□黃金橋

防腐視角下官員個人有關(guān)事項報告制度的法理基礎(chǔ)

□黃金橋

（中共湖北省委黨校 政法部，湖北 武漢 430022）

全面從嚴治黨是加強黨的建設(shè)、保持黨的先進性純潔性及夯實黨的執(zhí)政地位的重要戰(zhàn)略。全面從嚴治黨重在從嚴治吏。在我國，通過執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)建立、完善和實施的領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，是全面從嚴治黨和從嚴治吏的集中體現(xiàn)。在反腐倡廉建設(shè)的長期實踐中，我國官員個人有關(guān)事項報告制度從無到有、從粗到細，并不斷完善，黨的十八大后其實施力度不斷加大，立法目的得以較為充分地實現(xiàn)。從法理上看，該項制度蘊含著克減官員隱私和滿足公眾知情、彰顯預防和治本理念、考驗官員誠信和激勵自證清白、排除合理懷疑和監(jiān)督制約權(quán)力等豐富的防腐治腐法治精神。

從嚴治吏；個人事項報告；自證清白；預防腐敗

全面從嚴治黨關(guān)鍵在于從嚴治吏。在我國，通過黨內(nèi)法規(guī)建立和實施官員個人有關(guān)事項報告制度，是從嚴治吏的集中體現(xiàn)，是中國國情黨情的客觀反映，也是管黨治黨的現(xiàn)實選擇，其對于推進黨風廉潔建設(shè)和源頭治腐，意義重大。黨的十八大后，在全面從嚴治黨背景下，以2017年2月修訂后施行的《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》為主干的官員個人事項報告制度的執(zhí)行力度逐漸增大，愈益彰顯其作為終端反腐利器的制度生命力。僅以2017年1月至7月6日被“雙開”的10多名中管干部為例，就有蔡希有、王銀成、楊崇勇、周春雨、李文科、陳樹隆、李云峰、李嘉、張文雄、夏興華等10人，在被查處后發(fā)現(xiàn)都存在“不按規(guī)定報告?zhèn)€人有關(guān)事項”等問題［1］。

十八大后，習近平總書記要求必須加強對領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告的核查。他在中央政治局常委會審議 《關(guān)于2013年上半年中央巡視組巡視情況的綜合報告》時指出：“巡視對領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項也進行了抽查核實。以前報告了，核查不夠；核查了，處理不夠，發(fā)現(xiàn)問題也不糾正。對這個事情要有緊迫感，群眾對此有期望、有要求，不抓緊研究，就與群眾要求不適應。從這次抽查情況看，多數(shù)填報不完整，那填報還有什么用？出臺的制度要可行，抽查要有一定比例，查出的問題要糾正，必須有個嚴肅的說法?！保?］2017年2月初 《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》的出臺，就是落實習總書記要求的制度化措施?？梢韵嘈?，這項制度對治國理政、從嚴治吏和反腐倡廉等將發(fā)揮越來越重要的作用，因為其中蘊含著極其豐富的施政思想和反腐價值?？傮w而論，官員個人有關(guān)事項報告制度蘊含著克減官員隱私、彰顯預防和治本理念、考驗官員誠信、排除合理懷疑等極其豐富的反腐倡廉思想價值和法理精神。

1 克減官員隱私，滿足公眾知情

官員個人事項報告制度在我國推行的效果一度很不理想，原因之一是受到來自一些官員的曲解、反感、質(zhì)疑甚至抵制。多年前，我國南方某省曾有個別官員在回應“官員必須公開財產(chǎn)”問題時，公開辯解道：“為什么老百姓不公開財產(chǎn)?”還有的人認為，“官員也有自己的隱私權(quán)，就像醫(yī)生治病，病人的病例是隱私，需要保護。官員也是人，也有隱私；官員是公仆，不是老百姓的奴隸?！保?］這種看法在官員群體中有一定的代表性，他們認為要求官員報告或公開個人事項，就是侵犯了他們的隱私權(quán)。殊不知，這項制度的本旨之一，就是限制官員個人的隱私權(quán)，從而滿足公眾對官員涉及公共利益的個人相關(guān)事項的知情權(quán)。

