曾小鋒

摘要：制度是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的基礎(chǔ)，良好的制度體系在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、培育現(xiàn)代公民文化等方面起著關(guān)鍵性的作用。制度的生命力在于執(zhí)行，制度執(zhí)行力是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素和重要突破口。當(dāng)前，我國(guó)許多領(lǐng)域制度執(zhí)行中還存在制度本身設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行主體搞變通、制度環(huán)境不厚重等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了制度績(jī)效。為提高制度執(zhí)行力，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，應(yīng)從完善制度體系、提高制度執(zhí)行主體的能力素質(zhì)、健全制度執(zhí)行的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制、培育制度執(zhí)行文化、厚植制度環(huán)境優(yōu)勢(shì)等方面尋求突破。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè)；制度執(zhí)行力；國(guó)家治理現(xiàn)代化；監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制；制度績(jī)效

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）01-0018-05

西方近代國(guó)家起源學(xué)說(shuō)主要有兩種：契約論和暴力論。契約論學(xué)說(shuō)創(chuàng)始人霍布斯指出，“國(guó)家是人們通過(guò)社會(huì)契約創(chuàng)造的，其本質(zhì)是通過(guò)相互訂立信約。”[1]暴力論代表人物馬克斯·韋伯認(rèn)為：“國(guó)家是一種在一個(gè)給定范圍領(lǐng)土（成功地）壟斷了武力合法使用權(quán)的人類(lèi)共同體?！盵2] 20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，新制度主義作為一支影響深遠(yuǎn)的學(xué)派，提出國(guó)家“暴力潛能論”，認(rèn)為國(guó)家具有契約和暴力兩種屬性，“若暴力潛能在公民之間進(jìn)行平等分配，便產(chǎn)生契約性的國(guó)家；若這樣的分配是不平等的，便產(chǎn)生了掠奪性（或剝削性）的國(guó)家?！盵3]不管契約論提出的信約，還是暴力論提倡的合法使用武力共同體，抑或新制度主義提倡的規(guī)則契約，三者均強(qiáng)調(diào)制度是連接國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的橋梁。一套成熟、完善的制度體系，是現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。然而，制度是相對(duì)靜止的，它的生命力在于執(zhí)行，如果有令不行、有禁不止，良好的制度只能成為“稻草人”，毫無(wú)約束力。制度執(zhí)行力以結(jié)果為導(dǎo)向，是制度在實(shí)踐中貫徹的程度和實(shí)際效能的綜合評(píng)價(jià)，是國(guó)家治理效能的綜合反映，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中起著關(guān)鍵作用。

一、制度建設(shè)：現(xiàn)代國(guó)家治理的基石

為什么某些國(guó)家能持續(xù)繁榮興盛，而其它一些國(guó)家卻不斷衰落，這是政治學(xué)領(lǐng)域一直關(guān)注的核心議題，新制度主義學(xué)者提出了制度供給和制度變遷的分析框架。道格拉斯·諾斯通過(guò)詳細(xì)考察近代歐洲國(guó)家發(fā)展進(jìn)程，在分析老牌的西班牙后來(lái)被英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家趕超并取代霸主地位的主要原因時(shí)，他總結(jié)出西班牙獨(dú)特的歷史制度遺產(chǎn)形成了中央集權(quán)的官僚結(jié)構(gòu)，這種官僚結(jié)構(gòu)和一系列的制度安排對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)有著超強(qiáng)的控制作用，遲滯了國(guó)家的持續(xù)發(fā)展。制度形塑?chē)?guó)家結(jié)構(gòu)，不同的制度安排，決定著國(guó)家的歷史進(jìn)程。“制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說(shuō)，他們是一些人為設(shè)計(jì)的 、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束?！盵4]制度包括國(guó)體、政體等宏觀制度，也包括體制、機(jī)制、決策等微觀制度；既包括正式制度，也包含非正式制度。因受文化傳統(tǒng)、政治遺產(chǎn)、風(fēng)俗習(xí)慣等影響，不同國(guó)家建構(gòu)了不同的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，不同的制度體系直接影響該國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展。美國(guó)在二戰(zhàn)后，因構(gòu)建了比較完備的民主政治體系、充分的市場(chǎng)激勵(lì)和科技創(chuàng)新體制等，成為世界霸主，獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷半個(gè)多世紀(jì)。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)歷了三次大的歷史制度選擇：一是在君主立憲和民國(guó)共和制問(wèn)題上，辛亥革命推翻了延續(xù)兩千多年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，成立了中華民國(guó)，選擇了民主共和政體；二是在資本主義和社會(huì)主義問(wèn)題上，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，歷經(jīng)28年的民主革命斗爭(zhēng)，成立了新中國(guó)，并經(jīng)過(guò)社會(huì)主義改造，建立起社會(huì)主義制度。三是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上，在經(jīng)歷了社會(huì)主義建設(shè)和對(duì)“文化大革命”反思基礎(chǔ)上，中共作出了改革開(kāi)放的新決策，選擇了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方略，使市場(chǎng)在資源配置中起關(guān)鍵作用，市場(chǎng)制度成為發(fā)育和重構(gòu)現(xiàn)代中國(guó)制度的基礎(chǔ)。為適應(yīng)工作重心的轉(zhuǎn)移，推進(jìn)民主政治建設(shè)，防止改革開(kāi)放帶來(lái)的腐敗負(fù)面效應(yīng)，中共提出要加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性"；制度問(wèn)題關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?[5]以鄧小平的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》為肇始，通過(guò)一系列的制度建設(shè)，初步構(gòu)建了中國(guó)特色的社會(huì)主義體制機(jī)制，為現(xiàn)代中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的全面發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

