【內(nèi)容提要】 英國脫歐及更為宏大的逆全球化浪潮表明，再國家化正獲得新的動(dòng)力，歐盟研究似應(yīng)更加關(guān)注其成員國甚至地方政府的能動(dòng)性。在歐盟多層治理體系中，成員國始終發(fā)揮著決定性作用，而歐盟超國家機(jī)構(gòu)與成員國地方政府的直接聯(lián)系又使得后者在歐盟治理中的作用提升。對(duì)中歐合作而言，歐盟多層治理體系可能導(dǎo)致雙方在治理目標(biāo)、治理能力及治理機(jī)制上的嚴(yán)重非對(duì)稱性，進(jìn)而為合作設(shè)置諸多無形障礙。這在中歐氣候合作中體現(xiàn)得相當(dāng)明顯，并在2009年丹麥哥本哈根舉辦的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)上集中爆發(fā)出來。為應(yīng)對(duì)歐盟多層結(jié)構(gòu)與中國單一制國家結(jié)構(gòu)在雙方氣候合作中造成的問題，應(yīng)該探索一種以多層對(duì)多層的中歐氣候合作關(guān)系。中國與歐盟目前在氣候合作領(lǐng)域已初步具備多層次合作框架，這些合作分別在中國與歐盟超國家機(jī)構(gòu)、成員國和社會(huì)主體三個(gè)層面展開。展望未來，中歐雙方應(yīng)推動(dòng)具有相似特征的城市建立中歐城市氣候伙伴關(guān)系，維持長(zhǎng)期穩(wěn)定合作，破解彼此間氣候合作的非對(duì)稱性難題。

【關(guān)鍵詞】 中歐合作 氣候變化 多層治理 地方政府 城市氣候伙伴關(guān)系

【作者簡(jiǎn)介】 康曉，北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副教授

【中圖分類號(hào)】 P467/D815

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2017）01-0090-19

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201701006

英國公投決定退出歐盟和蘇格蘭威脅退出英國以及更大范圍的全球性逆全球化浪潮很大程度上證明，一股“再國家化”浪潮正在席卷全球；主權(quán)國家乃至更小的地方政府的能動(dòng)性應(yīng)該成為未來國際關(guān)系研究的重點(diǎn)，歐盟研究也不例外。目前，關(guān)于歐盟多層治理的研究多集中在歐盟內(nèi)部。但歐盟本質(zhì)上是一個(gè)國家聯(lián)合體，不具有主權(quán)國家屬性，尤其在國際合作領(lǐng)域；在成員國中，法國、德國等大國及其能力較強(qiáng)的地方政府在歐盟對(duì)外決策中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，應(yīng)該同時(shí)關(guān)注歐盟內(nèi)部多層治理體系在國際合作中如何運(yùn)行及其面臨的問題。有鑒于此，作為促進(jìn)雙方四大伙伴關(guān)系 建設(shè)的重要領(lǐng)域之一，中歐氣候合作不能只從歐盟層面考察，必須深入歐盟與成員國的互動(dòng)關(guān)系中，并繼續(xù)向下延伸，將地方政府和社會(huì)主體納入研究框架。中國是一個(gè)單一制國家，盡管內(nèi)部存在發(fā)達(dá)、發(fā)展中和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的不平衡性，但在國際合作中是以一個(gè)整體的發(fā)展中國家身份參與。相比之下，歐盟則是一個(gè)在發(fā)展程度上由現(xiàn)代、后現(xiàn)代以及部分發(fā)展中國家組成的國家聯(lián)合體，但其在氣候政策領(lǐng)域則主要反映了積極減排成員國和社會(huì)主體的訴求。這導(dǎo)致作為單一國家行為體的中國與歐盟多層行為體氣候合作之間的非對(duì)稱性，并由此產(chǎn)生了在治理目標(biāo)、能力和機(jī)制上的嚴(yán)重摩擦。要縮小甚至消除這種非對(duì)稱性，中歐雙方應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)多層氣候合作，特別是從地方政府合作層面探索應(yīng)對(duì)這種非對(duì)稱性的途徑。

一、中歐氣候合作困境與非對(duì)稱性分析

在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，歐盟就減排的量化指標(biāo)和談判機(jī)制問題持續(xù)向中國施壓。 會(huì)后，時(shí)任英國氣候變化大臣米利班德（Edward Miliband）更是指責(zé)中國阻礙了大會(huì)達(dá)成在2050年前將全球溫室氣體減排50%的目標(biāo)。 需要指出的是，中歐在哥本哈根氣候大會(huì)上的矛盾只是雙方氣候合作總體矛盾的集中反映，其根源在于表面上宏大、全面、精巧，實(shí)際上卻復(fù)雜、脆弱，且具有非對(duì)稱性的中歐多層氣候合作架構(gòu)，而這種合作架構(gòu)根本上是由歐盟的多層治理結(jié)構(gòu)所形成的。

