□張 勇

制度變遷視閾下的全球治理新取向與中國應對

□張 勇

（中共天津市委黨校 科社部，天津 300191）

“一帶一路”倡議、“二十國集團（G20）”及聯(lián)合國氣候大會通過的《巴黎協(xié)定》體現(xiàn)了新形勢下國際社會對國際合作及全球治理模式的新探索。基于國家主體的傳統(tǒng)多邊主義全球治理范式與基于多元主體的新多邊主義全球治理范式正在向基于跨制度協(xié)調(diào)為平臺的復合型全球治理范式演化。大國共識、軟制度治理、實踐導向、跨制度互動與新區(qū)域間治理成為全球治理新取向。提升中美協(xié)調(diào)治理機制，積極拓展“低級”議程治理，扮演跨制度協(xié)調(diào)者角色，創(chuàng)設整合周邊治理網(wǎng)絡，推進軟硬法共同治理應成為構建中國方案的思考取向。

全球治理；國際制度；跨制度互動；中國方案

“一帶一路”倡議下的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇、以“二十國集團（G20）”為代表的非正式組織與聯(lián)合國氣候大會通過的《巴黎協(xié)定》等制度創(chuàng)新機制正深刻影響著全球治理的運作方式。一些舊的國際制度改革動力不足，大量新興國際制度開始涌現(xiàn)［1］。出現(xiàn)了比源于20世紀高度法制化機制的更為“輕便”的合作形式：協(xié)商代替了規(guī)制；行為準則超越了約束性規(guī)范；區(qū)域倡議克服了多邊論壇中冗長的爭吵；在協(xié)議的實施與監(jiān)督過程中，國家特權超越了國際權威①EU Institute for Security Studies， “Global Governance 2025:At a Critical Juncture，”http://101.96.8.164/www.iss.europa.eu/uploads/media/Global__Governance_2025.pdf.（訪問時間：2016年 12 月 2日）。。主體多元化與制度形式多樣化成為全球治理的鮮明特征。一個主要由政府間的國際組織構成的公共部門與主要由非政府組織構成的私營部門逐漸構筑了日益扁平化的跨國網(wǎng)絡，它通過集體倡議與強化全球規(guī)制的方式來追求世界秩序穩(wěn)定。

全球治理是國際社會多元行為體旨在解決全球性問題、謀求人類共同利益，在不同領域各個層面上通過正式或非正式制度安排進行合作的集體行動網(wǎng)絡與進程?；趪抑黧w的傳統(tǒng)多邊主義全球治理范式與基于多元主體的新多邊主義全球治理范式正在向基于跨制度互動協(xié)調(diào)為平臺的復合型全球治理范式演化。本文在回顧制度治理范式研究演進的基礎上，結合跨制度互動治理分析框架，探討了全球治理思維的新取向，并就中國應對方案的路徑選擇提供了初步的設想與思考。

1 制度變遷視閾下的治理范式演進

20世紀90年代伊始，國際關系學者羅西瑙（J．N．Rosenau）和琴斯佩爾（E.O.Czempeil）開始從治理維度入手研究全球化時代相互依賴程度不斷加深的新型國家關系，他們將治理定義為一系列活動領域里的管理機制［2］。后來的國際制度治理范式特別強調(diào)治理核心特征是多邊形式［3］。21世紀初有效多邊主義與多元多邊主義研究興起。有效多邊主義是指導和限制一個集團集體行動的正式的和非正式的進程和制度［4］。當代世界政治出現(xiàn)“競爭性多邊主義”，國家、國際組織或者非國家行為體正在利用新多邊主義制度挑戰(zhàn)傳統(tǒng)多邊主義制度［5］。政府間組織制度環(huán)境的密集性阻礙了它們數(shù)量的增長，非官方跨國規(guī)范組織擴張的原因在于其自身的靈活性、較低的門檻代價及較好的資源競爭優(yōu)勢［6］?；趯蛹壷频淖陨隙碌膫鹘y(tǒng)國際治理機制很難適應時代需要，新的多中心治理范式強調(diào)非正式合作、公私伙伴關系和多方利益博弈過程［7］。新近，有學者從國際制度復雜性逐步引申出全球治理機制復雜性命題［8］。