中國(guó)30多年的改革開(kāi)放實(shí)踐，取得了舉世矚目的成就，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。十八大以來(lái)，我們黨提出了涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、民主、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”的總體部署和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、理論、制度和文化自信。與此同時(shí)，由于中國(guó)的改革發(fā)展已進(jìn)入深水區(qū)和關(guān)鍵期，正如習(xí)近平指出的“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！盵6]思想觀念的落后、體制機(jī)制的弊端、利益固化的藩籬，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。中共十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求改革不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的觀念、思維和體制機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的，涵蓋包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的制度體系。當(dāng)前中國(guó)再次強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家制度體系，這不僅是“轉(zhuǎn)換國(guó)家治理模式，克服權(quán)威體制和有效治理的的深刻矛盾，規(guī)避自上而下的運(yùn)動(dòng)型治理整頓政治教化運(yùn)動(dòng)失效” 的關(guān)鍵舉措。[7]更是契合了馬克斯·韋伯提出的建設(shè)法理型現(xiàn)代民主國(guó)家的普遍規(guī)律。合理規(guī)范的制度體系，這對(duì)于應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期深刻的國(guó)內(nèi)外矛盾，有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定、規(guī)范公共行為等具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.科學(xué)規(guī)范的制度體系能有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。諾思曾指出：“制度對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響是無(wú)可爭(zhēng)議的，不同經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期績(jī)效差異從根本上受制度演化方式的影響，這也是毋庸置疑的。”[4]中國(guó)通過(guò)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，充分確定了市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位，產(chǎn)生了極大的激勵(lì)效應(yīng)，推進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展。然而，進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)格局面臨深刻變化，因環(huán)境的變化而推進(jìn)制度變遷和制度創(chuàng)新顯得日益迫切?！疤囟ǖ闹贫戎陵P(guān)重要，他們動(dòng)不動(dòng)就變化，而且事實(shí)上也正在變化，人們?yōu)榱颂岣呓?jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利正試圖對(duì)不同的制度變遷作出社會(huì)選擇。”[8]261制度對(duì)經(jīng)濟(jì)起著引導(dǎo)和激勵(lì)作用。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中高速新常態(tài)下，國(guó)家適時(shí)推出負(fù)面清單和其它激勵(lì)決策，規(guī)定凡是法律和政策沒(méi)有明確禁止的行業(yè)或領(lǐng)域，市場(chǎng)主體和企業(yè)都允許自由進(jìn)入，從而極大地激活了市場(chǎng)，有助于形成大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

2.合理完善的制度能夠推動(dòng)民主發(fā)展、維護(hù)政治穩(wěn)定。政治制度是維護(hù)政治秩序、協(xié)調(diào)不同利益主體政治行為的一系列規(guī)定、規(guī)則等。美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在探究現(xiàn)代化過(guò)程中的政治衰朽與政治制度化之間的關(guān)系時(shí)指出：“政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比，政治制度化水平越高，政治穩(wěn)定性越強(qiáng)?！盵9]民主是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，建設(shè)社會(huì)主義民主需要構(gòu)建一套合理完善的制度體系。合理完善的制度體系融合了政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等治理主體的多方面需求，“通過(guò)充分吸納社會(huì)和市場(chǎng)主體參與國(guó)家治理活動(dòng)，提升制度化的政治參與水平，增進(jìn)全社會(huì)的法治理念，維護(hù)社會(huì)政治大局的和諧穩(wěn)定?！盵10]當(dāng)前中國(guó)構(gòu)建了以選舉民主和協(xié)商民主為主要形式的民主制度體系，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一。政治參與率是衡量現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要指標(biāo)，逐步提高民眾政治參與是現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理是一個(gè)民主和法治的治理，以完善民主制度、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主為目的，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主為實(shí)現(xiàn)路徑。通過(guò)暢通民眾利益表達(dá)、建言獻(xiàn)策渠道，有序擴(kuò)大民眾政治參與，增強(qiáng)認(rèn)同感和政治合法性，能夠有效推進(jìn)現(xiàn)代民主政治發(fā)展。

