǔn)來量化證明修復(fù)后的土地與原有土地一致，法院在執(zhí)行過程中如何將修復(fù)后的狀態(tài)與破壞前的狀態(tài)進(jìn)行比較，幾乎都是不可能完成的任務(wù)?！碍h(huán)境主導(dǎo)模式”在實(shí)踐中幾乎沒有可操作性。從操作層面來看，單純的要求將土地恢復(fù)到受污染以前的質(zhì)量水平，在實(shí)際中限制了土壤修復(fù)制度的運(yùn)行，效果反而不夠理想。從前文所列舉的3個法院支持起訴方訴訟請求的案例來看，2個案件中法院的判決主文中均包含了以支付修復(fù)費(fèi)用判決被告承擔(dān)恢復(fù)原狀的內(nèi)容，判決被告直接履行行為恢復(fù)原狀的僅有1個。這類判決更多的是以承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的方式，將“恢復(fù)原狀”予以具體化，主要原因也在于單純以“損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”判斷“恢復(fù)原狀”與否，必然會造成判決執(zhí)行上的困難，也不符合司法最終解決原則的宗旨。

相比之下，“效益主導(dǎo)模式”更為務(wù)實(shí)，更有利于促進(jìn)土壤修復(fù)實(shí)踐的發(fā)展。因此，從國外立法來看，多數(shù)土壤污染防治經(jīng)驗(yàn)相對發(fā)達(dá)的國家，如美國、荷蘭，采取了比較務(wù)實(shí)的“效益主導(dǎo)模式”，建立各種修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度，將污染地塊的整治與土地再利用計劃相結(jié)合。我國已意識到修復(fù)體系標(biāo)準(zhǔn)化的重要性，“土十條”明確提出要系統(tǒng)構(gòu)建土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系。以修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度確定土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的目標(biāo)，已成為土壤修復(fù)的發(fā)展趨勢。

（二）土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系的缺失

以標(biāo)準(zhǔn)化作為土壤修復(fù)“恢復(fù)原狀”的要求，前提是要有科學(xué)完善的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。我國土壤修復(fù)法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系缺失問題比較嚴(yán)重，具體體現(xiàn)在：

1. 缺乏土壤污染防治的基本法。目前我國的土壤環(huán)境總體上形勢嚴(yán)峻、不容樂觀，土壤污染領(lǐng)域的立法整體滯后，缺乏一部防治的基本法。在水污染、大氣污染等領(lǐng)域已有了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》，而《土壤污染防治法》卻遲遲未能出臺。⑥目前關(guān)于土壤污染防治的法律條款散見于《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)規(guī)定中，⑦條文缺乏系統(tǒng)性，且多是宣誓性條款，沒有配套詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作性。從國外立法來看，德國有《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，日本有《土壤污染對策法》、《農(nóng)業(yè)用地土壤防治法》用于整治土壤污染。另外，我國不僅土壤污染防治基本法缺失，而且有關(guān)土壤損害賠償制度的實(shí)體法乃至土壤民事公益訴訟的程序法都未能構(gòu)建起來，這個問題的解決更為迫切。立法的長期滯后不利于有效遏制土壤污染趨勢，也不利于盡快保護(hù)尚未被污染的土壤環(huán)境。