多層治理是歐洲一體化實(shí)踐中主權(quán)國家行為體與非國家行為體在決策權(quán)博弈過程中形成的制度結(jié)果，本質(zhì)上是現(xiàn)代國家治理體系在國際層面的延伸。歐盟作為當(dāng)今世界一體化程度最高的區(qū)域性國際組織，已經(jīng)形成諸多超國家機(jī)構(gòu)，這與各成員國中央政府、地方政府和社會(huì)行為體形成了至少三個(gè)層次的多層治理結(jié)構(gòu)。馬克斯（Gary Marks）和胡格（Liesbet Hooghe）等學(xué)者認(rèn)為，多層治理不同于國家中心的治理結(jié)構(gòu)，而是在超國家機(jī)構(gòu)、政府間機(jī)構(gòu)、民族國家的中央政府、地方政府和各種非政府組織在多個(gè)層次上形成了相互依賴、功能互補(bǔ)及能力重疊的獨(dú)特決策機(jī)制。其具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，決策能力被不同層次的行為體分享，而非被主權(quán)國家壟斷；第二，集體決策使單個(gè)國家在很大程度上喪失了對(duì)決策權(quán)的控制；第三，多層治理在政治領(lǐng)域是相互聯(lián)系的，而非嵌套的。 這一結(jié)構(gòu)是歐盟在一體化的同一性與各成員國多樣性之間的平衡，目的是在獲得一體化收益的同時(shí)，利用各種治理手段應(yīng)對(duì)一體化過程中出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)不是傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式可以解決的，必須在政府和社會(huì)行為體間建立一種協(xié)商機(jī)制，平等聽取各方意見，特別是使某些領(lǐng)域具有專業(yè)知識(shí)和能力的行為體參與到治理過程中。

比如在歐盟氣候治理過程中，技術(shù)專家始終是氣候變化治理的權(quán)威來源。在歐盟氣候決策機(jī)制中，“國際環(huán)境問題工作組—?dú)夂蜃兓〗M”（Working Party on International Environment Issues， Climate Change， WPIEI-CC）就扮演了這樣的角色，這個(gè)由成員國氣候官員與專家組成的機(jī)構(gòu)在歐盟對(duì)外氣候決策中起到基礎(chǔ)性的作用，并表現(xiàn)出一定的政治性。首先，成員國環(huán)境部長(zhǎng)們將WPIEI-CC作為協(xié)調(diào)成員國利益的預(yù)熱平臺(tái)，避免直接在部長(zhǎng)理事會(huì)上的正面沖突。其次，WPIEI-CC本質(zhì)上是一個(gè)在歐盟內(nèi)部凝聚氣候政策共識(shí)的機(jī)構(gòu)，參與其中的官員和專家都具有使歐盟成為國際氣候談判領(lǐng)導(dǎo)者的共同意愿，因此是歐盟共同氣候政策制定的主要推動(dòng)者。 WPIEI-CC的意見最終將交由歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)進(jìn)行決策，這一機(jī)制起到連接成員國與超國家機(jī)構(gòu)的作用，將成員國利益訴求反映到歐盟理事會(huì)的決策中。根據(jù)自由政府間主義理論，歐盟決策基于成員國的國家偏好，它是成員國內(nèi)部各利益集團(tuán)博弈的結(jié)果，具有確定性和動(dòng)態(tài)性， 即利益集團(tuán)通過國家平臺(tái)間接影響歐盟決策。穆拉弗切克（Andrew Moravcsik）認(rèn)為，這一過程中單邊選擇能力、建立替代聯(lián)盟能力、議程聯(lián)系能力更強(qiáng)的國家將更可能影響歐盟決策方向。 因此，歐盟對(duì)外氣候政策首先是成員國內(nèi)部各利益集團(tuán)在成員國政府層面的利益整合，然后由WPIEI-CC反映到歐盟層面，實(shí)現(xiàn)各成員國利益的第二次整合。但歐盟層面的最終決策是由在氣候問題上較為積極且影響決策力量較強(qiáng)的國家主導(dǎo)。

具體來看，歐盟成員國關(guān)于氣候問題的態(tài)度基本可分成三類：第一類包括丹麥、荷蘭、德國、芬蘭和瑞典等，這些國家都倡導(dǎo)積極的環(huán)保政策，國內(nèi)綠黨和環(huán)保利益集團(tuán)強(qiáng)大，并且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上已經(jīng)具備向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的良好基礎(chǔ)；第二類包括愛爾蘭、比利時(shí)、西班牙、葡萄牙、意大利和希臘，這些國家在氣候政策的制定上較為被動(dòng)，國內(nèi)缺少應(yīng)對(duì)氣候變化的能源和環(huán)境立法，大多被動(dòng)接受歐盟層面的相關(guān)政策和立法；第三類國家以法國為代表，對(duì)以核能等新能源應(yīng)對(duì)氣候變化表現(xiàn)積極，但本質(zhì)上屬于現(xiàn)代國家，相對(duì)于接近后現(xiàn)代發(fā)展水平的北歐等國在低碳轉(zhuǎn)型的態(tài)度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)上都顯得遜色，因此居于上述兩類國家之間。 可見，法國、德國是應(yīng)對(duì)氣候變化較為積極的成員國。同時(shí)，按照穆拉弗切克影響歐盟決策能力的單邊選擇、建立替代聯(lián)盟、議程聯(lián)系三個(gè)變量，這兩國由于人口、經(jīng)濟(jì)總量位居歐盟前兩位，所以不依賴聯(lián)盟單邊行動(dòng)的能力、建立符合自身偏好的替代聯(lián)盟的能力和聯(lián)系其他議程討價(jià)還價(jià)的能力都較強(qiáng)，因此也是影響歐盟決策能力較強(qiáng)的成員國，這使得歐盟最終的氣候政策更容易反映這兩國的偏好。