3.良好的制度體系有助于培育社會(huì)文化，規(guī)范人們的公共行為。制度具有育人功能，良好的制度體系可以培育合作、協(xié)商的社會(huì)文化和素質(zhì)優(yōu)良的公民。美國(guó)學(xué)者埃爾金認(rèn)為：“政治制度創(chuàng)造了人民特有的組織、思想習(xí)慣和風(fēng)俗，形成各個(gè)民族的面貌的那些意見(jiàn)和習(xí)慣?！盵11]羅伯特·D·帕特南在詳細(xì)考究意大利20年民主政治改革基礎(chǔ)上提出：“改變政治制度能夠改變政治實(shí)踐，制度變遷在認(rèn)同價(jià)值觀、權(quán)力和戰(zhàn)略上帶來(lái)了變化，新的制度培育了一種更溫和、實(shí)用和寬容的政治文化?！盵12]國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅要求政府行為的法治化、民主化，更是要求民眾行為的制度化、規(guī)范化。制度就是規(guī)矩，是現(xiàn)代公民的行為準(zhǔn)則。構(gòu)建良好的制度能逐步培養(yǎng)現(xiàn)代公民文化，塑造現(xiàn)代價(jià)值觀念、規(guī)范公共行為，對(duì)“插隊(duì)”、“搭順風(fēng)車(chē)”等機(jī)會(huì)主義和違規(guī)行為予以懲罰，維護(hù)公共秩序，促進(jìn)公共交往良性運(yùn)作。

二、制度執(zhí)行低效：國(guó)家治理現(xiàn)代化的瓶頸

制度是現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的基礎(chǔ)，應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，當(dāng)前中國(guó)已初步建立涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等多層面、相對(duì)完善的制度體系。在這種形勢(shì)下，制度建設(shè)的成效主要取決于執(zhí)行力的強(qiáng)弱。執(zhí)行力不等同于執(zhí)行能力，它是以結(jié)果為導(dǎo)向的概念，制度執(zhí)行力是制度在實(shí)踐中貫徹的程度和實(shí)際效能的綜合評(píng)價(jià)。制度的價(jià)值在于貫徹，制度的生命力在于執(zhí)行，良好的制度體系，如果不能得到有效地執(zhí)行，只能“看上去很美”，成為一紙空文，毫無(wú)約束力。世界銀行對(duì)《2020的中國(guó)》進(jìn)行了科學(xué)分析，認(rèn)為“中國(guó)當(dāng)前的情況不是缺少制度和法律，而是執(zhí)行不力，在一些鍵領(lǐng)域，紙上的法規(guī)遠(yuǎn)不同于具體實(shí)施的法規(guī)。”[14]制度執(zhí)行的主體是掌握公共權(quán)力的各級(jí)政府和官員，制度執(zhí)行的約束對(duì)象是包括政府官員在內(nèi)的廣大民眾。然而，由于種種復(fù)雜的原因，“弱化了改革開(kāi)放進(jìn)程中的制度創(chuàng)新效率?！盵14]其中，制度本身、制度執(zhí)行主體和制度環(huán)境等是影響制度執(zhí)行力的主要因素。制度在執(zhí)行過(guò)程中，由于制度設(shè)計(jì)存在缺陷、制度執(zhí)行變通、執(zhí)行成本太高等因素導(dǎo)致制度執(zhí)行力低下，制度績(jī)效不高，成為制約國(guó)家治理現(xiàn)代化的瓶頸。