2. 現(xiàn)有土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足需求。早在1995年，我國已頒布實(shí)施了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）。該標(biāo)準(zhǔn)為保護(hù)土壤發(fā)揮了積極作用，但其不足之處也很明顯，已難以適應(yīng)土壤現(xiàn)狀。如該標(biāo)準(zhǔn)未根據(jù)用途對土壤進(jìn)行分類，且監(jiān)測指標(biāo)僅局限于8項重金屬、2項有機(jī)物殘留指標(biāo)，數(shù)量偏少，且僅規(guī)定的2項有機(jī)物農(nóng)藥六六六和滴滴涕已停產(chǎn)多年，⑧列入規(guī)定的8項重金屬標(biāo)準(zhǔn)過于寬松。2014年，《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》對該10項污染物以外的第11項污染物多環(huán)芳烴進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該項污染指標(biāo)也已達(dá)到前述10項污染物的平均水平，但遺憾的是，監(jiān)測范圍也僅局限于11項污染物，其他種類的有機(jī)物污染未能列入《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，也未能列入監(jiān)測范圍。同時，土壤修復(fù)工作也沒有可以依據(jù)的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，包括修復(fù)的啟動標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)都缺乏可操作性的依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中同一類型案件對環(huán)境修復(fù)在處理上具體的金額差異很大。如江蘇省常州市中級人民法院（2014）常環(huán)公民初字第2號一案中，法院以該公眾意見作為重要參考并酌情確定環(huán)境生態(tài)修復(fù)方案；在江蘇省徐州市中級人民法院（2015）徐環(huán)公民初字第4號一案中，法院以被告既不申請重新鑒定，也不能提供計算治理成本的其他方案及證據(jù)為由，認(rèn)定價格鑒證結(jié)論可以作為認(rèn)定依據(jù)；在江蘇省常州市中級人民法院（2015）常環(huán)公民初字第1號一案中，法院將制訂土壤修復(fù)方案的責(zé)任交由被告履行，直接判令被告委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復(fù)方案。修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致司法實(shí)踐中法官也無從審查環(huán)境修復(fù)方案是否可以達(dá)標(biāo)以及修復(fù)方案是否最優(yōu)，適用法律無法統(tǒng)一，難以保證成效。

（三）責(zé)任主體的確定存在現(xiàn)實(shí)困難

責(zé)任主體的確定是土壤修復(fù)的首要和核心問題?！肚謾?quán)責(zé)任法》第65條和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》）第1條都確立了由污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的原則，司法實(shí)踐也一直貫徹著“誰污染，誰治理”的原則。目前對責(zé)任主體的絕大多數(shù)爭議還集中在被告是否是污染者的問題，如果現(xiàn)有證據(jù)無法證明其實(shí)施了污染行為，就無法認(rèn)定為污染者則無責(zé)任。雖然《侵權(quán)責(zé)任法》和《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》做出污染行為和損害后果因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，但根據(jù)《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》第6條的規(guī)定，⑨原告承擔(dān)依然證明被告實(shí)施污染行為的舉證責(zé)任，如果證明不了被告實(shí)施了污染行為，也不能適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定。

僅以污染者作為責(zé)任主體，造成了責(zé)任主體認(rèn)定存在一定的困難。土壤污染從產(chǎn)生到造成損害，時間較長，且具有隱蔽性、長期性和累積性等特點(diǎn)，而且污染對人體的致害機(jī)理較為復(fù)雜，使得在法律上以“污染行為”的實(shí)施及“因果關(guān)系”的存在來確認(rèn)責(zé)任主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在操作上的困難。如對混雜各種污染物的土壤，怎么區(qū)分來源進(jìn)行責(zé)任主體認(rèn)定？又如對存在歷史性污染的土壤，責(zé)任認(rèn)定時土地使用權(quán)已發(fā)生多次更迭、污染企業(yè)已經(jīng)消亡或無法查清污染發(fā)生的事實(shí)，歷史遺留的責(zé)任識別十分困難，如果要進(jìn)行嚴(yán)格的歸責(zé)，將耗費(fèi)巨額人力、物力成本。在江蘇省常州市中級人民法院（2016）蘇04民初214號一案中，法院判決駁回原告的訴訟請求，主要原因是涉案地塊上的生產(chǎn)企業(yè)歷經(jīng)多次產(chǎn)權(quán)變更，原告未能提交可以清晰界定三被告與改制前各個階段生產(chǎn)企業(yè)各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任范圍、責(zé)任形式、責(zé)任份額以及責(zé)任金額的證據(jù)。司法實(shí)踐中，要嚴(yán)格區(qū)分和確定污染物的來源進(jìn)而進(jìn)行責(zé)任追究，幾乎是不可能的，法院要求提供這方面清晰界定的證據(jù)，過于嚴(yán)苛。在現(xiàn)有的制度體系下，責(zé)任主體的認(rèn)定難，已成了土壤污染防治的嚴(yán)重掣肘。