隱私權(quán)和知情權(quán)兩個概念均源自美國。1890年，兩位美國學者布蘭蒂斯和沃倫在哈佛大學《法學評論》上發(fā)表了一篇題為《隱私權(quán)》的文章，在該文中首次使用了“隱私權(quán)”一詞。此后，隱私權(quán)被各國立法確認為個人的一項重要權(quán)利：憲法中的基本人格權(quán)或民法中的具體人格權(quán)。民法中的隱私權(quán)，是指自然人享有與公共利益無關(guān)的私生活信息和秘密依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、收集、利用和公開的一種人格權(quán)。我國2010年7月施行的《侵權(quán)責任法》第2條列舉的“民事權(quán)益”范圍中，包括了“隱私權(quán)”?！爸闄?quán)”是美國記者肯特·庫柏在1945年的一次演講中首次提出，目前已經(jīng)成為各國公法和私法制度上的一個常用語。在公法領(lǐng)域，知情權(quán)是指公民、法人或其他組織依法享有的知悉和了解國家或政府公共事務(wù)信息的權(quán)利，而政府則負有相應的公開義務(wù)，以滿足公眾的知情權(quán) （知政權(quán)）。

在現(xiàn)代法治國家，官員個人的隱私權(quán)和公眾的知情權(quán)都應該依法保護。但是，在國家的政治生活及社會治理中，二者又是此消彼長的關(guān)系，發(fā)生沖突是必然的。這種沖突的實質(zhì)，是官員隱私權(quán)所主張的私人隱私利益與公眾知情權(quán)所表征的公共利益的沖突。此時，適用公共利益優(yōu)先于個人或私人利益的法則具有正當性，因而官員的隱私權(quán)必然受到限制或克減。因為，官員手握公權(quán)，其公務(wù)行為掌控公共信息，支配公共資源，左右公共活動，影響社會公共利益。為優(yōu)先保護公共利益，官員雖然沒有義務(wù)公開個人全部隱私，但是必須公開其與社會公共利益有關(guān)的個人隱私部分，如官員個人及家庭財產(chǎn)信息、家庭成員的經(jīng)商信息等，這些信息不僅是官員個人的事務(wù)，而且還與其可否、能否、應否擔任公職有關(guān)，與其能否公正無私地履行公職等問題有關(guān)，是公共利益的一部分，成為公眾知情權(quán)或知政權(quán)的對象。恩格斯曾經(jīng)指出：個人隱私一般應受到保護，但當個人私事甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人的私事就已經(jīng)不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護，它應成為歷史記載和新聞報導不可回避的內(nèi)容［4］。所以，官員隱私的保護范圍隨著他們的社會知名度及影響力的提高而縮小。流行于西方的“高官無隱私”一語，就是合理限制官員個人隱私權(quán)的一種極端的表述。

實際上，就我國目前制度的實施力度而言，官員個人事項的報告信息只是嚴格掌握在報告者所屬組織或單位，尚處于保密狀態(tài)，并沒有公開，所以根本談不上侵犯官員個人隱私權(quán)的問題。不過，隨著現(xiàn)代政治文明和民主政治的發(fā)展，人民群眾參與政治更加頻繁，公眾知情權(quán)的政治屬性及社會公共利益價值取向會越來越明顯，為了防止官員通過非正當途徑增加個人財產(chǎn)，官員有義務(wù)披露與公共利益有關(guān)的個人信息?，F(xiàn)代社會，包括官員在內(nèi)的社會公眾人物的隱私權(quán)，由于受到一定程度的限制，反而比普通公民享有的隱私權(quán)范圍更小，這也是一切為官從政者必須付出的代價。從這個意義上講，官員個人事項報告制度集中體現(xiàn)了限制權(quán)力和保護權(quán)利的法治精神。