1.制度設(shè)計(jì)欠科學(xué)，削弱制度的權(quán)威性。一些制度設(shè)計(jì)本身不科學(xué)、不合理，嚴(yán)重脫離實(shí)際、存在大量的“盲區(qū)”，這嚴(yán)重削弱了制度的權(quán)威性。“制度設(shè)計(jì)要遵循‘符合現(xiàn)實(shí)需要、滿(mǎn)足大多數(shù)人利益、全體人員共同遵守的原則來(lái)堵塞制度漏洞，不使其顯性化。”[15]當(dāng)前制度設(shè)計(jì)存在原則性的規(guī)定多，實(shí)際運(yùn)行的條例少；實(shí)體上的規(guī)定要求多，程序上的操作步驟少等現(xiàn)象。有些制度對(duì)“嚴(yán)禁”“不準(zhǔn)”等禁止性?xún)?nèi)容規(guī)定較多，但對(duì)于違反這些規(guī)定的法律后果以及如何處理違規(guī)者，缺乏明確的懲處機(jī)制，造成機(jī)會(huì)主義者的選擇性執(zhí)行。不少制度有主題無(wú)協(xié)同、有預(yù)期無(wú)預(yù)案、有開(kāi)頭少結(jié)尾。某些制度涉及面較廣，需要相關(guān)部門(mén)配合的具體任務(wù)分工不明確，導(dǎo)致制度運(yùn)行缺乏協(xié)同；不少制度在制定時(shí)都明確提出了工作目標(biāo)，但缺乏詳細(xì)的任務(wù)分解、具體的操作步驟以及階段性的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等；不少制度在啟動(dòng)時(shí)轟轟烈烈，隨著領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)移，制度落實(shí)沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，不能善始善終等等。缺乏民眾參與是制度設(shè)計(jì)存在缺陷的重要原因。工作實(shí)踐中，許多制度都是國(guó)家機(jī)關(guān)和政府部門(mén)自行制定的，通過(guò)一定的運(yùn)作程序，成為約束涵蓋官員在內(nèi)的廣大民眾的規(guī)則、制度等。由于政府部門(mén)制定的制度缺乏民眾參與，很少甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)技術(shù)論證、專(zhuān)家咨詢(xún)、意見(jiàn)征詢(xún)等環(huán)節(jié)，制度的合法性不足，導(dǎo)致民眾對(duì)制度的認(rèn)同度不高。顯然，只有切實(shí)提高民眾參與率，增強(qiáng)制度的認(rèn)同感，提升民眾遵守制度的自覺(jué)性，制度的功效才能得到最大程度的發(fā)揮。

與此同時(shí)，制度供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，存在缺位、滯后等缺陷，也是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。雖然中國(guó)已建立初步完善的制度體系，然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新的領(lǐng)域、行業(yè)不斷呈現(xiàn)，而相關(guān)的制度供給沒(méi)有及時(shí)更新和完善，導(dǎo)致制度供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，呈現(xiàn)制度缺位、滯后等現(xiàn)象。一是制度供給缺位，一些領(lǐng)域缺乏制度供給。如房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展推高的“居民業(yè)主委員會(huì)條例”遲遲未能出臺(tái)，這嚴(yán)重影響社區(qū)治理成效。雖然國(guó)家反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，并從多方面對(duì)權(quán)力的運(yùn)行，尤其是對(duì)一把手的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，但與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任、具體懲罰舉措并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。二是制度供給滯后，如在汽車(chē)行業(yè)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、銷(xiāo)售維修環(huán)節(jié)壟斷而價(jià)格過(guò)高現(xiàn)象，出于事后彌補(bǔ)的方式才出臺(tái)反壟斷法。三是一些制度缺乏穩(wěn)定性，朝令夕改。如交通領(lǐng)域機(jī)動(dòng)車(chē)“闖黃燈罰款”、違規(guī)扣分等新規(guī)不斷調(diào)整，讓民眾無(wú)法適從。近10年房地產(chǎn)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)不少負(fù)面問(wèn)題，地方政府在鼓勵(lì)或者打壓房地產(chǎn)發(fā)展問(wèn)題上政策反復(fù)，猶豫不決。