中國學界對制度治理選擇動因與全球治理新取向的研究也有了深入探索。學界重視中國與國際制度及全球治理體系關系的研究并擺脫西方傳統(tǒng)治理理論的影響，正在塑造彰顯“中國元素”方案的全球治理新話語。“G20”要超越危機思維，轉型成為長效治理機制，需要在保持非正式性的前提下，加強與其他正式國際機制的互動，形成“G20+”的機制架構［9］。進入 21 世紀以來，以現(xiàn)實問題為導向的全球治理研究逐漸成為新趨勢，有學者以公共管理研究視角構建了 “問題—主體—機制”的分析框架［10］。中國主要通過話語實踐、聯(lián)盟實踐、學習實踐、遵約實踐與創(chuàng)新實踐五大途徑積極塑造新觀念新議程，借此促進國際體系朝著更加公正、合理和有序的方向發(fā)展［11］。中國通過規(guī)范對話、話語批判和自我塑造等機制，用以生存權和發(fā)展權為核心的人權理論體系豐富著國際人權規(guī)范重塑的實踐，為非西方國家突破人權規(guī)范發(fā)展的單一路徑提供了新思路和新視角［12］。華東政法大學政治學研究院于2014年啟動“全球治理指數(shù)（SPIGG）”及“二十國集團參與全球治理指數(shù)”研究項目，增強了中國制度話語權。

既有研究在兼顧傳統(tǒng)多邊主義制度研究的同時，重視有效多邊主義治理新范式?；凇疤囟▎栴}”導向的“回應性管制”理論彰顯了全球治理新思維中的公共管理理念。制度治理研究呈現(xiàn)出了制度自由主義與實用自由主義及社會自由主義融合的新取向。中國學界關于全球治理及中國與治理體系關系的研究，強調(diào)互動實踐、關系網(wǎng)絡與過程建構，凸顯“中國元素”與“中國方案”，邁出了構建“中國學派”的重要步伐。以上成果不僅為觀察制度變遷視閾下全球治理范式理論與實踐的變遷梳理了清晰路線圖，也為本文后續(xù)“跨制度治理框架下的全球治理新取向”提供結構導向。

2 跨制度治理框架下的全球治理新取向

國際制度是架構國際合作與全球治理之間的關鍵性變量。從制度變遷維度看，以跨國政府網(wǎng)絡、跨國非政府網(wǎng)絡及跨國混合網(wǎng)絡為載體的正式國際制度與非正式國際制度構成的跨制度治理范式正在形成。已有的正式國際制度可以保證全球治理所必需的權威性和正式性，保證全球合作的順利進行。非正式的國際制度合作可以保證全球治理的多元化和民主性，并在全球互動合作的過程中塑造出新的規(guī)則和制度［13］。總體而言，全球治理新取向集中體現(xiàn)為大國共識、軟制度治理、實踐導向、跨制度互動與新區(qū)域間治理等五大特征。