除成員國層面以外，歐盟多層氣候治理機(jī)制還直接將綠黨、環(huán)境利益集團(tuán)等非國家行為體的利益訴求直接納入歐盟決策程序的參考中。比如，1989年綠黨所做的歐盟晴雨表調(diào)查在議會(huì)中得到前所未有的支持，并成為第四大黨。長(zhǎng)期以來，歐盟還特別注重引導(dǎo)利益集團(tuán)和非政府環(huán)境組織參與氣候治理。比如，歐洲環(huán)境局、世界自然基金、交通與環(huán)境、國際鳥類保護(hù)組織、綠色和平組織、歐洲地球之友、歐洲氣候網(wǎng)絡(luò)等影響力較大的環(huán)境組織，常常通過倡議、聚焦公眾注意力、游說與抗議等方式培育并傳播生態(tài)價(jià)值與規(guī)范，逐步成為地方民眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的一股黏合劑。 同時(shí)，歐盟內(nèi)部多樣化的環(huán)境組織還可以通過參與專家委員會(huì)的方式直接影響歐盟決策。 在這一治理結(jié)構(gòu)下，丹麥、荷蘭、芬蘭和瑞典等北歐國家雖然人口和經(jīng)濟(jì)總量在歐盟成員國中并不靠前，但由于綠黨和環(huán)境組織勢(shì)力強(qiáng)大，同樣可以直接影響歐盟氣候政策的制定。最后，歐盟層面的氣候政策必然主要反映這些要求積極應(yīng)對(duì)氣候變化，同時(shí)又能夠且愿意承擔(dān)應(yīng)對(duì)成本的國家的偏好，表現(xiàn)在國際氣候談判領(lǐng)域就是過于超前的減排目標(biāo)。

中國與歐盟多層氣候合作的非對(duì)稱性，表現(xiàn)在中國參與國際合作時(shí)是作為一個(gè)單一制國家的整體參與，而且仍然是發(fā)展中國家，能源結(jié)構(gòu)中煤炭占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。而歐盟是一個(gè)多層治理結(jié)構(gòu)，決策的主導(dǎo)權(quán)主要依賴成員國博弈。因此歐盟內(nèi)部雖然也有發(fā)展中成員國，但作為一個(gè)整體，其氣候政策卻更多代表了經(jīng)濟(jì)水平接近或者已經(jīng)進(jìn)入后現(xiàn)代階段的成員國利益，這些國家無論是能源結(jié)構(gòu)、消費(fèi)習(xí)慣，還是低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的條件都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中國。從能源結(jié)構(gòu)看，2014年，歐盟積極應(yīng)對(duì)氣候變化的主要成員國的煤炭消費(fèi)量占世界消費(fèi)量的比重都低于2%，而中國則占到50.6%。從目標(biāo)看，根據(jù)《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》和《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020）》，中國應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)是到2020年可再生能源占能源消費(fèi)總量比重為15%， 單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到15%左右。 而歐盟制定的2020年應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)是可再生能源占能源消費(fèi)總量比重達(dá)到20%，單位GDP能效提升20%，溫室氣體在1990年基礎(chǔ)上減排20%。在此背景下，歐盟積極應(yīng)對(duì)氣候變化主要成員國的可再生能源占比在20%上下浮動(dòng)，除荷蘭外其他國家都高于中國（見表1）。在2014年《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中，中國公布的2030年應(yīng)對(duì)目標(biāo)是在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重提高到20%左右。 而2015年歐盟制定的2030年目標(biāo)是溫室氣體排放量要在1990年基礎(chǔ)上減少40%，可再生能源占總能源消費(fèi)的比重達(dá)到27%。 可見，無論是碳減排目標(biāo)，還是可再生能源目標(biāo)，中國都遠(yuǎn)低于歐盟，更低于歐盟積極應(yīng)對(duì)氣候變化的主要成員國。