2.制度執(zhí)行主體變通，制度執(zhí)行力異化。掌握著公共權(quán)力的各級(jí)政府及其官員是貫徹國(guó)家制度、完成預(yù)期目標(biāo)的執(zhí)行主體。因利益取向、理解偏差、條件限制、信息技術(shù)等因素限制，各執(zhí)行主體存在搞變通現(xiàn)象，使制度執(zhí)行力異化。一是因利益取向?qū)е绿鎿Q性執(zhí)行。一些地方政府“經(jīng)濟(jì)人”因土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)利益的需求，在執(zhí)行中央房地產(chǎn)調(diào)控政策時(shí)搞變通，采取有利于己的對(duì)策，變相推高房地產(chǎn)過(guò)快發(fā)展。二是因理解偏差導(dǎo)致變異性執(zhí)行。一些地方及基層政府在執(zhí)行中央“八項(xiàng)規(guī)定”時(shí)，曲解中央限定領(lǐng)導(dǎo)干部工作和生活過(guò)度奢侈的用意，就連正常的福利待遇也取消，導(dǎo)致基層公務(wù)員和民眾意見(jiàn)突出。三是因受條件限制導(dǎo)致選擇性執(zhí)行。為推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)務(wù)院要求各部門(mén)、地方政府推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，并規(guī)定了總體原則和時(shí)間進(jìn)度表，但一些地方政府以信息技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平、電子政務(wù)等條件限制為由，未能在規(guī)定的時(shí)間完成清單制度的制定工作，一些地方只是選擇性地制定相對(duì)容易的權(quán)力清單，而其它清單制度沒(méi)有制定，導(dǎo)致中央的良政在執(zhí)行中受阻，清單制度的預(yù)期功效沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，制度供給目的是為了節(jié)約交易成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化，而執(zhí)行成本太高則必然導(dǎo)致制度執(zhí)行力的弱化。按照馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)，我國(guó)建立了一黨執(zhí)政、權(quán)力高度集中的權(quán)威體制?？茖又频臋C(jī)構(gòu)設(shè)置方式和條塊分割的管理模式是現(xiàn)代中國(guó)政府的基本運(yùn)行機(jī)制。超大規(guī)模的國(guó)家治理，因采取多級(jí)管理層級(jí)而導(dǎo)致管理隊(duì)伍的龐大，無(wú)形增加了制度執(zhí)行的成本?！翱v向垂直型管理體制由于權(quán)力高度集中、信息不對(duì)稱(chēng)，實(shí)踐中難以針對(duì)性地滿(mǎn)足社會(huì)有效需求，導(dǎo)致資源不合理配置從而推高制度執(zhí)行成本?！盵14]政府決策一旦失誤，制度執(zhí)行過(guò)程必然導(dǎo)致巨大的人力、物力和資源的浪費(fèi)。此外，一些地方領(lǐng)導(dǎo)人在職務(wù)晉升驅(qū)動(dòng)下，樂(lè)于追求政績(jī)工程，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的專(zhuān)家咨詢(xún)、技術(shù)論證和征求意見(jiàn)等環(huán)節(jié)而草率推出決議和項(xiàng)目，在實(shí)施中難免受挫，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止，造成資源的巨大浪費(fèi)和制度執(zhí)行成本的高昂。信訪(fǎng)制度作為中國(guó)特色的政治制度，曾發(fā)揮積極的作用。然而，依法治國(guó)背景下的信訪(fǎng)制度越來(lái)越受到質(zhì)疑和詬病，地方政府綜治維穩(wěn)壓力加重，信訪(fǎng)制度的執(zhí)行成本也日趨加大。

3.制度環(huán)境不厚重，鈍化了制度執(zhí)行力。新制度主義學(xué)者蘭斯·E·戴維斯認(rèn)為，制度環(huán)境是指：“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則?！盵8]188制度環(huán)境由歷史長(zhǎng)期積淀而成，包括政治、社會(huì)、文化和法制環(huán)境等因素。一般而言，制度環(huán)境良好，政治寬容、社會(huì)穩(wěn)定、法制健全、政府依法行政，民眾的法律意識(shí)濃厚，可以提升制度的執(zhí)行力。反之，制度環(huán)境不厚重，制度的執(zhí)行力就會(huì)低下。中國(guó)兩千多年的封建專(zhuān)制體制和儒家愚民文化造就了人治色彩突出、法治意識(shí)淡薄的歷史遺產(chǎn)。儒家的傳統(tǒng)思想把國(guó)家治理寄望于完美至善的圣人和賢者身上，人治大于法治、權(quán)力大于法治現(xiàn)象十分突出。受權(quán)力高度集中的體制、長(zhǎng)期積累的“經(jīng)驗(yàn)式”治理思維、干部選任的單向模式等影響，“使人們習(xí)慣于按領(lǐng)導(dǎo)的批示辦事，致使重人治輕法治的思想在一些黨員干部中根深蒂固，人治思想的存在削弱了制度的權(quán)威?！盵16]其結(jié)果是治理的不穩(wěn)定性，造成高昂的制度執(zhí)行成本。與此同時(shí)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)行政治理的末梢是縣級(jí)政府，而廣大的鄉(xiāng)村主要由鄉(xiāng)紳通過(guò)儒家倫理道德和鄉(xiāng)規(guī)風(fēng)俗進(jìn)行治理。重倫理道德、輕規(guī)章制度是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理的基本特征。一國(guó)的歷史傳統(tǒng)和文化環(huán)境深刻影響著民眾的思想觀念和制度績(jī)效。專(zhuān)制主義的歷史遺產(chǎn)，給現(xiàn)代中國(guó)留下了“刑不上大夫”“尊卑有別”等各種負(fù)面特權(quán)現(xiàn)象，缺乏“王子犯法與庶民同罪”正能量的平等意識(shí)。 “家丑不可外揚(yáng)”，以“吃官司”為家族恥辱的傳統(tǒng)觀念，在遇到民事糾紛時(shí)，民眾往往訴求人情倫理調(diào)節(jié)，忽略法律訴訟?！安钚蚋窬帧钡纳鐣?huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)根深蒂固，致使國(guó)人的制度意識(shí)淡薄，遇事以血緣、地緣、血緣等為脈絡(luò)“找關(guān)系”“走后門(mén)”現(xiàn)象盛行。機(jī)會(huì)主義者把“插隊(duì)”“彎道超車(chē)”視為頭腦精明、能力突出，而循規(guī)蹈矩、奉公守法被視為是迂腐笨拙、沒(méi)有出息而備受質(zhì)疑。錯(cuò)誤思想意識(shí)遺留、制度環(huán)境的不厚重，鈍化了制度的執(zhí)行力，嚴(yán)重影響了國(guó)家治理的制度績(jī)效。

