摘 要：隨著高職教育和高職院校的發(fā)展，其內(nèi)部治理結構存在的問題也越來越成為困擾其進一步發(fā)展的障礙，文章簡要概述了我國高職院校內(nèi)部治理結構現(xiàn)狀，在此基礎上指出了存在的問題及導致問題產(chǎn)生的原因，隨后研究了歐美國家高職院校內(nèi)部治理結構對我國高職院校的啟示，綜合全文分析和論述提出了我國高職院校內(nèi)部治理結構的優(yōu)化路徑，著重從黨委與董事會、校長、監(jiān)事會及每位治理主體的內(nèi)在權力配置和運行機制上進行了研究。

關鍵詞：高職院校；內(nèi)部治理結構；問題；優(yōu)化路徑

作者簡介：劉曉明（1970-），男，江蘇泰興人，揚州工業(yè)職業(yè)技術學院審計處處長，副教授，研究方向為高等職業(yè)教育管理。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）01-0047-04

近二十年來，高等職業(yè)教育作為我國高等教育的一部分獲得了長足發(fā)展，高職院校數(shù)量、在校學生數(shù)量及其培養(yǎng)的高技能型人才都說明：高職院校的發(fā)展符合我國高等教育和社會發(fā)展的客觀要求。但我國的高等職業(yè)教育是在理論準備不足、缺乏清晰的頂層設計情況下發(fā)展起來的，內(nèi)部治理結構不合理、治理體制不順暢等問題嚴重制約著高等職業(yè)教育的發(fā)展。目前從主體上看我國高職院校在治理結構上采取的是黨委領導下的校長負責制，這種治理結構具有行政權力大于學術權力、行政權力與決策權力相交叉、監(jiān)督權力和其他機構功能弱化等常為人詬病的問題與缺陷。本文探討了我國高職院校內(nèi)部治理結構存在的主要問題、缺陷及其原因，借鑒歐美高職院校內(nèi)部治理的成功經(jīng)驗和模式，提出了合理的高職院校內(nèi)部治理結構應該具備的特征，最后提出了我國高職院校內(nèi)部治理結構的優(yōu)化路徑，就權力的配置和具體運行機制進行了設計。

一、我國高職院校的內(nèi)部治理結構

根據(jù)《高等教育法》、《教師法》等法律規(guī)定，高職院校的內(nèi)部治理結構實行黨委領導下的校長負責制。省委組織部門負責任命高職院校的黨委書記和校長并賦予相應的行政級別，黨委書記作為黨委的首要負責人擔負著在高職院校中執(zhí)行黨的路線、方針和政策，確保學校辦學的社會主義方向，校長作為行政負責人對校內(nèi)行政事務負全責，院校層面的事務一般通過黨委會議、校長會議、黨政聯(lián)合會議三種形式進行討論協(xié)商，具體的討論協(xié)商內(nèi)容、規(guī)則、程序一般都有黨委書記和校長協(xié)商決定[1]。

在機構設置和職能定位上一般采取校院或校系的兩級管理體系，在院或系下根據(jù)專業(yè)的相關性組建相應教研室，并以教研室為基本單位開展教學和研究等活動，校級一般根據(jù)職能分工設置若干行政部門，歸屬不同的副校長進行直接負責，副校長協(xié)助校長執(zhí)行校級行政職能，各行政部門負責具體的管理工作，校長領導下的校務會作為高職院校的最高執(zhí)行機構對教學、科研以及其他行政工作負全面責任，院或系中設立相應的行政一把手即院長或系主任以及黨委一把手即院書記或系書記，對院系的教學和行政事務負全面責任。

在內(nèi)部結構設置和行政人員配備上一般存在界限不清、機構重疊、職能單一、人員臃腫等問題，行政人員與教學人員比例失調(diào)，師生比例失調(diào)，層級觀念影響深遠，對行政級別和權力的追逐大于對學問學術的鉆研。