盡管如此，中國仍為實(shí)現(xiàn)能源體系轉(zhuǎn)型付出了不小代價(jià)。例如，在中國整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速的背景下，以煤炭產(chǎn)業(yè)為主的山西省經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)兩年處于全國各省區(qū)市的最后幾位。2015年，山西省五大煤炭集團(tuán)負(fù)債率達(dá)到81.79%，全省煤炭行業(yè)虧損94.25億元。與煤炭緊密相關(guān)的焦炭、冶金、電力工業(yè)增速明顯回落，進(jìn)而導(dǎo)致山西省工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟，2015年規(guī)模以上工業(yè)增加值下降2.8%。 由此可見，中國由于后發(fā)國家的性質(zhì)，需要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)大，必須保持較高增長(zhǎng)速度，因而以煤炭為代表的廉價(jià)能源就占據(jù)了能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的主體。這一客觀條件決定的發(fā)展方式長(zhǎng)期存在，一方面帶來了煤炭生產(chǎn)大省的短期富裕，但另一方面也導(dǎo)致中國對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)的高度路徑依賴。山西目前的經(jīng)濟(jì)狀況正是中國經(jīng)濟(jì)在向低碳經(jīng)濟(jì)艱難轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)縮影。一方面，中國從整體上需要盡快跨越中等收入陷阱，這就必須保持一定的增長(zhǎng)速度。但另一方面，低碳化的過程又必須淘汰高污染和高排放的落后產(chǎn)能，這又必然降低某些行業(yè)和省份的經(jīng)濟(jì)增速。更重要的是，培育一個(gè)新產(chǎn)業(yè)的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于維持一個(gè)舊產(chǎn)業(yè)的難度。后者在人才、需求、市場(chǎng)主體的培育等各個(gè)方面都需要一個(gè)漫長(zhǎng)過程。如果在此過程中無法保持淘汰落后產(chǎn)業(yè)與保持必要增速之間的平衡，那么中國有可能陷入新老產(chǎn)業(yè)更替青黃不接的困境。

表1 歐盟積極應(yīng)對(duì)氣候變化主要成員國與中國能源結(jié)構(gòu)比較

行為體 煤炭消費(fèi)占世界比重（2014年） 可再生能源占總能源比例的目標(biāo)（2020年）

丹麥 0.1% 30%

芬蘭 0.1% 38%

法國 0.2% 23%

德國 2.0% 18%

荷蘭 0.2% 14%

瑞典 0.1% 50%

中國 50.6% 15%

資料來源：《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》，2015年6月，http：//www.bp.com/ content/dam/bp-country/zhcn/Publications/2015SR/Statistical%20Review%20of%20World%20Energy%202015%20CN%20Final%2020150617.pdf， 第32-33頁；European Commission， “EU Climate Action， National Action Plans，” http：//ec.europa.eu/energy/node/71。

山西在能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和保持經(jīng)濟(jì)增速方面的兩難困境，進(jìn)一步反映出中歐雙方在減排目標(biāo)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)上的差異，也是中歐多層氣候合作非對(duì)稱性的寫照。如果不能有效應(yīng)對(duì)這種非對(duì)稱性，哥本哈根氣候大會(huì)上的嚴(yán)重分歧還會(huì)出現(xiàn)在未來的中歐氣候合作中。比如，在2015年6月中歐領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上達(dá)成的《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》中，再次強(qiáng)調(diào)了中國和歐盟及其成員國各自在減排方面的自主貢獻(xiàn)，以及這些貢獻(xiàn)對(duì)全球低碳和綠色發(fā)展的重要意義。 這實(shí)際上是對(duì)雙方根據(jù)自身情況獨(dú)立設(shè)置減排目標(biāo)的共識(shí)，體現(xiàn)了中歐對(duì)各自發(fā)展主權(quán)的尊重，將減排目標(biāo)和政策的制定權(quán)交還給減排主體，避免了國際機(jī)制強(qiáng)制性為其設(shè)定目標(biāo)的模式，因此將從根本上激發(fā)中國和歐盟進(jìn)一步減排的動(dòng)力。但也是在這次會(huì)議上，歐盟仍然不滿足對(duì)于中國來說已經(jīng)非常高的減排目標(biāo)，還希望中國進(jìn)一步提高目標(biāo)。歐盟委員會(huì)主席容克就明確表示，“我們的減排目標(biāo)是比1990年減少40%，我非常歡迎中國能夠?qū)ν瑯拥哪繕?biāo)承擔(dān)起責(zé)任?！?從根本上看，這是在用歐盟內(nèi)部已經(jīng)進(jìn)入后現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的成員國標(biāo)準(zhǔn)來要求中國這樣一個(gè)正在高速現(xiàn)代化的發(fā)展中國家。

二、中歐多層氣候合作的進(jìn)展

中歐應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)和能力的非對(duì)稱性，根本上源于中歐制度的非對(duì)稱性，即歐盟以多層結(jié)構(gòu)與中國的單層結(jié)構(gòu)合作。因此，中國應(yīng)促進(jìn)中歐氣候變化合作向多層次合作方向發(fā)展，特別是將氣候合作的主體充分向下延伸，提升地方政府在中歐氣候合作中的地位。需要指出的是，這一多層次合作已經(jīng)具備了相當(dāng)扎實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，中歐氣候合作早已超越了中國與歐盟的單一層次合作。具體而言，中歐多層氣候合作主要在中國與歐盟、中國與歐盟成員國及雙方社會(huì)層面三個(gè)層次展開。