三、強(qiáng)化制度執(zhí)行力：推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑選擇

如上所述，影響制度執(zhí)行力的因素主要由制度本身、制度執(zhí)行主體和制度環(huán)境等組成。為強(qiáng)化制度執(zhí)行力，提升制度績(jī)效，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，應(yīng)該從完善制度供給質(zhì)量、提高執(zhí)行主體能力、優(yōu)化制度環(huán)境等方面尋求實(shí)踐路徑。

1.提高制度設(shè)計(jì)質(zhì)量、筑牢國(guó)家治理的制度基礎(chǔ)。制度設(shè)計(jì)合理、體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，這是強(qiáng)化制度執(zhí)行力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提條件。制度的設(shè)計(jì)不在多，在于精簡(jiǎn)高效、務(wù)實(shí)管用。為筑牢國(guó)家治理的制度基石，一是要深化制度創(chuàng)新，提高制度設(shè)計(jì)質(zhì)量，發(fā)揮制度的正能量。制度設(shè)計(jì)要遵循科學(xué)、合理的基本準(zhǔn)則，經(jīng)過(guò)充分的前期調(diào)研、專(zhuān)家咨詢(xún)、技術(shù)論證和聽(tīng)證公示等環(huán)節(jié)，重點(diǎn)要廣泛征求各社會(huì)階層的意見(jiàn)，擴(kuò)大民眾參與面，增強(qiáng)民眾對(duì)制度的認(rèn)同感，提高制度供給質(zhì)量。二是要加強(qiáng)制度之間的銜接、配合，形成完善的制度體系。制度設(shè)計(jì)不少是由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府單獨(dú)設(shè)立的，制度之間存在銜接不夠、協(xié)調(diào)不力的現(xiàn)象。要重點(diǎn)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)和國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合?！叭绻h的各項(xiàng)法規(guī)、制度與國(guó)家法律法規(guī)相沖突、相抵觸，既破壞了國(guó)家法律法規(guī)的權(quán)威性，也破壞黨的法規(guī)制度的有效性，影響二者的良性互動(dòng)。”[17]要從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略角度出發(fā)，服從于國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，深化黨的建設(shè)制度改革，使黨內(nèi)法規(guī)條例和國(guó)家法律法規(guī)之間相互銜接、相互匹配，發(fā)揮制度的整體功能。三是要加強(qiáng)制度創(chuàng)新和制度清理，更新制度內(nèi)容。制度的運(yùn)行具有一定的時(shí)間效應(yīng)，目的是為了解決特定階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的各類(lèi)問(wèn)題。隨著歷史環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，制度也會(huì)隨之變遷。因此，要及時(shí)加強(qiáng)制度清理、更新制度內(nèi)容，一些過(guò)時(shí)的、不適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展要求的制度要及時(shí)廢除；制度設(shè)計(jì)存在明顯漏洞的要盡快修訂、完善。制度設(shè)計(jì)既為解決當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又要增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性，預(yù)防經(jīng)濟(jì)社會(huì)可能發(fā)生的事件。對(duì)于新出現(xiàn)的領(lǐng)域或行業(yè)，要及時(shí)推進(jìn)制度創(chuàng)新，盡快制定相關(guān)領(lǐng)域的制度。