二、我國高職院校內(nèi)部治理結構中存在的問題及其原因探究

（一）存在的問題

1.學術權力小于行政權力并且繼續(xù)弱化。高職院校的行政化作為一項傳統(tǒng)由來已久，并且行政化傾向愈演愈烈，學校各級領導和行政機構都有相應的行政職務，官本位思想影響深遠，使得學術權力相對于行政權力而言處于從屬地位，高職院校很多領域中都出現(xiàn)了行政權力主導甚至代替學術權力的現(xiàn)象，少數(shù)行政領導不僅對學校各項重大事務具有決定權，而且對學術事務也具有決定權，造成了對教師為主體的學術權力的嚴重傷害，并且從發(fā)展趨勢上來看學術權力的弱化還在進一步加強，這種狀況不利于高職院校按照教育規(guī)律進行辦學。

2.行政權力與決策權力界限模糊。黨委領導下的校長負責制在一些高職院校的實際應用中，演變成了黨委書記決策校長擔責的一種尷尬局面，造成了黨委領導與校長負責的界限混淆與模糊不清，以黨代政、政校不分的局面導致了很多高職院校在治理上呈現(xiàn)出運轉(zhuǎn)不暢的狀態(tài)。校一級行政權力與決策權力的模糊在院系級和其他內(nèi)設機構中得到了傳承、復制和放大，職能交叉、權責不明、多頭管理、無人負責的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，決策領域中行政與黨務系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)不僅造成了管理混亂、效率低下，而且還嚴重浪費了學校資源，致使相關政策不能得到很好的貫徹落實[2]。

3.監(jiān)督權嚴重缺失。很多高職院校的教職工代表大會作用非常有限，其監(jiān)督作用已淪為一種形式上的監(jiān)督，而缺乏實質(zhì)內(nèi)容和相應的效力，教職工代表大會的人員構成很多都具有教師和管理者的雙重身份，使得教職工的意志很容易在形式上和程序上轉(zhuǎn)變?yōu)樾＜夘I導的意志，因此很多時候因人數(shù)比例限制教職工的意見而不能在程序上上升為教職工代表大會的意見，因而相應的監(jiān)督力度實際上非常微弱；學生會作為學生自治的組織其人員流動頻率非常快，代表聚集的機會又少，因而就很難形成涉及學校事務的一致性意見，因而其履行職能的能力也很弱，對學校相關事務的監(jiān)督也就無從談起。

（二）導致問題的原因

1.制度缺位使得政府行政干預過多。國家關于高職院校發(fā)展的相關政策、法律地位認定、人事組織編排、領導任命等一系列規(guī)定對于高職院校內(nèi)部治理結構的權力制衡有著直接或間接的影響。盡管法律認可高職院校有獨立的法人地位和相應的民事行為能力，但實際上高職院校的自主權只是名義上的，其控制權仍掌握在教育主管部門和其他政府機構手中，政府掌握著高職院校的資源配置權，高職院校的最高權力部門和行政部門更傾向于追求對政府的負責，而忽略對社會、教師、學生的責任，從而導致學術權力在學校的弱化以及行政本位的固化，民主監(jiān)督和民主治校也就成為了空談[3]。

2.現(xiàn)代大學理念缺失或異化。大學自治、學術自由、教授治校等現(xiàn)代大學理念是支撐大學發(fā)展的核心與根基，同時也是促進大學久經(jīng)不衰的主要精神動力。我國高職教育起步較晚，相關的定位和取向還不夠明確，對于現(xiàn)代大學理念的理解和落實還都處于初級階段，缺乏滋生和助長現(xiàn)代大學理念生長的土壤和相應的文化傳統(tǒng)，相反幾千年的傳統(tǒng)文化所形成的官本位思想影響深遠，再加上市場經(jīng)濟的沖擊和多元化價值觀的影響，都導致了高職院?，F(xiàn)代大學理念的缺失或異化，反映了在治理結構上存在一系列問題。