第一，中國與歐盟氣候合作。這一層面的氣候合作主要體現(xiàn)在幾份重要的雙邊文件中。2005年的《中歐氣候變化聯(lián)合宣言》確立了中國與歐盟氣候伙伴關(guān)系，標(biāo)志著氣候變化成為中歐關(guān)系的重要內(nèi)容，“雙方合作也逐漸突破單向援助，演變?yōu)榄h(huán)境、能源、低碳經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域的雙向合作”。 因此，該宣言可以被認(rèn)為是中國與歐盟氣候合作的正式開端。2010年的《中歐氣候變化對(duì)話與合作聯(lián)合聲明》建立了中歐氣候變化部長(zhǎng)級(jí)對(duì)話以推進(jìn)務(wù)實(shí)合作并交流意見， 意味著中國與歐盟氣候合作進(jìn)入機(jī)制化階段，為合作提供了制度保障。2013年的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》是中歐面向未來戰(zhàn)略合作規(guī)劃的重要文件，其中在“氣候變化與環(huán)境保護(hù)”部分指出，中歐要“合作建立綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略政策框架，以積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)合作。通過開展中歐碳排放交易能力建設(shè)合作項(xiàng)目，推動(dòng)中國碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化”。 可見，中國與歐盟氣候伙伴關(guān)系經(jīng)過近十年的發(fā)展，氣候變化議題已被納入中歐長(zhǎng)期關(guān)系的戰(zhàn)略規(guī)劃之中，成為雙方戰(zhàn)略層面合作的重要內(nèi)容。2015年正值中歐建立氣候伙伴關(guān)系十周年，雙方又發(fā)表了《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》，這既是對(duì)雙方十年氣候合作的總結(jié)，也是面向未來氣候合作的新規(guī)劃。聲明中不僅提出要提升氣候變化在中歐關(guān)系中的地位，而且在保持傳統(tǒng)合作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了建立低碳城市伙伴關(guān)系，并在二十國集團(tuán)（G20）、經(jīng)濟(jì)大國能源與氣候論壇、《蒙特利爾議定書》、國際民航組織、國際海事組織等相關(guān)機(jī)制方面協(xié)調(diào)氣候立場(chǎng)，加強(qiáng)雙方國內(nèi)氣候政策協(xié)調(diào)等新內(nèi)容， 由此使得中國與歐盟層面的氣候合作內(nèi)容更加充實(shí)。

總體來看，中國與歐盟層面的氣候合作開始較早，在發(fā)展過程中建立了比較完善的制度框架，合作領(lǐng)域也不斷拓展，這得益于雙方在冷戰(zhàn)后建立的全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。但在多層治理結(jié)構(gòu)下，推進(jìn)中國與歐盟的氣候治理合作，最終還必須依靠歐盟成員國。

第二，中國與歐盟主要成員國的氣候合作。在中歐氣候合作框架下，中國與法國、德國兩個(gè)歐盟主要成員國也開展了積極的雙邊氣候合作?？傮w來看，雖然已建立起中法、中德雙邊氣候合作機(jī)制，但是在合作初期，由于氣候與能源體系轉(zhuǎn)型特別是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型等重大戰(zhàn)略議題是相分離的，氣候合作只是環(huán)境合作的一部分，尚未上升到雙邊合作的戰(zhàn)略層面。以2015年聯(lián)合國巴黎氣候大會(huì)為標(biāo)志，氣候合作在中國與法、德的雙邊關(guān)系中的地位大幅提升。中國與法、德先后發(fā)表最高級(jí)別的氣候變化聯(lián)合聲明或宣言，就推動(dòng)巴黎氣候大會(huì)取得成果并最終落實(shí)表達(dá)了堅(jiān)定的政治決心。由此，氣候合作已經(jīng)進(jìn)入中國與法、德雙邊關(guān)系的戰(zhàn)略層面。

具體來看，中法在2007年建立氣候伙伴關(guān)系。2010年11月，《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)和法蘭西共和國生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展和海洋部關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化合作的協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“協(xié)議”）簽署，中法應(yīng)對(duì)氣候變化雙邊磋商機(jī)制正式啟動(dòng)。《協(xié)議》規(guī)定雙方建立雙邊磋商機(jī)制，協(xié)調(diào)國內(nèi)相關(guān)部門就兩國國內(nèi)政策措施和氣候變化國際談判事宜進(jìn)行溝通，確定在減緩和適應(yīng)氣候變化、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域開展的雙邊合作項(xiàng)目與活動(dòng)等事宜。 這是中法氣候合作機(jī)制化的開始，但兩國真正將氣候合作提升到戰(zhàn)略高度還是在2015年巴黎氣候大會(huì)之后。因?yàn)檫@次事關(guān)后《京都議定書》時(shí)代全球減排機(jī)制的大會(huì)在法國召開，法國希望借此提升其在氣候變化全球治理中的地位，十分重視達(dá)成協(xié)議并得以落實(shí)。為此，2015年11月，奧朗德總統(tǒng)訪華時(shí)與習(xí)近平主席聯(lián)合發(fā)表了《中法元首氣候變化聯(lián)合聲明》，說明氣候合作在中法關(guān)系中的地位已上升到兩國元首級(jí)別。該聲明特別指出，“中法雙方強(qiáng)調(diào)《巴黎協(xié)定》必須發(fā)出全世界向綠色低碳、氣候適應(yīng)型和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型的明確信號(hào)。” 這體現(xiàn)出兩國對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》具有非常高的期望，希望中法兩國在世界經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型中處于引領(lǐng)者地位。另外，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)來看，法國是傳統(tǒng)核電大國，中國則是新興的核電大國，因此兩國未來可以在核電等新能源領(lǐng)域開展合作。