2.提高制度執(zhí)行主體的能力素質(zhì)，增進(jìn)國(guó)家治理的制度績(jī)效。政治路線(xiàn)制定后，干部就是決定性因素。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國(guó)家各項(xiàng)制度的執(zhí)行主體，抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，就把握了制度執(zhí)行的重點(diǎn)。制度執(zhí)行力包括執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力，直接關(guān)乎制度執(zhí)行力的成效。為提高制度執(zhí)行力，一是要提升領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)。通過(guò)黨校、行政學(xué)院和其它各類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)，提升理論修養(yǎng)，增強(qiáng)制度意識(shí)，提高能力素質(zhì)。要深入持久地貫徹落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)政治生活，堅(jiān)決消除干部的特權(quán)意識(shí)，堅(jiān)持法律面前人人平等。要教育干部牢固樹(shù)立全局意識(shí)，突破狹隘的地方、部門(mén)利益藩籬，增強(qiáng)制度意識(shí)和執(zhí)行意愿。要通過(guò)理論教育和實(shí)踐鍛煉提高干部能力素質(zhì)，尤其是要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和實(shí)踐操作能力。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，帶動(dòng)民眾自覺(jué)遵守各項(xiàng)制度。領(lǐng)導(dǎo)干部是社會(huì)公眾關(guān)注的重點(diǎn)人物，其言其行，勢(shì)必引起巨大的社會(huì)反響。民眾對(duì)制度的最大質(zhì)疑是認(rèn)為制度是用來(lái)約束群眾的，而領(lǐng)導(dǎo)干部游離于制度之外，不受制度約束。民眾尤其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部搞特權(quán)，帶頭觸犯法律、違反制度的現(xiàn)象深?lèi)和唇^。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)學(xué)習(xí)國(guó)家法律，掌握各項(xiàng)規(guī)章制度，堅(jiān)持法律框架內(nèi)行事，自覺(jué)樹(shù)立公仆意識(shí)，堅(jiān)決克服以權(quán)壓法、以言代法現(xiàn)象，增強(qiáng)制度觀念，通過(guò)以身作則、率先垂范的標(biāo)桿作用，重塑干部形象，影響和帶動(dòng)廣大民眾自覺(jué)遵守制度。三是完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度情況，貫徹中央重大決策和部署作為干部考核評(píng)價(jià)、職務(wù)晉升的重要指標(biāo)。對(duì)于制度執(zhí)行情況良好、貫徹中央決策態(tài)度堅(jiān)決的干部予以激勵(lì)重用；對(duì)于制度執(zhí)行情況較差，甚至對(duì)抗中央決策部署的干部予以懲處。通過(guò)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)、完善干部執(zhí)行制度的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、發(fā)揮干部的帶頭示范作用，增進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度績(jī)效。

3.強(qiáng)化制度執(zhí)行的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，夯實(shí)國(guó)家治理的制度保障。良好的制度體系需要一批奉公守法、勇于擔(dān)當(dāng)、能力突出的公職人員堅(jiān)定地執(zhí)行。公職人員的能力素質(zhì)是制度執(zhí)行的必備前提，而嚴(yán)厲的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制是制度落到實(shí)處的根本保障。為此，一是要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，織密監(jiān)督之網(wǎng)。制度執(zhí)行存在“有禁不止、有令不行”等現(xiàn)象，必然會(huì)嚴(yán)重影響制度執(zhí)行效率?！氨M管影響政策執(zhí)行效率的因素是多重的，但從我國(guó)目前的情況來(lái)看，監(jiān)督機(jī)制不健全無(wú)疑是造成某些政策執(zhí)行效率不高乃至無(wú)效率的根本原因之一?！盵18]只有在強(qiáng)大嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制下，制度執(zhí)行才不會(huì)走樣、公職人員才能原汁原味地執(zhí)行制度。這一方面要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督等同體監(jiān)督，另一方面要加強(qiáng)輿論、媒體等異體監(jiān)督，重點(diǎn)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，增加公職人員不按制度辦事、玩弄潛規(guī)則的曝光率。通過(guò)構(gòu)建同體監(jiān)督和異體監(jiān)督，織密監(jiān)督之網(wǎng)，發(fā)揮監(jiān)督合力，解決公職人員濫用制度、不執(zhí)行制度等現(xiàn)象。二是要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立制度執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制。權(quán)力與責(zé)任是相對(duì)應(yīng)的關(guān)系，公職人員掌握制度執(zhí)行的權(quán)力，也就必須承擔(dān)制度執(zhí)行的責(zé)任。監(jiān)督只是為了督促公職人員履行制度執(zhí)行的職責(zé)，對(duì)于頂風(fēng)違紀(jì)現(xiàn)象還必須強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和懲處。因知識(shí)水平、價(jià)值取向、利益格局等差別，一些公職人員在執(zhí)行制度時(shí)存在選擇性執(zhí)行、抗拒性執(zhí)行和變異性執(zhí)行等行為。只有強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，公職人員才不敢以身試法、抗拒執(zhí)行國(guó)家制度。當(dāng)前，要根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》總體要求，做好配套銜接工作，完善政府系統(tǒng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善重大問(wèn)題干部終身責(zé)任追究機(jī)制，細(xì)化問(wèn)責(zé)條款，突出處罰措施，對(duì)于玩忽職守、拒不執(zhí)行制度，選擇性執(zhí)行的人員依法依規(guī)進(jìn)行懲罰。尤其要對(duì)影響全局利益、民眾反映尖銳，給國(guó)家和社會(huì)造成重大影響和損失的公職人員給與嚴(yán)厲的懲處，強(qiáng)力震懾機(jī)會(huì)主義分子和腐敗分子?？傊晟频谋O(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，能較好地解決使執(zhí)行主體“不易”違規(guī)和“不敢”違紀(jì)的問(wèn)題，為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的保障。