三、歐美高職院校內(nèi)部治理結構模式及其啟示

（一）歐美高職院校內(nèi)部治理結構模式

1.歐洲高職院校的校長集權治理模式。英法德三國的高職教育在歐洲處于領先地位，也最具有典型性。三國的高職院校內(nèi)部治理都體現(xiàn)了校長集權的鮮明特點，在校長集權治理模式下，校長是最高行政負責人，以校長為首的行政系統(tǒng)對學校負責進行全面管理，校長同時也是最高決策機構的負責人，集行政權、決策權、學術權三大權力于一身。

2.美國高職院校的董事會授權治理模式。美國高職院校在內(nèi)部治理上采用董事會授權下的校長和教授會聯(lián)合負責制，董事會作為最高權力機構負責學校發(fā)展重大事項的決策與謀劃，校長負責董事會決策的貫徹和落實，教授會對學校的學術性事務負責，董事會負責校長和教授會的選聘與生成，雙方之間是委托代理關系，校長和教授會需要對董事會負責。這種管理體制下，美國高職院校的管理效率非常高，各司其職，權責明確。

（二）歐美模式對我國高職院校內(nèi)部治理的啟示

1.權力分立與機制制衡。政府、社會、校長、教師、學生等作為高職院校相關利益群體，也是其運行的權力主體，有效的高職院校治理結構模式應該有助于相關利益群體合法權力的保護，為此就需將高職院校的行政權、決策權、監(jiān)督權進行合理分離并采取某種機制進行制衡。確保知識產(chǎn)出收益的最大化是高職院校治理的基本目標之一，為此必須通過制度設計以合理地對相關利益群體的權力和責任及其相互之間的運行機制進行配置。

2.學術權力與學術自由不可侵犯。高職院校作為高等教育的一部分，創(chuàng)造知識、傳播知識是其最重要的功能，相應的是其內(nèi)部治理結構模式必須與這一重要功能相適應，其制度設計與安排必須能夠保證知識的順利生產(chǎn)。在基于專業(yè)權威的教師權力與行政權力發(fā)生沖突時，校長要優(yōu)先維護教授群體的學術自由與自主權，英法德美四國的高職院校內(nèi)部治理模式均有助于維護教授在高職院校中進行知識生產(chǎn)的自主性和主體性，對于促進學科發(fā)展和知識增長具有基礎性制度保障意義。

3.政府要給予充分的自主權。政府在高職院校發(fā)展中應利用市場手段實現(xiàn)公共教育資源的優(yōu)化配置，避免直接使用行政手段對其進行干預。歐美國家一般通過立法、籌款、政策導向等間接的宏觀調(diào)控手段影響高職院校的辦學實踐，至于對其辦學質(zhì)量、辦學規(guī)范的評估、診斷和評價一般通過非政府性質(zhì)的社會組織來進行，對其辦學自主權給予了充分的尊重，有利于實現(xiàn)高職院校的自治和充分競爭，從而實現(xiàn)了教育資源的合理配置[4]。

4.構建與市場經(jīng)濟相適應的治理機制。在市場經(jīng)濟條件下，高職院校之間的競爭不可避免，一所學校的社會聲譽和辦學成果會受到其治理結構和治理機制的直接影響，從而影響到社會相關力量對學校辦學的支持力度和投資力度，因此構建多元化的投資主體渠道、成立董事會等，才能有助于高職院校向獨立的法人實體和經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)變，才能構建起符合市場經(jīng)濟要求的內(nèi)部治理結構。

四、我國高職院校內(nèi)部治理結構的優(yōu)化路徑選擇

從我國高職院校內(nèi)部治理結構存在的現(xiàn)實問題出發(fā)，參考和借鑒歐美高職教育發(fā)達國家的高職院校治理結構模式，為保證我國高職教育的社會主義方向和黨的路線、方針、政策的有效貫徹實施，我國高職院校內(nèi)部治理結構的優(yōu)化路徑在于實行黨委領導下的董事會授權治理模式，并就該治理模式中相關治理主體的權力配置和運行機制進行如下設計。