中德在1981年就簽訂了首個(gè)可再生能源合作協(xié)定——《中華人民共和國國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和德意志聯(lián)邦共和國研究技術(shù)部關(guān)于利用再生能源供應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的太陽能示范項(xiàng)目的議定書》。 此后，可再生能源合作一直是中德科技和能源合作的重要內(nèi)容，但雙方始終沒有從整體上明確氣候合作在雙邊關(guān)系中的地位。2014年，兩國總理在第三輪中德磋商后共同發(fā)表《中德合作行動(dòng)綱要：共塑創(chuàng)新》，全面提出了中德合作的戰(zhàn)略框架和具體內(nèi)容。在“環(huán)境與氣候”一節(jié)，雙方表示將在政治層面深化氣候合作，特別是確保2015年巴黎氣候大會(huì)達(dá)成一系列公約下適用所有締約方的法律文件，并強(qiáng)調(diào)了排放貿(mào)易試點(diǎn)、建筑、交通等領(lǐng)域的合作重點(diǎn)。 正如文件定位于“行動(dòng)綱要”和“共塑創(chuàng)新”，該文件從戰(zhàn)略高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度勾勒了中德未來合作的具體領(lǐng)域和行動(dòng)方案。其中專門談到氣候合作議題，說明兩國已經(jīng)從戰(zhàn)略層面意識(shí)到該議題對(duì)于兩國整體關(guān)系的重要作用，是兩國以務(wù)實(shí)合作鞏固和加強(qiáng)全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一。比如，中德都是制造業(yè)大國和貿(mào)易大國，在如何使傳統(tǒng)制造業(yè)實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型方面具有共同利益。其中，汽車產(chǎn)業(yè)在兩國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都具有支柱地位，而汽車尾氣排放又是全球溫室氣體排放的重要來源，如何成功實(shí)現(xiàn)該產(chǎn)業(yè)向低碳化方向轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中德氣候合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。

中國與法德兩國中央政府的氣候合作要在中國與歐盟氣候合作的整體框架下進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)法德兩國各自的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和政策優(yōu)勢(shì)。在英國公投脫離歐盟的背景下，中國與法國和德國的氣候合作將成為中歐氣候合作的重要支撐。

第三，中歐社會(huì)層面的氣候合作。首先，雙方企業(yè)間為應(yīng)對(duì)氣候變化開展的低碳市場(chǎng)、貿(mào)易、投資和技術(shù)研發(fā)合作。例如，2015年11月，在法國總統(tǒng)奧朗德對(duì)中國進(jìn)行國事訪問之際，在北京舉辦了中法氣候與綠色經(jīng)濟(jì)論壇，兩國眾多知名企業(yè)代表圍繞資金供應(yīng)、專業(yè)技術(shù)和科技創(chuàng)新等問題與應(yīng)對(duì)全球氣候變化的關(guān)系展開了充分交流。 以低碳經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)氣候變化的創(chuàng)新之處就在于，改變將環(huán)境與發(fā)展對(duì)立起來的傳統(tǒng)模式，而通過培育一種全新的低碳生產(chǎn)和生活方式實(shí)現(xiàn)低排放與高增長(zhǎng)的結(jié)合。這里的關(guān)鍵就是企業(yè)如何能夠開發(fā)出適應(yīng)這種生產(chǎn)和生活方式的產(chǎn)品，真正成為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶。因此，本次論壇的目的就是充分調(diào)動(dòng)中法企業(yè)界人士，從市場(chǎng)角度將應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益緊密結(jié)合起來，開拓兩國合作的新領(lǐng)域。