2.1 大國共識成為引領全球治理集體行動的強動力

在超越民族國家邊界的治理中，達成某種共識不可或缺，這種共識可以是通過對話達成相互理解得以實現(xiàn)的哈貝馬斯的“話語共識”，也可以是通過公共理性而達成的羅爾斯的“重疊共識”。“沒有足夠強的共識來支撐，強制力在本質上是不可能有效的。強制力只能是共識的一種補充性力量，而不是一種相互獨立的替代物”［14］。因此，要克服一直以來傳統(tǒng)治理手段低效性的弊端，國際社會行為主體，尤其是大國間的戰(zhàn)略共識不可或缺。自1990年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判啟動以來，圍繞歷史責任、減排義務、補償資金、技術轉移、執(zhí)行監(jiān)督等相伴而生的囚徒困境和“搭便車”問題，各方紛爭不休，嚴重阻礙了國際氣候談判的進程和全球氣候問題的合作。直到2015年12月12日《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第二十一次會議通過《巴黎協(xié)定》及相關決定，才使這一難題得以化解，全球氣候治理國際合作由此進入新階段。世界最大的發(fā)展中國家中國與最大的發(fā)達國家美國先前達成的原則性共識是《巴黎協(xié)定》成功達成的關鍵性前提，此后，中美兩國又率先批準了《巴黎協(xié)定》，大國共識已經(jīng)成為新時期引領全球治理集體行動的強大驅動力。習近平主席與美國前總統(tǒng)奧巴馬于2014年11月、2015年9月和2016年3月，先后三次就氣候變化合作和行動發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)中美元首的領導力是雙邊氣候行動和合作的有力承諾。2015年，中國氣候變化事務特別代表解振華和時任美國氣候變化特使托德·斯特恩（Todd Stern）定期會面，雙方協(xié)商并達成共識。巴黎會議后，中美繼續(xù)定期會面，以進一步落實巴黎協(xié)定。在涉及集體物品及囚徒困境的狀態(tài)中，戰(zhàn)略的互動過程是能夠培育合作的［15］。2017年6月初，盡管美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，但世界絕大多數(shù)國家還是堅持履行《巴黎協(xié)定》，中美共識超出雙邊治理的世界意義并沒因此而停滯。

此外，中美在國際互聯(lián)網(wǎng)與?？盏葻狳c全球公域性問題上合作也不斷拓展。2015年9月習近平主席訪問美國期間，中美就網(wǎng)絡安全問題達成共識：各自國家政府均不得從事或者在知情情況下支持網(wǎng)絡竊取知識產(chǎn)權，包括貿(mào)易秘密，以及其他機密商業(yè)信息，以使其企業(yè)或商業(yè)行業(yè)在競爭中處于有利地位。中美雙方將加強網(wǎng)絡犯罪調(diào)查合作和信息共享，探討網(wǎng)絡空間的國家行為準則。2014年中國推動在華舉行的西太平洋海軍論壇年會通過《海上意外相遇規(guī)則》。根據(jù)早前中美兩國元首關于中美兩軍建立重大軍事行動相互通報機制和?？障嘤霭踩袨闇蕜t的共識，2015年9月中美確立了兩軍海空相遇安全行為準則。2016年9月，第19次中國—東盟領導人會議通過了“中國與東盟國家關于在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》的聯(lián)合聲明”。

在全球治理議題上，中美原則共識的意義往往超出雙邊領域的范疇，因為中美是大國，原則共識的內(nèi)容具有典范性，大國協(xié)調(diào)勢必為后續(xù)更大規(guī)模集體談判與行動注入動力，“最終會帶動更多其他國家參與進來”①《中美進行網(wǎng)絡安全談判 共識或成全球網(wǎng)絡準則范本》，美國中文網(wǎng)，2015年9月20日，http://www.sinovision.net/politics/201509/00353875.htm.（訪問時間：2016年12月28日）。

2.2 非正式制度軟治理為傳統(tǒng)制度治理注入新活力

在國際關系中，正式國際制度是指由國際組織通過法律條約的方式來建立，通過理事會、大會及其他實體的方式來維持并由國際官僚機構來保障協(xié)議實施的國際制度，如聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等；而非正式國際制度是指成員國依據(jù)彼此所追求目標之間能夠達成的共識來建立，并根據(jù)彼此共同利益或“君子協(xié)定”以及相互之間的監(jiān)督來保障協(xié)議實施的國際論壇，如 APEC、G8、BRICS 等［16］。非正式制度大多是特定歷史時期，國際社會行為體集體選擇的結果，是經(jīng)過充分溝通交流后共同達成的一套無形的軟性規(guī)則，因此具有其自身的獨特優(yōu)勢。當今時代具有鮮明的“風險管控”性特征，非正式制度自身所具有的靈活性、妥協(xié)性及非法律約束性等特點使其具有更好因應時代變化的強適應性。此外，對于國際社會來說，經(jīng)由平等民主協(xié)商的非正式路徑達成的特定性原則共識，表達了行為集體對于某類特定問題的認同性價值觀念，往往對未來的國際行動實踐和正式制度塑造發(fā)揮指示性作用。