三、土壤修復(fù)制度的啟示與建議

（一）建立健全土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，土壤修復(fù)法律體系的缺失問題比較嚴(yán)重，出臺土壤污染防治的基本法和健全完善科學(xué)合理的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫。但與此同時，在推進(jìn)修復(fù)體系標(biāo)準(zhǔn)化的過程中，必然會產(chǎn)生的問題是，標(biāo)準(zhǔn)是否在一定程度上可以構(gòu)成阻卻污染行為民事責(zé)任的事由，環(huán)境侵權(quán)的合規(guī)抗辯效力能否在一定程度上得到支持？關(guān)于該問題，《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》第1條已作了規(guī)定。⑩以符合標(biāo)準(zhǔn)來否認(rèn)環(huán)境侵權(quán)的抗辯，似乎已沒有法律依據(jù)。但一律拒絕承認(rèn)合規(guī)抗辯的效力，是否合適？

筆者認(rèn)為，對標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力實(shí)行一刀切的否認(rèn)，一方面使得標(biāo)準(zhǔn)的公信力降低，另一方面也使得排污企業(yè)無所適從，甚至“破罐子破摔”，并不利于土壤污染防治的長遠(yuǎn)發(fā)展。對土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)抗辯效力的承認(rèn)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)到何種程度，也值得進(jìn)一步思考。筆者認(rèn)為，在科學(xué)合理的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)得到構(gòu)建完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地類型和風(fēng)險管控程度，一定程度上承認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的抗辯效力。11同時，土壤修復(fù)的啟動和完成都依附于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，一旦土壤質(zhì)量優(yōu)于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)啟動值，從證據(jù)的角度看，土壤修復(fù)的必要性也缺乏相關(guān)證據(jù)予以支持。

（二）建議吸收狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定

土壤污染防治責(zé)任主體的認(rèn)定難，已成為現(xiàn)有制度體系下土壤污染防治的嚴(yán)重掣肘。且即便有確定的責(zé)任主體，也很可能存在無能力擔(dān)責(zé)的問題。正基于此，國外部分國家已逐步建立環(huán)境損害責(zé)任社會化分擔(dān)機(jī)制。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》并未將責(zé)任限定在實(shí)施污染行為的責(zé)任人，而是從與污染土壤具有某種法律關(guān)系的主體入手，幾乎“任何與污染場地有關(guān)聯(lián)的主體都可能成為責(zé)任人”。12按照其規(guī)定，潛在責(zé)任人包括：一是發(fā)生危險物質(zhì)釋放或釋放危險的船舶或設(shè)施的當(dāng)前所有人或經(jīng)營人；二是危險物質(zhì)處置時的設(shè)施所有人或經(jīng)營人；三是通過合同、協(xié)議或其他方式，憑借第三人擁有或經(jīng)營的設(shè)施安排危險物質(zhì)的處置或處理，或?yàn)樘幹米约夯蛩藫碛械奈ｋU物質(zhì)安排運(yùn)輸?shù)娜?；四是為處置危險物質(zhì)負(fù)責(zé)運(yùn)輸?shù)娜?，即運(yùn)輸人。而我國在土壤污染防治上一直推行“誰污染、誰治理”的原則，以污染行為的實(shí)施作為認(rèn)定責(zé)任的核心，此所謂行為責(zé)任。而在美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》中，責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任，并不是因其污染行為，而是基于其對土地事實(shí)上的管控狀態(tài)而承擔(dān)責(zé)任的，13基于物的狀態(tài)所引起的責(zé)任，此所謂狀態(tài)責(zé)任。狀態(tài)責(zé)任類型的引入有利于防止陷入繁瑣冗長的追尋污染者的程序，有利于促進(jìn)土壤修復(fù)的迅速進(jìn)行，也促使土地權(quán)利人在土地流轉(zhuǎn)過程中關(guān)注土地的清潔狀況，有助于其展開對土壤質(zhì)量狀況的調(diào)查。目前，不僅是美國，包括多個國家（如德國、日本、韓國、荷蘭）和臺灣地區(qū)的立法例，14都不同程度規(guī)定了污染場地修復(fù)責(zé)任主體包括污染者和污染場地權(quán)利人，引入了狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定。