2 彰顯預防理念，突出治本價值

官員財產(chǎn)申報制度作為預防腐敗發(fā)生的有效手段，“源頭治腐”和治本取向作為這個制度的“應然”價值，一直受到各國青睞?！额I(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》第1條規(guī)定的立法目的，是“為貫徹全面從嚴治黨要求，加強對領(lǐng)導干部的管理和監(jiān)督，促進領(lǐng)導干部遵紀守規(guī)、廉潔從政?！边@種一以貫之的立法目標表明，官員按照規(guī)定向組織報告?zhèn)€人有關(guān)事項，是一種雙向的互動關(guān)系：官員所屬組織進行管理、監(jiān)督與官員接受管理、監(jiān)督的關(guān)系。這就意味著，我國官員個人事項報告制度也有預防腐敗的期許，即如果官員自覺接受管理和監(jiān)督，或者組織上的管理到位和監(jiān)督及時，是能夠促進官員廉潔從政、發(fā)揮反腐治本作用的。

當然，目前我國官員個人事項報告制度預防腐敗的作用尚未充分發(fā)揮出來，亟待加強。這可以從我國一個司空見慣的“實然”現(xiàn)象得以說明：極少腐敗案件是在官員報告?zhèn)€人事項這一環(huán)節(jié)得到發(fā)現(xiàn)并查處的。在多年來腐敗高發(fā)多發(fā)的嚴峻態(tài)勢下，我國每年全國各地都會查處大量的腐敗案件，其中大案要案占很高的比重。但是，無論是紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦的黨員領(lǐng)導干部違紀腐敗案件，還是檢察機關(guān)查處的公職人員腐敗犯罪案件，幾乎都是腐敗問題發(fā)生和暴露后的事后查處和懲處，鮮有是在官員報告?zhèn)€人有關(guān)事項時通過核查等環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的。也就是說，迄今為止，那些事后被查處的涉案錢物數(shù)額驚人的大小腐敗分子，幾乎無一例外都是按照規(guī)定曾經(jīng)報告過個人有關(guān)事項的，而且都得以順利過關(guān)。這就很直接地表明，一些事實上已經(jīng)腐敗的官員成功地逃避了這個制度關(guān)卡，他們每次的報告都能蒙混過關(guān)，某些人最終落馬是種種其他原因?qū)е碌?，而不是在報告?zhèn)€人事項時因拒不報告、報告不實或報告后經(jīng)過核查而被發(fā)現(xiàn)。久而久之，少數(shù)官員的狡詐和組織上的放任導致這個制度沒有得到真正執(zhí)行，空有其名，失去了其作為反腐治本機制而存在的應有威力，成為一些官員心目中的“稻草人”和“紙老虎”，形成了制度上的“破窗效應”。因此，有必要突出官員個人事項報告制度的功能定位，凸顯其特質(zhì)和個性，有必要將它與其他黨內(nèi)法規(guī)制度如 《廉潔自律準則》《紀律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問責條例》《巡視工作條例》等區(qū)別開來，即強化這個制度預防官員腐敗的目標定位，并且有必要直截了當、明白無誤地將這一目標寫進制度文本之中，彰顯其獨特的預防腐敗功能［5］。

官員個人事項報告制度的預防功能和治本價值是融合統(tǒng)一的，是這個制度的“應然”。制度淪為“稻草人”的現(xiàn)象，值得我們深刻反思，需要我們正視這個制度的“應然”價值和在我國的“實然”體現(xiàn)，以及“實然”和“應然”之間的差距，我們的目標就是縮小二者的距離，使“實然”現(xiàn)實不斷接近于“應然”境界。這就要求我們必須注意兩點：及時完善這個制度和重視執(zhí)行效果。這個制度執(zhí)行得好，既能夠發(fā)現(xiàn)已有的腐敗，也能夠遏制官員的貪腐念頭，從源頭上預防腐敗。否則，這一在國外反腐實踐中反復證明的“終端反腐”利器，在我國反而失靈了，只能說明我們還缺乏完善及執(zhí)行這個制度的誠意和決心，背離我們旗幟鮮明的反腐立場。

3 考驗官員誠信，激勵自證清白

古今中外，普羅大眾和政治規(guī)則都要求官員必須具備很高的職業(yè)操守、從政修養(yǎng)和政治品德等各種綜合素質(zhì)即“官德”。而在構(gòu)成官德的諸多要素中，誠信應是最必不可少的要素。誠信是官員修身律己之根、為官從政之本，官風政風引領(lǐng)民風，一個官風不正、政風不清、官員缺乏誠信的社會，是十分可怕的。