1999年12月在德國柏林舉行的首屆“G20”財長和央行行長會議特別指出，二十國集團是國際貨幣基金組織和世界銀行框架內(nèi)非正式對話的一種新制度。2009年9月“G20”美國匹茲堡峰會升級“G20”為國際經(jīng)濟合作主要論壇，確定世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）兩大金融機構量化改革目標，啟動“強勁、可持續(xù)、平衡增長框架”以及相互評估進程。2016年“G20”中國“杭州共識”第一次就落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（SDG）制定行動計劃，《二十國集團全球投資指導原則》成為全球首個多邊投資規(guī)則框架。

2015年12月巴黎世界氣候變化大會上，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方第二十一次會議通過的《巴黎協(xié)定》和有關決定，標志著全球氣候治理進入了新的階段。全球氣候治理從傳統(tǒng)的“自上而下”強制減排模式轉向中美所倡導的“自下而上”的基于不同治理能力的國家自主貢獻（INDC）模式+“定期盤點”的減排機制。制度學派代表人物基歐漢特別強調(diào)了“非正式”模式對促進國際合作的作用。經(jīng)由國際機制產(chǎn)生的“準協(xié)議”安排是建立關于其他人行為模式穩(wěn)定的相互的預期，以及發(fā)展使各方將它們的慣例或者行為調(diào)整到一個新環(huán)境中的有用的關系網(wǎng)［17］。

2.3 非正式的集體行動與實踐培育制度變革新元素

當今世界，已經(jīng)形成了從地方到全球的各層級公共權威與私人部門之間的非正式集體行動網(wǎng)絡，這一網(wǎng)絡主要通過推動共識達成的新途徑來實現(xiàn)共同目標并解決面對的全球公共性問題。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡（SDSN）的宗旨是為可持續(xù)發(fā)展提供地方、國家與區(qū)域層面的問題解決方案，因此他們專注于推動應對可持續(xù)發(fā)展急迫性問題的實用性方案②SDSN， “Join the Sustainable Development Solutions Network The benefits of membership，”29 October， 2013，http://unsdsn.org/wp-content/uploads/2014/03/140124-Join-the-SDSN-the-benefits-of-membership.pdf. （訪問時間：2016年1月29日）。非正式制度主要以過程為導向，注重國際社會行為體在反思理性基礎上的自我管理，如溝通、分權、計劃和積極沖突等，并提供結構性機制和程序式規(guī)范，因而有利于支撐行為體的問題解決能力與相互間的政策適應與調(diào)適能力。國際合作不應被定義為沒有沖突，而應該被看作是一種過程，這個過程包括在紛爭的事實下刺激政策的相互調(diào)整。在這一過程中，國際機制中的規(guī)范和規(guī)則即使并不體現(xiàn)行為體的共同理想，但是它們會對那些關心自身利益的國家和公司行為產(chǎn)生影響，而且將被用于相互的政策調(diào)整［18］。

非正式制度可通過影響對未來制度變遷的判斷和預期而影響正式制度的選擇，最終促進非正式組織向制度化演進，推動傳統(tǒng)正式制度的變革與創(chuàng)新。G20介于舊制度的變革和新制度的創(chuàng)設之間，既是對現(xiàn)有國際經(jīng)濟制度的改革，也在孕育新的管理世界經(jīng)濟的國際規(guī)則。非正式的金融穩(wěn)定論壇（FSF）轉化為正式性質的“金融穩(wěn)定委員會（FSB）”是這方面的經(jīng)典案例。