筆者認(rèn)為，在構(gòu)建土壤污染防治體系并制定《土壤污染防治法》時，應(yīng)適當(dāng)吸收狀態(tài)責(zé)任的規(guī)定，特別是在針對企業(yè)、工廠搬遷、改制等歷史性遺留的問題上，應(yīng)當(dāng)明確受益者和使用權(quán)人對污染損害承擔(dān)的連帶責(zé)任和與之相關(guān)聯(lián)的追償責(zé)任，并賦予其對歷史性污染溯及既往的法律效力。在堅持“誰污染、誰治理”原則的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引入“誰受益、誰分擔(dān)”機(jī)制。從司法實(shí)踐來看，歷史遺留土壤污染問題的行為責(zé)任識別十分困難，只有適當(dāng)引入狀態(tài)責(zé)任，才使得充分治理土壤污染變成可能。這種狀態(tài)責(zé)任可能犧牲了一定程度上的公平，沒有對土壤造成污染的土地使用權(quán)人或經(jīng)營者也會承擔(dān)一定的連帶修復(fù)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，狀態(tài)責(zé)任要限定在明確規(guī)定的情形，如僅針對歷史性遺留問題，責(zé)任范圍也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较薅?；同時，狀態(tài)責(zé)任導(dǎo)致的連帶責(zé)任也屬于不真正連帶責(zé)任，狀態(tài)責(zé)任人履行責(zé)任后也應(yīng)當(dāng)享有向行為責(zé)任人追償?shù)臋?quán)利。

（三）構(gòu)建土壤污染損害賠償?shù)闹贫润w系

法律體系的構(gòu)建并非一日之功，無法一蹴而就。隨著2016年《土壤污染防治行動計劃》的正式出臺，土壤污染防治體系也在逐步完善。正如司法實(shí)踐中最普通的人身損害賠償案件，其法律制度體系從1987年《民法通則》提供了最基本的法律依據(jù)，到1991年國務(wù)院《道路交通事故處理辦法》作為賠償參照標(biāo)準(zhǔn)的出臺，再到1998開始制定2004年生效實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《人身損害賠償司法解釋》），最后到2010年《侵權(quán)責(zé)任法》的出臺，歷經(jīng)二十三年才構(gòu)建了較為完整的體系，立法過程十分漫長。因此，雖然土壤防治法律體系發(fā)展步履緩慢，但也處于前進(jìn)方向。