4.培育制度執(zhí)行文化，厚植國(guó)家治理的制度環(huán)境優(yōu)勢(shì)。制度文化屬于“軟環(huán)境”因素，對(duì)提高制度執(zhí)行力具有“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”熏陶作用。提高制度執(zhí)行力，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，要高度重視塑造制度執(zhí)行文化，厚植制度環(huán)境優(yōu)勢(shì)?！巴ㄟ^(guò)塑造制度執(zhí)行文化，形成共同的行為規(guī)范，強(qiáng)化黨員干部對(duì)制度的認(rèn)同和服從，使制度執(zhí)行成為一種自覺(jué)的意識(shí)和行為?！盵19]一是要塑造制度權(quán)威文化。制度設(shè)計(jì)是高智商投入、多細(xì)節(jié)考量的復(fù)雜工程，具有長(zhǎng)期性和根本性作用。制度一旦制定公布，就具有權(quán)威性，不因領(lǐng)導(dǎo)人的調(diào)整而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而改變。要積極營(yíng)造尊重制度、以制度為最高準(zhǔn)則的文化氛圍。二是要培育制度平等意識(shí)。制度對(duì)全體民眾都具有規(guī)范和約束作用，制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒(méi)有例外，不留“暗門(mén)”，不開(kāi)“天窗”。任何人都不得游離于制度之外，無(wú)論是誰(shuí)，無(wú)論職務(wù)多高，只要違反了制度，就必須接受制度的制裁。三是要厚植制度環(huán)境優(yōu)勢(shì)。制度建設(shè)重在供給，制度執(zhí)行貴在自覺(jué)。要宣傳、教育廣大民眾自覺(jué)學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的各項(xiàng)制度，推動(dòng)人們把制度作為一種思想形態(tài)，內(nèi)化為自身素質(zhì)，使自覺(jué)執(zhí)行制度成為公民的一項(xiàng)基本職責(zé)。四是強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)，把制度執(zhí)行結(jié)果納入公民誠(chéng)信系統(tǒng)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療等行業(yè)建立了初步完善的信用檔案，這些信用系統(tǒng)在規(guī)范行業(yè)行為、處罰失信者方面起著積極的作用。然而這些行業(yè)系統(tǒng)大都各自為陣，還沒(méi)有發(fā)揮出誠(chéng)信系統(tǒng)的綜合效益。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)，把制度執(zhí)行結(jié)果納入涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等各領(lǐng)域在內(nèi)的公民一體化誠(chéng)信系統(tǒng)，發(fā)揮誠(chéng)信系統(tǒng)的的合力作用顯得甚為必要。

結(jié)語(yǔ)

制度作為連接國(guó)家和社會(huì)的紐帶，是現(xiàn)代國(guó)家治理的基石。科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備的制度體系在當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理中重要性無(wú)可置疑。制度的生命力在于執(zhí)行，制度執(zhí)行力是國(guó)家治理現(xiàn)代化的突破口和關(guān)鍵因素。制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行主體和制度環(huán)境是影響制度執(zhí)行力的重要因素。制度設(shè)計(jì)是影響制度執(zhí)行力的前提條件，要“堅(jiān)持制度面前人人平等，不留“暗門(mén)”，不開(kāi) “天窗”，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性?！盵20] 制度績(jī)效貴在執(zhí)行，要通過(guò)提高公職人員的能力素質(zhì)、健全制度執(zhí)行的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制、培育制度執(zhí)行文化等方面尋求突破。需要強(qiáng)調(diào)的是，在強(qiáng)化制度執(zhí)行力，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，要注意克服兩種錯(cuò)誤傾向，一是要克服“制度萬(wàn)能論”。因認(rèn)知能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向、時(shí)代環(huán)境等諸多因素的限制，任何制度設(shè)計(jì)不可能至善至美，必然會(huì)存在內(nèi)容上漏洞和程序上的缺陷。制度只是在一定社會(huì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，隨著時(shí)代主題和社會(huì)環(huán)境變遷，要與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)制度地修訂、完善。二是要克服“特權(quán)意識(shí)”。制度的對(duì)象不是少數(shù)人，而是針對(duì)包含領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全體民眾。制度面前人人平等，任何人在制度面前都沒(méi)有“法外特權(quán)”。公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部更要牢記公仆身份，克服特權(quán)意識(shí)，以身作則，以上率下，帶頭遵守規(guī)章制度，切實(shí)提高制度績(jī)效，努力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

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