中美雙方近年來在反腐敗和執(zhí)法合作領域取得積極進展是雙方保持關系互動連續(xù)性的實踐結果。中美雙方長期致力于 《聯(lián)合國反腐敗公約》、二十國集團（G20）和亞太經(jīng)合組織（APEC）等多邊制度框架下的反腐敗合作，共同打擊各類跨國腐敗犯罪活動。雙方同意加強在預防腐敗、查找腐敗犯罪資產(chǎn)、交換證據(jù)、打擊跨國賄賂、遣返逃犯和非法移民、禁毒和反恐等領域的務實合作。在追贓領域，中美雙方同意商談相互承認與執(zhí)行沒收判決事宜。應該說，世界反腐新規(guī)范正在中美反腐合作塑造與被塑造的雙向關系互動中經(jīng)歷調(diào)整與革新。未來相互接觸的重要性能夠為機構的設計提供指導，為了促進一個組織成員間的合作，成員之間的關系應該使得個體之間有經(jīng)常的和持續(xù)的相互作用……合作的基礎是關系的持續(xù)性［19］。

2.4 “跨制度”互動協(xié)調(diào)新模式塑造全球治理新體系

世界秩序的主體構成不再是原先傳統(tǒng)的民族國家而是由國家的“分散”部分：法院、監(jiān)管機構、各部、各立法機關等與外國部門之間及超國家組織的相應部門之間（正式或非正式）構成的水平或者垂直網(wǎng)絡。水平的政府網(wǎng)絡，即跨越邊界的國家官員同行之間的聯(lián)系。垂直的政府網(wǎng)絡，即那些國家政府官員同其超國家同行之間形成的網(wǎng)絡［20］。在應對氣候變化方面，中美雙方在二十國集團、蒙特利爾議定書、國際民航組織、國際海事組織、世界貿(mào)易組織、清潔能源部長會議等跨制度平臺的協(xié)調(diào)與溝通為最終協(xié)議的達成發(fā)揮了重要作用。

相應地，國際層面制度的互動主要分為兩種形式：垂直互動與水平互動。處于不同層級的國際制度之間的互動呈垂直交流形式，如“二十國集團”（G20）與聯(lián)合國（UN）之間的互動；處于同一層級的國際制度之間的互動呈水平形式，如國際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行間（WB）的互動，亞洲開發(fā)銀行（ADB）與亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）的互動等?！癎20”作為協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟事務的首要平臺在促進國際發(fā)展共識方面作出了積極貢獻?！癎20”提出的“以增長促發(fā)展”與“包容性發(fā)展”理念在2010年通過的“跨年度行動計劃”實施過程中得以實踐。其后，在G20與聯(lián)合國（UN）及經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）垂直與水平互動中，促進了新型全球發(fā)展伙伴關系政治共識的達成。“G20”與國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）及世界貿(mào)易組織（WTO）等正式組織及平行組織（如OECD）之間的交集與互動勢必增強全球治理架構的彈性、合法性與有效性。

在2017年5月北京舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，中國財政部與世界銀行、亞洲基礎設施投資銀行等6家多邊開發(fā)銀行簽署了《關于加強在“一帶一路”倡議下相關領域合作的諒解備忘錄》。此外，中國提出《“一帶一路”融資指導原則》，與阿根廷、白俄羅斯等26個國家在資金渠道、融資環(huán)境和金融監(jiān)管等多方面達成共識?？梢哉f，正是在跨制度協(xié)調(diào)過程中，中國方案在更大區(qū)域范圍內(nèi)推動著全球治理體系向著更為公正合理的方向演變。

