侯 宇

國浩律師(天津)事務(wù)所，天津 300051

一、問題的提出

《行政強(qiáng)制法》第12條明確規(guī)定了包括恢復(fù)原狀在內(nèi)的六大類行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。《行政強(qiáng)制法》中的恢復(fù)原狀概念來源于《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》中的民事責(zé)任方式[1]，但不同部門法中的恢復(fù)原狀在功能定位上有何差別，是一個(gè)具有部門法比較意義的問題。此外，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由法律設(shè)定，恢復(fù)原狀是否將成為地方立法的一個(gè)禁區(qū)成為地方立法工作中面臨的一個(gè)重要問題。因此，本文選取了《行政強(qiáng)制法》中的恢復(fù)原狀作為研究對(duì)象，以恢復(fù)原狀的功能定位為主線，擬對(duì)恢復(fù)原狀在《行政強(qiáng)制法》中的制度構(gòu)建，民事法律與行政法律中恢復(fù)原狀的異同，今后地方立法中如何規(guī)制恢復(fù)原狀等問題進(jìn)行探討。

二、我國民事基本法中的恢復(fù)原狀

(一)我國民事法律文本中的恢復(fù)原狀

我國現(xiàn)已出臺(tái)的幾部民事基本法，如《民法通則》第117條第2款、第134條第1款，《合同法》第97條、第223條第2款，《侵權(quán)責(zé)任法》第15條，《物權(quán)法》第36條以及晚于《行政強(qiáng)制法》出臺(tái)的《民法總則》第179條均規(guī)定了恢復(fù)原狀。上述民事基本法中的恢復(fù)原狀規(guī)定的恢復(fù)原狀是指在權(quán)利人的有體物被侵權(quán)行為人不法損壞的情況下，將該物修復(fù)如初，均屬于民事責(zé)任的一種方式。在法律關(guān)系層面觀察，此類損害賠償關(guān)系屬于債的范疇。

(二)不同法律制度中恢復(fù)原狀的比較與借鑒

從法律規(guī)范的功能來講，由于民事法律行為與具體行政行為本質(zhì)上的不同，所以二者存在一定的區(qū)別：從前提上看，民事恢復(fù)原狀系因民事合法權(quán)益受損，而行政強(qiáng)制中的恢復(fù)原狀則是行政機(jī)關(guān)的行政決定未達(dá)到行政管理的目的；從實(shí)現(xiàn)手段來看，民事恢復(fù)原狀可以由當(dāng)事人自行為之，而行政機(jī)關(guān)采取恢復(fù)原狀行政強(qiáng)制執(zhí)行具有行政強(qiáng)制力；再有，民事權(quán)利人只要其權(quán)利受損，就可以采取恢復(fù)原狀的救濟(jì)，而行政機(jī)關(guān)實(shí)施恢復(fù)原狀則需要法律的明確授權(quán)。

雖然在制度構(gòu)造上存在不同，但民事立法中的恢復(fù)原狀依然能為正確理解《行政強(qiáng)制法》中的恢復(fù)原狀提供有益的借鑒。首先，在法律價(jià)值層面，行政強(qiáng)制中的恢復(fù)原狀其目的在于維護(hù)正常的行政管理秩序，在功能定位上，兩個(gè)法律制度中的恢復(fù)原狀并無差異。其次，民事恢復(fù)原狀旨在達(dá)到損害事故未曾發(fā)生的效果，故應(yīng)以恢復(fù)應(yīng)有狀態(tài)為其內(nèi)涵。同樣，行政強(qiáng)制中的恢復(fù)原狀也不僅僅是恢復(fù)至原有狀態(tài)，而是恢復(fù)至行政決定能正常履行時(shí)的應(yīng)有狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制中恢復(fù)原狀的目的，除明確恢復(fù)原狀的責(zé)任之外，更應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人課以其他行政強(qiáng)制或者行政處罰，以達(dá)到行政決定正常履行時(shí)的應(yīng)有狀態(tài)。[2]

三、行政強(qiáng)制執(zhí)行中的恢復(fù)原狀

(一)《行政強(qiáng)制法》頒布前的恢復(fù)原狀

《行政強(qiáng)制法》頒布前，我國行政法律文本中的恢復(fù)原狀可以根據(jù)條文性質(zhì)將之分為以下兩類：一是非行政強(qiáng)制執(zhí)行方式而是作為行政決定的“責(zé)令恢復(fù)原狀”，當(dāng)事人不履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，如《公路法》第80條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第34條等均有類似規(guī)定。二是作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的恢復(fù)原狀，此類條款中，將恢復(fù)原狀直接作為一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，行政機(jī)關(guān)可以直接進(jìn)行恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行，而無需申請人民法院執(zhí)行。此類規(guī)定從數(shù)量看較第一類處于絕對(duì)的劣勢。例如《水法》第67條便有“恢復(fù)原狀”的規(guī)定。

《行政強(qiáng)制法》在規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行的基礎(chǔ)時(shí)，在一般行政法律層面提出了“行政決定”這一法律概念。《行政強(qiáng)制法》中的“行政決定”屬于“行政行為”的一種形式。以“責(zé)令恢復(fù)原狀”為例，“恢復(fù)原狀”并非獨(dú)立意義上的行政強(qiáng)制執(zhí)行，而只是作為“責(zé)令”的具體內(nèi)容而存在，二者整體上構(gòu)成了一個(gè)行政決定。相對(duì)人不履行時(shí)，可能出現(xiàn)三個(gè)后果：一是法律規(guī)定了恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，行政機(jī)關(guān)可以行政強(qiáng)制執(zhí)行；二是如果未履行的后果符合《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的代履行條件，行政機(jī)關(guān)可以代履行；三是不符合上述兩種情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