（一）黨委與董事會、校長、監(jiān)事會的權力機制優(yōu)化

厘清黨委與董事會、校長、監(jiān)事會之間的關系，不僅有助于黨的教育方針、政策和意圖的落實，而且有助于界定董事會、校長、監(jiān)事會的權力責任范圍，從而實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一及充分調(diào)動相關方的積極性、主動性。

1.黨委與董事會。高職院校黨委領導是為了保證辦學的社會主義方向，黨委與董事會的職責存在交叉重疊現(xiàn)象，最主要的表現(xiàn)就是董事代表與黨委代表具有合二為一的雙重身份，董事會應該服從黨委委員對相關違背社會主義辦學方向決議的否決權[5]。此外黨在高職院校中的領導權還可以通過思想政治工作體現(xiàn)，通過對教師、學生的思想政治教育來實現(xiàn)政治領導，此外提名教師董事、學生董事候選人等也是實現(xiàn)黨政治領導的體現(xiàn)。

2.黨委與校長。校長作為高職院校的行政一把手，受董事會委托進行學校行政工作管理并對董事會負責，黨委對于校長的行為具有監(jiān)督權，如果與社會主義辦學方向相背離，黨委具有否決權；同時黨委應該以思想政治工作為手段為校長按照國家相關教育法律法規(guī)行使行政管理權提供支持和保障，以促進學校教學、科研和各項管理工作的順利開展。

3.黨委與監(jiān)事會。黨委對監(jiān)事會有政治領導權力，這也是保證黨的意圖在高職院校貫徹執(zhí)行的基本保證，但黨委不能對對監(jiān)事會的獨立監(jiān)督和監(jiān)察權進行干涉，以保證監(jiān)事會職能的有效實施，黨委可以通過對監(jiān)事會的人事安排來實現(xiàn)對監(jiān)事會的有效監(jiān)督，同時對于監(jiān)事會重要崗位實行定期換崗制度。

（二）董事會的權力機制優(yōu)化

1.規(guī)模與結構。為減少被操控的可能性以及出于成本考慮，董事會的規(guī)模應該控制在20人左右，上下幅度不能超過25%，在人員組成上包括政府代表、企業(yè)界人士、教育界專家、教師代表和學生代表等，根據(jù)高職院校的產(chǎn)權關系，組成主體的比例和人數(shù)可以適當?shù)脑鰷p和傾斜，各種代表在產(chǎn)生方式上參考各自的管理渠道，該由政府任命的由政府任命，該由民主選舉的由民主選舉產(chǎn)生。

2.職權與董事任期。高職院校中董事會的職權包括：學校辦學方針、規(guī)劃、計劃等的判定；校長人選的選聘與解除；教師選聘；學校的設立、終止等的決議；對監(jiān)事會報告進行審議；制定或修改學校章程；學校經(jīng)費預算、決算以及資金籌措；學校內(nèi)部管理機構的設置以及其他職權。

董事的任期依據(jù)學校章程，任期內(nèi)董事會無權無故解除其職務，任期屆滿可以通過參選的方式連任。

3.議事規(guī)則。董事權利的行使主要是通過參加董事會的普通會議或特別會議的方式實現(xiàn)的，董事會會議的召集由董事長負責，董事會會議召開期間董事長因故不能出席的，應委托其他董事代行職權，會議表決按照一人一票制，根據(jù)事項的重要級別采取簡單多數(shù)和三分之二通過的表決制度，董事會秘書負責董事會會議記錄，與會全體董事必須簽名確認。