在實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程中，我國的黨員領(lǐng)導干部必須忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于黨紀國法、忠于職守，必須光明磊落、襟懷坦白、表里如一、言行一致。對領(lǐng)導干部“三嚴三實”的要求中，有一個就是“做人要實”，這里的“實”是指忠實、老實、踏實、真實。新時期好干部標準中有“忠誠干凈擔當”三個方面，其中之一就是“忠誠”，忠誠是領(lǐng)導干部的根本操守，每個領(lǐng)導干部都要把誠實守信作為立言立德的起碼要求。官員是黨和政府的“形象代言人”，官員講誠信，不僅僅是個人的私事，而是代表著黨和政府的形象，代表著黨和政府在群眾面前的公信力。官員如果喪德失信，就會使黨、國家和政府的事業(yè)陷入“塔西佗陷阱”。習近平總書記在十八屆中紀委六次全會上指出：“我說過‘兩面人’的問題，大量案件表明，黨內(nèi)有一些人在這方面問題很突出。有的修身不真修、信仰不真信，很會偽裝，喜歡表演作秀，表里不一、欺上瞞下，說一套、做一套，臺上一套、臺下一套，當面一套、背后一套，手腕高得很；有的公開場合要黨員、干部堅定理想信念，背地里自己不敬蒼生敬鬼神，篤信風水、迷信‘大師’；有的口頭上表態(tài)堅定不移反腐敗，背地里對涉及領(lǐng)導干部的問題線索不追問、不報告；有的張口‘廉潔’、閉口‘清正’，私底下卻瘋狂斂財。這種口是心非的‘兩面人’，對黨和人民事業(yè)危害很大，必須及時把他們辨別出來、清除出去。”［6］上述官場中的“兩面人”現(xiàn)象，嚴重損害了黨和政府的形象，“兩面人”就是典型的失德背信棄義者。

官員是否誠信，必須通過政治生活中一些具體的事例來驗證。官員個人事項報告制度的施行，對官員的個人誠信絕對是一個現(xiàn)實而嚴峻的考驗。驗證官員在制度面前是否誠信，不是聽他們信誓旦旦和天花亂墜的表白，而是讓他們以對制度的敬畏之心，用實際行動來證明自己的誠信。換言之，如果官員能夠依法自覺如實地報告?zhèn)€人事項，他們就是誠信的；反之，則違背誠信?，F(xiàn)實表明，總有一些官員在個人事項報告問題上，過不了誠信這一關(guān)。十八大后，在各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的黨員領(lǐng)導干部違紀案件公開通報中，屢屢出現(xiàn)“違反組織紀律，不按規(guī)定如實報告?zhèn)€人有關(guān)事項”或“不按規(guī)定報告?zhèn)€人有關(guān)事項”的事例。這說明目前一些官員的失信問題是很嚴重的。

不僅如此，官員個人事項報告制度除了能夠考驗官員是否誠信外，還具有另外一項功效：給官員一個自證清白、自我保護的機會。官員清正、政府清廉、政治清明是取信于民的基礎(chǔ)，誠信是官員職務(wù)行為的護身符和通行證，雖然公眾不能以小人之心度君子之腹，不能妄言“誰不愿公示財產(chǎn)，誰一定就是貪官或者壞人”。但是，社會經(jīng)驗法則表明，一個具有誠信品格、理性思維甚至基本生活常識的官員，一旦面臨誠信的質(zhì)疑或者誠信危機，總會是樂于積極自證清白的，應該沒有任何理由不報告或者不如實報告?zhèn)€人相關(guān)事項。易言之，官員如實報告?zhèn)€人事項，不僅履行了自己接受組織管理和監(jiān)督的義務(wù)，還消解了質(zhì)疑，增強了民眾的信任和信賴，讓他們相信官員是清白干凈的，有利于增進官民互信。