(二)《行政強(qiáng)制法》中的恢復(fù)原狀

《行政強(qiáng)制法》明確只能由法律設(shè)定行政機(jī)關(guān)的自行強(qiáng)制執(zhí)行，取消了法規(guī)的行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定權(quán)。與代履行不同，《行政強(qiáng)制法》對(duì)恢復(fù)原狀未進(jìn)行普遍授權(quán)，因此恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由單行法律設(shè)定，其他法律規(guī)范則無權(quán)設(shè)定。

作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，《行政強(qiáng)制法》中“恢復(fù)原狀”的實(shí)施主體只能是有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)而不包括人民法院。在行政機(jī)關(guān)申請人民法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，人民法院經(jīng)審查可以作出執(zhí)行裁定并執(zhí)行。此時(shí)的執(zhí)行，從性質(zhì)看已屬于司法執(zhí)行。依照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行具體程序如下：行政機(jī)關(guān)作出行政決定——行政機(jī)關(guān)催告——作出恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定(法律設(shè)定)——行政強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)相對(duì)人——行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。

(三)恢復(fù)原狀與代履行

《行政強(qiáng)制法》在行政強(qiáng)制執(zhí)行方式里規(guī)定了代履行。法律規(guī)定了恢復(fù)原狀的，如果不履行行政決定的情況同時(shí)屬于《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)也可以實(shí)施代履行。因?yàn)椤缎姓?qiáng)制法》已對(duì)代履行做了普遍授權(quán)，只要符合代履行的適用條件，行政機(jī)關(guān)便可以代履行，當(dāng)然也包括恢復(fù)原狀性質(zhì)的代履行。此時(shí)，從制度功能上看，行政機(jī)關(guān)自身所為的以恢復(fù)原狀為內(nèi)容的代履行與恢復(fù)原狀本身并無區(qū)別。

如果我們能從功能定位的角度去考慮恢復(fù)原狀與代履行的話，二者都是為了保障正常行政管理秩序的一種手段。因?yàn)榇男兴槍?duì)的不履行行政決定的行為是屬于特定范圍與符合特定條件的，并且在行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行時(shí)是要當(dāng)事人承擔(dān)履行費(fèi)用的，為了保障行政機(jī)關(guān)及時(shí)、有效的管理，《行政強(qiáng)制法》才對(duì)代履行進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定并進(jìn)行了普遍授權(quán)。[3]而恢復(fù)原狀則不具有代履行的制度意義，因此《行政強(qiáng)制法》并沒有對(duì)恢復(fù)原狀進(jìn)行普遍授權(quán)，而需要單行法律的規(guī)定。

四、地方立法中的恢復(fù)原狀

(一)關(guān)于恢復(fù)原狀的設(shè)定

《行政強(qiáng)制法》在中央與地方的權(quán)限劃分上控制更加嚴(yán)格，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行則設(shè)立了嚴(yán)格的法律保留，在地方立法中設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行是被絕對(duì)禁止的。此外，《行政強(qiáng)制法》對(duì)恢復(fù)原狀也沒有普遍授權(quán)，因此地方立法中不得設(shè)定恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)也不得依照《行政強(qiáng)制法》直接實(shí)施恢復(fù)原狀的行政強(qiáng)制執(zhí)行。

如前所述，“責(zé)令恢復(fù)原狀”在性質(zhì)上屬于行政決定，對(duì)這一行政決定，《行政強(qiáng)制法》并沒有禁止法律之處的規(guī)范進(jìn)行設(shè)定?！读⒎ǚā吩陉P(guān)于“地方性法規(guī)”與“地方政府規(guī)章”的規(guī)定中也沒有禁止地方立法設(shè)定“行政決定”，因此地方立法可以設(shè)定類似“責(zé)令恢復(fù)原狀”的行政決定，在行政機(jī)關(guān)作出“責(zé)令恢復(fù)原狀”的行政決定后，行政相對(duì)人不履行的，行政機(jī)關(guān)有權(quán)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

(二)關(guān)于恢復(fù)原狀的實(shí)施

由于行政管理多樣、復(fù)雜，因此《行政強(qiáng)制法》難以歸納出所有行政管理領(lǐng)域中都適用的具體的實(shí)施主體和條件。對(duì)恢復(fù)原狀而言，《行政強(qiáng)制法》并沒有給出具體的實(shí)施主體和條件，只是明確恢復(fù)原狀應(yīng)由法律設(shè)定。從實(shí)施主體來看，由于行政機(jī)關(guān)存在不同級(jí)別與不同部門。因此，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章應(yīng)該能夠?qū)?shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行具體規(guī)定。

恢復(fù)原狀作為對(duì)行政相對(duì)人影響重大的一類行政強(qiáng)制，必須要遵循正當(dāng)?shù)某绦?。地方立法為了保障?shí)施符合正常程序的要求，而對(duì)恢復(fù)原狀的具體實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)定，在不違反相關(guān)法律、行政法規(guī)的情況并無不妥。地方政府規(guī)章應(yīng)該也有權(quán)對(duì)恢復(fù)原狀的實(shí)施程序進(jìn)行規(guī)范，除上述理由外，尚因?yàn)槌绦虻囊?guī)定更多的是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán)行為的規(guī)范，屬于政府自律范疇，如果這種自律行為符合行政治理的要求，并且也不違法，當(dāng)然不應(yīng)禁止。