2.5 區(qū)域間治理新局面打造真正全球性治理新格局

20世紀90年代以來的新一輪經(jīng)濟全球化雖然促進了世界經(jīng)濟一體化，拉動全球經(jīng)濟增長，但無論是北方發(fā)達國家還是南方發(fā)展中國家也都積聚了諸多矛盾，包括增長與分配、資本與勞動、效率與公平等，加大了貧富差距。尤其是傳統(tǒng)的南北不平衡發(fā)展加劇，引發(fā)持續(xù)地區(qū)動蕩。2008年后的后金融危機時代，世界經(jīng)濟步入低谷，尤其是發(fā)達國家的經(jīng)濟保護主義與政治保守主義傾向抬頭，新自由主義驅動的全球化浪潮式微，發(fā)展中國家希望借助于外力拉動自身發(fā)展的意愿遭到阻滯，“南方國家必須掌握獨立主動權”［21］，謀求新理念、新突破與新思路來構建新的全球治理合作模式，在促進自身發(fā)展的同時，通過化解全球治理新矛盾與新問題帶動域內(nèi)乃至世界經(jīng)濟共同發(fā)展。正是在這種形勢的驅動下，南方國家有了對多邊主義與區(qū)域主義的新需求。鑒于強權政府規(guī)避重大多邊國際協(xié)議與機構的歷史，新興經(jīng)濟體找到了規(guī)避傳統(tǒng)多邊主義冗長進程的新路徑。通過創(chuàng)建非正式網(wǎng)絡與公私伙伴關系，南方國家能夠應對諸如貿(mào)易、投資、發(fā)展援助及安全等方面的重大赤字問題。南方國家視多元主義、地區(qū)主義、自立自強與彈性多邊安排為影響域內(nèi)與全球治理的關鍵性因素。盡管有些國際關系專家視多元主義為負面因素，認為這會帶來排外、重復、制度碎片化及跨機構競爭的風險，但是巴西、中國與印度認為多元主義是正面的，多元化的治理體系在全球、區(qū)域、南南、少邊與非政府層面同步推進是維持全球伙伴關系與進步的關鍵［22］。

當前，隨著新區(qū)域浪潮在全球范圍內(nèi)的拓展，以不同區(qū)域制度與制度化合作為標志的 “區(qū)域間主義（interregionalism）成為國際關系中一種全新的世界性現(xiàn)象”［23］。2011年伊始，區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RECP）談判啟動以來，已經(jīng)成為主要由東亞發(fā)展中國家主導的亞太區(qū)域一體化的新動力?！耙粠б宦贰弊鳛橹袊岢龅囊环N新型區(qū)域合作機制貫穿亞歐非大陸，是以發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體為主的區(qū)域間經(jīng)濟合作。非洲是共建“一帶一路”的關鍵伙伴，中國歡迎拉丁美洲和加勒比地區(qū)參與“一帶一路”建設①《共建“一帶一路”：理念、實踐與中國的貢獻》，中國發(fā)改委網(wǎng)站，2017年5月，http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201705/t20170511_847228.html.（訪問時間：2017年5月25日）。2017年5月中國與東盟國家就落實《南海各方行為宣言》，歷史性地通過了“南海行為準則”框架，這表明各方有能力通過地區(qū)規(guī)則框架管控分歧，共同維護南海的和平與穩(wěn)定。2008年“南美洲國家聯(lián)盟”建立以來，主要采取在南美各國之間商簽自由貿(mào)易協(xié)定、聯(lián)合抵制北美自由貿(mào)易協(xié)定、與南非、印度建立經(jīng)濟同盟等途徑促進南美新地區(qū)主義的深入發(fā)展。進一步增強的南方國家全球治理話語權正在打造真正意義上的“南北共治”全球性治理新格局。

3 關于中國應對方案的若干思考

中國與全球化深入融合的歷史進程，也是中國的國家治理理念和全球治理理念重塑的過程。中國要更全面、更深入、更有力地參與到全球治理過程中，需要提供具有中國特色的全球治理理念。習近平關于“命運共同體”以及共商共建共享的全球治理理念，從人類社會整體發(fā)展的客觀現(xiàn)實出發(fā)，為構建公正合理的全球治理體系提供了價值基礎。以此為前提，中國應對方案的路徑選擇可以考慮從以下五大方面著力介入。