4 排除合理懷疑，自覺接受監(jiān)督

任何制度都蘊含著一定的理念價值、文化基因甚至人性預設(shè)。2015年10月中旬，中共中央政治局會議在審議通過修訂的 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》時認為，新修訂的《準則》緊扣廉潔自律主題，重申黨的理想信念宗旨、優(yōu)良傳統(tǒng)作風，堅持正面倡導、重在立德；新修訂的《條例》開列負面清單，重在立規(guī)，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線。官員個人有關(guān)事項報告制度同樣滲透了某種理念。人們會問，為什么近現(xiàn)代人類社會治國理政的實踐中，會出現(xiàn)這樣一種制度？這個制度是不是反映了某種擔憂或者顧慮？它是不是隱含著對官員群體某種程度的不信任？要求官員報告?zhèn)€人有關(guān)事項是不是“以小人之心度君子之腹”？它要貫徹怎樣的治理理念？毋庸諱言，這個制度乃是人性惡思維的產(chǎn)物，它深信官員在缺乏監(jiān)督和制約的情況下都會公權(quán)私用，因而要通過相關(guān)的制度設(shè)計排除這種懷疑，就像航空機場設(shè)置的安檢措施乃是推測 “所有登機者都可能是劫機犯”的道理一樣，只有人人都經(jīng)過安檢才能放心。官員有取得、支配和分配公共財產(chǎn)的特殊權(quán)力，比普通人更有機會和手段聚集個人財富，權(quán)力腐蝕和腐敗定律是顛撲不破的。官員具有雙重身份，既代表公共權(quán)力，是公共利益的代表；同時官員又是普通個人，要追求個人利益。這兩重身份代表的兩種利益經(jīng)常會發(fā)生沖突——公私利益沖突，在缺乏監(jiān)督和制度約束的情況下，經(jīng)常會發(fā)生官員用公權(quán)謀取個人私利的腐敗問題。因此，推行官員個人事項報告制度，就是讓官員報告自己財產(chǎn)來源的合法和正當，有效排除公眾對官員個人事項特別是財產(chǎn)信息的合理懷疑，推翻制度施加于自己的不信任和“小人”推定，消除官民之間的隔閡或誤會。例如，日本2000年4月1日開始施行的 《國家公務(wù)員倫理法》就是關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)公開的法律，其第1條明確規(guī)定：“就這個法律頒布的目的而言，國家公務(wù)員是全體國民的服務(wù)者，國家公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)是受國民的囑托，采取一些措施，為的是保持國家公務(wù)員相關(guān)職務(wù)的倫理關(guān)系，保障國家公務(wù)員切實履行職務(wù)的公正性，防止國民對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的公正性產(chǎn)生懷疑或不信任。從而增強國民對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的信賴感?！保?］

應當看到，官員個人有關(guān)事項報告制度還體現(xiàn)了權(quán)力必須接受監(jiān)督的廉政思想。習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“我們要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！保?］要實現(xiàn)這一愿景，必須制定和實施一系列相關(guān)制度。對此，黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了很好的思路：健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面的法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點?？傊瑢賳T來說，實施個人有關(guān)事項報告制度具有多方面的積極意義：既可以贏得公眾的信任，捍衛(wèi)黨政機關(guān)及其公職人員的公信力，又履行了接受監(jiān)督的義務(wù)，排除了來自各方面的合理懷疑，還能夠以實際行動推翻人性惡預設(shè)下的制度推定，體現(xiàn)官員基本的職業(yè)道德倫理。

［1］中紀委、監(jiān)察部網(wǎng)站.［EB/OL］.http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/zggb/djcf_zggb/，2017年7月7日下午訪問.

［2］中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關(guān)于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2015.

［3］雷雨.人大代表：官員不是百姓奴隸，財產(chǎn)不必公開［N］.南方日報，2013-1-25.

［4］馬克思恩格斯全集：第 18 卷［M］.北京：人民出版社，1985：591.

［5］黃金橋.完善官員個人事項報告制度的六條思路［J］.理論探索，2017（1）:56-57.

［6］習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/03/c_128951516.htm.

［7］中央紀委法規(guī)室，監(jiān)察部法規(guī)司.國外反腐敗廉政法律法規(guī)選編［M］.北京：中國方正出版社，2002：362.

［8］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014:142.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.015

D630.9

A

1004-0544（2017）09-0085-04

國家社會科學基金項目（14BDJ056）。

黃金橋（1964-），男，湖北孝感人，法學碩士，中共湖北省委黨校政法部主任、教授。