其次，科研和教育合作。例如，2009年11月，德國科隆大學(xué)、于利希研究中心、國際歐亞科學(xué)院中國科學(xué)中心、中科院大氣物理研究所、北京師范大學(xué)和北京大學(xué)簽署氣候變化與能源合作研究協(xié)議，意在促進(jìn)雙方在氣候變化與能源研究領(lǐng)域最新發(fā)展態(tài)勢(shì)的交流，推動(dòng)德國環(huán)境及能源先進(jìn)技術(shù)在中國的轉(zhuǎn)化及應(yīng)用。另外，由中國氣象局國家氣候中心蘇布達(dá)副研究員與德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)迪斯（Disse）教授共同牽頭，來自中德10所院校的60余位學(xué)者參與的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，共同研究氣候變化、土地利用和管理模式對(duì)水資源和水環(huán)境的影響，共同建設(shè)氣候變化適應(yīng)性策略研究合作平臺(tái)。 低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是技術(shù)創(chuàng)新，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)作為知識(shí)和技術(shù)生產(chǎn)的主體機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸。歐盟成員國在低碳技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展領(lǐng)先全球，中國大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的整體實(shí)力近年來也迅速上升，雙方圍繞應(yīng)對(duì)氣候變化的科研合作是中歐社會(huì)層面氣候合作的技術(shù)支撐。只有在技術(shù)創(chuàng)新這一源頭有所突破，中歐雙方才可能在產(chǎn)品、政策等其他領(lǐng)域開展更加富有成果的氣候合作。2012年10月，聯(lián)合歐盟成員國多所大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)成立的中歐清潔與可再生能源學(xué)院在中國武漢的華中科技大學(xué)成立，形成了中國與歐盟通過科技合作應(yīng)對(duì)氣候變化的重要平臺(tái)。這種大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)圍繞低碳技術(shù)開展的科技合作不僅開拓了中歐氣候合作的新領(lǐng)域，而且充實(shí)了中歐人文交流和文明伙伴關(guān)系的內(nèi)容。

總體來看，中歐氣候合作遠(yuǎn)不止在中國與歐盟之間展開，而是形成了中國與歐盟超國家機(jī)構(gòu)、成員國和社會(huì)主體三個(gè)層次疊加的多層氣候合作架構(gòu)。其中，中國與歐盟層面的氣候合作主要發(fā)揮搭建框架、觀念引領(lǐng)和機(jī)制建設(shè)的作用，希望通過最高領(lǐng)導(dǎo)人的政治意愿著力推進(jìn)氣候合作，特別注重在全球氣候談判中的立場(chǎng)協(xié)調(diào)，并促進(jìn)雙邊氣候合作與全球氣候談判的良性互動(dòng)。中國與歐盟成員國特別是與法、德兩國的氣候合作則兼顧了全球和雙邊層面，既表達(dá)了雙方致力于推進(jìn)全球氣候談判達(dá)成有效協(xié)議的政治決心，又設(shè)置了雙邊合作的具體內(nèi)容，這是落實(shí)中國與歐盟氣候合作目標(biāo)的具體層次。同時(shí)，中國與歐盟成員國氣候合作逐漸向下延伸，地方政府與社會(huì)層面的互動(dòng)正日益活躍，這也是實(shí)現(xiàn)中國與歐盟成員國氣候合作目標(biāo)的基礎(chǔ)?？梢姡袊c歐盟氣候合作的目標(biāo)是多層次的，最終實(shí)現(xiàn)需要成員國政府與社會(huì)行為體的合作。2015年《巴黎協(xié)定》簽訂后，中國與歐盟上述三個(gè)層次行為體的合作也在密集展開。

需要指出的是，《巴黎協(xié)定》的成功并不能完全彌合自2009年以來中歐在氣候變化治理方面的分歧。盡管自2009年以來中歐氣候合作關(guān)系有所修復(fù)，但其背后深層制度根源仍然存在，這為中歐氣候合作的深化埋下了隱患。因此，需要在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化中歐多層次氣候合作關(guān)系，特別是以更加公平、合理的方式，在中歐眾多城市之間建立氣候伙伴關(guān)系，大力挖掘地方政府在中歐多層氣候合作中的潛力，推動(dòng)中歐氣候合作的深入與全面發(fā)展。

三、地方政府與中歐多層氣候合作的潛力

地方政府包括一國內(nèi)部的省、自治區(qū)、州和城市等行政單位，本文將重點(diǎn)討論城市在中歐氣候合作中的作用。地方政府特別是城市在中歐多層氣候合作中的潛力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市外交對(duì)國家總體外交的補(bǔ)充作用；二是城市對(duì)于全球氣候治理的重要性。

從對(duì)外關(guān)系角度看，城市氣候合作基于城市外交的理論邏輯。作為一種特殊的外交形態(tài)，“城市外交是在中央政府的授權(quán)和指導(dǎo)下，某一具有合法身份和代表能力的城市當(dāng)局及其附屬機(jī)構(gòu)，為執(zhí)行一國對(duì)外政策和謀求城市安全、繁榮和價(jià)值等利益，與其他國家的官方和非官方機(jī)構(gòu)圍繞非主權(quán)事務(wù)所開展的制度化的溝通活動(dòng)?！?可見，城市外交的首要問題是城市在一國憲法規(guī)定的國家制度下獲得對(duì)外交往的行為能力。一般而言，聯(lián)邦制國家的城市對(duì)外交往能力比單一制國家的城市更大，但這并不妨礙單一制國家的城市特別是國際化程度較高的城市承擔(dān)部分對(duì)外交往的職能。城市外交的目的是彌補(bǔ)中央政府外交的某些不足，并非取代中央外交。特別是在全球治理中，許多問題繞過中央政府直接跨越國界形成了全球問題網(wǎng)絡(luò)，這時(shí)就需要城市外交的有益補(bǔ)充。