（三）校長的權力機制優(yōu)化

1.校長的產(chǎn)生。校長的產(chǎn)生辦法和機制應加以改革，面向全社會公開招聘，黨委、學術自治機構、教職工會等可以向董事會推薦候選人，合格的校長候選人應該具備應有的素質(zhì)、學術背景、很強的領導才能以及相應的符合現(xiàn)代教育理念所要求的人品風范，董事會對校長候選人進行篩選后提請省市相關部門批準，省市部門應該予以尊重并批準，除非候選人有重大缺陷或過錯，否決時應該向董事會闡明否決原因，批準后由董事會正式聘任為校長，校長負責校務的管理并對董事會負責，在聘期內(nèi)董事會不能隨意解聘校長[6]。

2.職權。校長具有以下廣泛的行政職權：組織和領導校內(nèi)各管理機構、校務會、教授會等，綜合協(xié)調(diào)安排行政、教學、科研等方面的關系；負責院校資產(chǎn)的增值保值；制定內(nèi)部機構設置方案；制定學校管理制度和章程；對副校長人選具有建議權，任免中層行政負責人，選拔招聘優(yōu)秀教師和管理人員；處理院校與董事會、政府、社會的關系；制定預算方案、利潤分配方案等。

（四）學術治理機構的權力機制優(yōu)化

大學作為高職院校的一種形象，本質(zhì)上是學術性機構，傳授知識、創(chuàng)造知識、發(fā)展科技為其根本宗旨，高職院校的教授專家會作為學術治理機構是維護學術自由的重要機構。

1.學術治理機構的地位。院校級的教授專家會作為董事會的下屬機構在法律歸屬上屬于董事會，在院校級教學科研重大活動的決策中具有重要的話語權，院系級的教授專家會在行政隸書上要低一個層次，負責院系級重大教學科研活動的主持、管理、審查和監(jiān)督。

2.學術治理機構的組成與職能。教授專家會由專業(yè)帶頭人、資深教授、高級工程師、技師等組成，體現(xiàn)了教授專家會的學術性和權威性；教授專家會的職能主要包括學術決策、咨詢參與和監(jiān)督，在課程內(nèi)容、授課計劃、培養(yǎng)目標等單純的學術事務中應該擁有完全的決策權，在職稱評審、學科規(guī)劃、課題審批、專業(yè)設置等領域應該具有審議權，從而成為校長進行教育教學管理的咨詢者和參與者；在人事安排、科研教學管理等領域中具有監(jiān)督權。

3.工作方式與效力。通過教授專家會章程來明確教授專家會的相關事宜，諸如人員組成、職責、決策方式、權力義務關系等在章程中予以明確規(guī)定，這樣既可以規(guī)范其行為，又可以保證學術權力不受侵害；由校長任教授專家會的主席，校長負責協(xié)調(diào)安排教授專家會的相關決定及其執(zhí)行，教授專家會在決議重大問題時采用無記名投票方式進行。

（五）監(jiān)事會的權力機制優(yōu)化

監(jiān)事會的成員數(shù)量和比例結構依照學校章程規(guī)定，一般不得少于3人，代表不僅要有過硬的政治素質(zhì)，還要有過硬的專業(yè)技能和發(fā)現(xiàn)問題的能力；監(jiān)事會的職權：對學校財務和預算執(zhí)行進行監(jiān)督，對董事、校長執(zhí)行職務時的行為進行監(jiān)督；有權要求董事、校長及相關責任人糾正損害學校利益的行為；列席董事會；提議召開臨時董事會等。

（六）加強教職工代表大會的監(jiān)督

教職工代表大會是高職院校中教師職工參與學校民主管理監(jiān)督的重要形式，監(jiān)事會中的教職工代表由教職工代表大會選舉產(chǎn)生，履行監(jiān)事職能和法律賦予的其他監(jiān)督功能。具體來說，教職工代表大會的監(jiān)督內(nèi)容包括：學校章程草案、學校發(fā)展中的重大問題和重大決策、審議并決定相關利益分配方案和聘任考核方案、監(jiān)督評議學校領導人員以及監(jiān)督學校相關政策決議的落實情況。董事會和校長應保障教職工代表大會的順暢并定期召開，對于不能采納的意見應給予說明。

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責任編輯 宋慶梅