3.1 提升中美協(xié)調(diào)治理機制

奧巴馬時代，中美之間就已有戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話、人文交流高層磋商、中美氣候變化工作組、省州長論壇等多個平臺，這對推動全球治理發(fā)揮了重要作用。新時期，進一步提升雙方對話層級，加強針對特定議題的問題與實效導向成為中美雙方的新需求。在完善全球治理體系層面，中美“應該深化在聯(lián)合國、亞太經(jīng)合組織、二十國集團等多邊機制以及重大國際和地區(qū)問題、全球性挑戰(zhàn)上的溝通和合作，為維護和促進世界和平、穩(wěn)定、繁榮作出更大貢獻②《習近平的全球治理觀》，新華網(wǎng)，2015年10月15日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/15/c_128320863.htm.（訪問時間：2016年11月11日）?！碧嵘龑υ拰蛹?，修正雙邊關系，致力于把兩國關系推向21世紀下半葉是美國特朗普新政府處理中美關系的新方式③Rex W.Tillerson，“Remarks to U.S.Department of State Employees，” Washington， DC.，May 3， 2017， https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/05/270620.htm.（訪問時間：2017年5月6日）。2017年4月習特會將之前的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話機制提升為 “中美全面對話”，基本確立了面向未來50年的中美關系戰(zhàn)略框架：中美外交與安全、經(jīng)濟與貿(mào)易“2+2”戰(zhàn)略對話已經(jīng)拉開帷幕。

在美國已經(jīng)成立“一帶一路工作小組”的背景下，可以考慮開啟在“一帶一路高峰論壇”框架下的中美小組論壇機制。還可以考慮整合中美在環(huán)境、能源、氣候變化、極地及外空治理等領域里的既有對話機制?；蛘?，在籌建新領域對話機制的過程中將傳統(tǒng)機制融合到新機制建設中來。這樣，通過縮編溝通網(wǎng)絡、提升對話層級的新途徑，中美全球治理政策的相互調(diào)適度也將進一步提升。

3.2 積極拓展“低級”議程治理

由于長期復雜的歷史性遺留問題的存在，中國周邊治理視域中傳統(tǒng)的諸如領土、海洋等“高級政治”議題一直是特別棘手的問題，顯然這需要一個較為長期的過程。因此，中國在周邊區(qū)域合作治理中，在堅持穩(wěn)步推進傳統(tǒng)議題談判的同時，應盡可能地去創(chuàng)設拓展“低級政治”議題，構建低級議題解決方案網(wǎng)絡。

關于漁業(yè)紛爭，在既有中日韓民間漁業(yè)協(xié)會會議基礎上，可以考慮將東南亞相關國家或地區(qū)納入進來，籌建東亞漁業(yè)論壇，在政府與非政府組織層面共同探討海洋漁業(yè)資源保護及涉關漁業(yè)紛爭執(zhí)法規(guī)則與突發(fā)事件應急處理問題。

此外，為更有效應對東北亞嚴重的霧霾、沙塵暴及區(qū)域海洋陸源污染等環(huán)境問題，有必要升級始于1999年的中日韓環(huán)境部長會議（TEMM）環(huán)境合作機制?？梢钥紤]籌建中、俄、蒙、日、韓、朝六方環(huán)境論壇機制，同時邀請民間環(huán)保組織與專業(yè)人員更多地參與這一論壇進程中。涉及區(qū)域發(fā)展的社會民生問題，諸如毒品販賣、疾病控制、自然災害應急、跨界污染防治、電信網(wǎng)絡跨國犯罪、武器擴散、反腐合作、非法移民等，也應逐步納入?yún)^(qū)域治理的視野之中。

3.3 扮演跨制度協(xié)調(diào)者角色

中國應扮演全球治理體系變革推動者、全球治理跨制度網(wǎng)絡協(xié)調(diào)者以及發(fā)展中國家利益的維護者的新角色，加強與聯(lián)合國合作并強化聯(lián)合國的作用，促進不同機制和集團間的決策協(xié)調(diào)，推動實現(xiàn)“G20+”跨制度對話與“BRF+”跨制度對話常態(tài)化與機制化。