當(dāng)前的土壤污染類案件，不同的受案法院在賠償項目、賠償范圍、金額大小等方面存在判決標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，這整體上并不利于土壤修復(fù)體系的健康發(fā)展。受人身損害賠償制度的啟發(fā)，筆者認(rèn)為，可以參照目前仍在施行適用的《人身損害賠償司法解釋》的體例，構(gòu)建統(tǒng)一的土壤污染損害賠償制度體系，規(guī)范賠償標(biāo)準(zhǔn)，以確保法律適用統(tǒng)一，確保土壤污染防治能在司法領(lǐng)域內(nèi)得到最大限度的補(bǔ)償。筆者建議，土壤污染損害賠償制度體系應(yīng)具體包括：1.采取“定型化賠償”的模式，有機(jī)結(jié)合土壤的專業(yè)技術(shù)指標(biāo)，將土壤賠償?shù)南嚓P(guān)費(fèi)用類型化；2.實(shí)行類似于“誤工費(fèi)”的制度，將修復(fù)期間的土壤功能喪失暫時性的“功能損失費(fèi)”納入賠償范圍； 3.實(shí)行類似于“護(hù)理費(fèi)”的制度，將相關(guān)維護(hù)費(fèi)用納入賠償范圍；4.實(shí)行類似于返還醫(yī)療費(fèi)的制度，將返還已支付的土地修復(fù)費(fèi)用納入賠償范圍；5.實(shí)行類似于傷殘等級鑒定制度的土地污染等級制度，確定修復(fù)后土壤質(zhì)量下降的等級；6.實(shí)行類似于“殘疾賠償金”的功能損失費(fèi)制度，按照下降的等級予以賠償今后無法發(fā)揮的功能損失相關(guān)費(fèi)用；7.實(shí)行類似于“死亡賠償金”的制度，將無法修復(fù)無法利用的土壤實(shí)行賠償其今后無法利用的“永久性功能損失費(fèi)”納入賠償范圍。

當(dāng)然，上面的類比不一定準(zhǔn)確全面，但筆者相信，隨著司法實(shí)踐的深入，隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的深入推進(jìn)，這些成果必將對土壤污染防治法律體系的完善起到積極的推動作用，也必將為助力健康中國建設(shè)起到深遠(yuǎn)的影響。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

①曹建明：《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-11/05/content_2001150.htm，下載日期：2017年6月28日。

②中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn/，下載日期：2017年6月28日。

③筆者認(rèn)為，“服務(wù)功能損失費(fèi)”的性質(zhì)接近于人身損害賠償中的“誤工費(fèi)”。

④梁劍琴：《世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治立法模式考察》，載《法學(xué)評論》2008年第3期，第85頁。

⑤葉俊榮：《土壤污染與土地利用——從土壤污染防治法草案談起》，載《律師雜志》1998年總第225期，第39頁。

⑥袁駟：《土壤污染防治法草案預(yù)計2017年提交全國人大常委會》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-03/10/content_1976467.htm，下載日期：2017年6月28日。

⑦《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第32條規(guī)定：國家加強(qiáng)對大氣、水、土壤等的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度。”第33條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染。

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第58條規(guī)定：農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜，增加使用有機(jī)肥料，采用先進(jìn)技術(shù)，保護(hù)和提高地力，防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第35條規(guī)定：產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應(yīng)當(dāng)事先對工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場所采取污染防治措施，并對未處置的工業(yè)固體廢物作出妥善處置，防止污染環(huán)境。

⑧袁建新、王云：《我國<土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)>現(xiàn)存問題與建議》，載《中國環(huán)境監(jiān)測》2000年第5期，第42頁。

⑨《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》第6條規(guī)定：“被侵權(quán)人根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法第六十五條規(guī)定請求賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)提供證明以下事實(shí)的證據(jù)材料：（一）污染者排放了污染物；（二）被侵權(quán)人的損害；（三）污染者排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。”

⑩《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件司法解釋》第1條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害，不論污染者有無過錯，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，人民法院不予支持?！?/p>

11魏旭：《土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的法律解讀》，載《法學(xué)評論》2016年第6期，第126頁。

12李冬梅：《美國CERCLA對構(gòu)建我國土壤污染清理、修復(fù)法律責(zé)任的啟示》，載《法治建設(shè)》2011年第6期，第63頁。

13劉靜：《預(yù)防與修復(fù)：荷蘭土壤污染法律責(zé)任及資金保障機(jī)制評析》，載《法學(xué)評論》2016年第3期，第169頁。

14胡靜：《污染場地修復(fù)的行為責(zé)任和狀態(tài)責(zé)任》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年1第6期，第129頁。

D922.3

A

1674-8557（2017）03-0069-08

2017-07-22

陳惠濱（1985-），男，福建漳浦人，福建省人民檢察院民事檢察處助理檢察員。