一方面，需要推動“G20+”跨制度對話機制建設，建立 “G20”與其他主要多邊國際組織的聯(lián)系機制?！癎20”與經(jīng)合組織（OECD）在議題對接及規(guī)則協(xié)調(diào)制定方面可以采取共同行動，進一步加強全球治理體系與治理能力建設。另一方面，以“一帶一路”高峰論壇為平臺，籌劃“BRF+”跨制度對話建設。“一帶一路”高峰論壇與亞太經(jīng)合組織（APEC）可以在結構改革、互聯(lián)互通、投資和基礎設施建設以及貿(mào)易等方面采取共同行動，推動跨區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展?！耙粠б宦犯叻逭搲笨梢耘c亞投行國家及與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）成員合作探討一種新型的跨制度治理新模式。

3.4 創(chuàng)設整合周邊治理網(wǎng)絡

中國周邊治理制度層級繁多。目前，東盟地區(qū)論壇（ARF）、“一帶一路”高峰論壇（BRF）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、亞洲開發(fā)銀行（ADB）上海合作組織（SCO）、東亞峰會（EAS）、中國—東盟（“10+1”）、東盟與中日韓合作機制（10+3）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞信會議 （CICA）、亞歐會議 （ASEM）、亞洲合作對話（ACD）、大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）等機制構成了中國周邊現(xiàn)有多邊合作治理的制度網(wǎng)絡，可以考慮通過規(guī)避重復議題，精簡機制規(guī)模與非正式論壇議題對接或接力的途徑，進一步整合優(yōu)化治理網(wǎng)絡，以提升制度治理的效率與結果導向。

積極穩(wěn)步推進相關非正式組織或制度機制化建設。從制度形式的選擇來看，上海合作組織（SCO）經(jīng)歷了從首腦會晤機制向正式的地區(qū)安全合作組織的轉變，其中的演變機制與一整套做法完全可以為推進現(xiàn)有非正式網(wǎng)絡向機制化轉向提供示范案例與借鑒。可考慮以“一帶一路”高峰論壇機制為平臺，持續(xù)探討建立新的區(qū)域或次區(qū)域合作組織的可能性。

3.5 推動軟、硬法共同治理

硬法治理是針對特定的治理議題通過正式談判形成具有法律約束力的條約、協(xié)定等硬性規(guī)則，并有第三方機構去保證制度的執(zhí)行和爭端的解決。軟法治理強調(diào)協(xié)商、共識與實踐，一般具有非正式性與非強制性特征，具有明顯的問題導向、彈性導向與結果導向。為適應跨制度互動框架下全球治理演進的新取向，在必須堅守第二次世界大戰(zhàn)后形成的以聯(lián)合國為中心的傳統(tǒng)正式制度體系的前提下，需要注重發(fā)揮軟硬法共同治理在全球治理事業(yè)中的綜合作用。

應該說，“一帶一路”跨區(qū)域治理大框架本身具有突出的軟硬法結合的典型特征。2016年1月開始運行的亞洲基礎設施投資銀行是在經(jīng)歷談判簽署 《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》后成立的世界性政府間國際組織。2017年5月開啟的“一帶一路”高峰論壇機制是軟法治理形式的體現(xiàn)。正是由于“一帶一路”倡議本身所特有的治理主體的多元性、治理領域的廣泛性及治理機制的靈活性，這使得軟、硬法共治將在“一帶一路”跨區(qū)域治理事業(yè)中長期發(fā)揮重要作用。

可以考慮以建設“綠色絲綢之路”為突破口，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有雙邊、少邊與多邊環(huán)保國際合作機制，積極構建政府、智庫、企業(yè)及社會力量共同參與的環(huán)保網(wǎng)絡，通過平等協(xié)商、共識構建與規(guī)則制定演進過程，提升“一帶一路”建設中的生態(tài)環(huán)保標準，推動國際環(huán)境治理體系的變革與完善。

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責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.017

D815

A

1004-0544（2017）09-0096-07

中共天津市委黨校（天津行政學院）（DXKT1609）。

張勇（1976-），男，山東肥城人，法學博士，中共天津市委黨校（天津行政學院）科社部講師，中國社會科學院美國研究所博士后流動站研究人員。