氣候變化是典型的全球性問題，全球變暖導(dǎo)致的海平面上升問題直接威脅的對(duì)象就是沿海城市。這一方面需要各國中央政府通過聯(lián)合國等機(jī)制商談全球減排協(xié)議，但由于全球談判達(dá)成實(shí)質(zhì)性減排協(xié)議并真正落實(shí)耗時(shí)太長(zhǎng)，所以需要各國城市之間直接合作應(yīng)對(duì)威脅，以提高氣候治理的效率?！霸凇豆s》機(jī)制下，‘自上而下的氣候談判模式難以協(xié)調(diào)各國的不同訴求，尤其是自哥本哈根會(huì)議后，主權(quán)國家之外的諸多行為體（如跨國城市網(wǎng)絡(luò)）提出了許多對(duì)未來可持續(xù)發(fā)展具有重大影響的行動(dòng)倡議，在實(shí)踐向度上詮釋了全球氣候治理的實(shí)驗(yàn)主義轉(zhuǎn)向。隨著全球氣候治理參與主體的多元化，以城市為代表的一些重要的次國家行為體，在全球氣候治理體系中逐漸活躍，地位也逐漸上升”。 這種中央政府合作與城市合作并行的雙層氣候治理模式的一大優(yōu)點(diǎn)是，可以考慮不同國家、不同城市發(fā)展的非對(duì)稱性，讓具有相同特點(diǎn)的城市建立合作關(guān)系，更有針對(duì)性地制定減緩和適應(yīng)氣候變化政策，避免發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家因發(fā)展階段不同導(dǎo)致的利益分歧。

中歐氣候合作的非對(duì)稱性就是發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家因不同發(fā)展階段產(chǎn)生分歧的典型例子，為此中國應(yīng)該以多層對(duì)多層，將與歐盟氣候合作的權(quán)力更多向下延伸到城市，依據(jù)不同城市在應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的特色與歐盟成員國相應(yīng)城市開展合作，以此彌補(bǔ)中國中央政府與歐盟多層結(jié)構(gòu)氣候合作中的不足。

另一方面，2015年氣候變化《巴黎協(xié)定》進(jìn)一步凸顯了城市在全球氣候治理中的重要性?！栋屠鑵f(xié)定》的一個(gè)主要成就是形成了自下而上的減排模式，即各國自主確定和執(zhí)行國別減排方案，定期接受國際社會(huì)監(jiān)督。這改變了《京都議定書》以來各國被動(dòng)接受國際社會(huì)減排目標(biāo)的邏輯，是對(duì)各國國情的尊重。既然是自下而上，那么最基礎(chǔ)的參與主體就應(yīng)該是城市。因?yàn)槌鞘刑貏e是特大城市人口多、車輛多、建筑多，這構(gòu)成了全球溫室氣體的主要排放源，城鎮(zhèn)化破壞的森林又減少了碳匯。正如聯(lián)合國人居署發(fā)布的《城市與氣候變化：政策方向》顯示，盡管城市只占全球陸地面積的2%，卻貢獻(xiàn)了全球75%的溫室氣體排放。 如果不能有效應(yīng)對(duì)城市溫室氣體排放，全球減排目標(biāo)將無法達(dá)成。

歐盟在此方面已經(jīng)領(lǐng)先于全球，在1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議之前，多數(shù)歐洲城市就已經(jīng)成立或加入了氣候聯(lián)盟（Climate Alliance）、氣候保護(hù)城市（Cities for Climate Protection）、能源城市（Energy Cities）等跨國城市網(wǎng)絡(luò)。這三大網(wǎng)絡(luò)通過成員城市的自愿承諾和促進(jìn)其合作來提高城市在適應(yīng)氣候變化方面的能力，并在國家、歐盟和國際三個(gè)層面代表了成員的共同利益。這些城市網(wǎng)絡(luò)在歐盟氣候治理方面的作用包括內(nèi)部治理、資金保障、成員合作、確定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)成員的行為標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，并對(duì)成員的突出行為給予認(rèn)證。 這三大網(wǎng)絡(luò)除在歐盟內(nèi)部加強(qiáng)了城市間氣候合作外，也在全球?qū)用嫱ㄟ^定期會(huì)議分享各自的氣候治理經(jīng)驗(yàn)，并通過與商界人士的密切合作，發(fā)現(xiàn)并挖掘應(yīng)對(duì)氣候變化的商機(jī)，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的雙重收益。

由此，中歐完全可以在一些特定城市間建立氣候合作渠道，一方面可以讓中國城市學(xué)習(xí)歐洲城市治理氣候變化的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在合作中進(jìn)一步尋找兼顧氣候與發(fā)展的機(jī)遇。但這種合作的前提是，合作城市之間應(yīng)該在城市規(guī)模、城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面具有相似特點(diǎn)，這樣才能有效避免中歐氣候合作中因?yàn)榘l(fā)展階段不同帶來的非對(duì)稱性。目前中國與歐盟成員國間已經(jīng)開展了一些地方政府的氣候合作，比如由中國國家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司與德國國際合作機(jī)構(gòu)2012年開始實(shí)施的中德應(yīng)對(duì)氣候變化地方能力建設(shè)項(xiàng)目，旨在加強(qiáng)中國應(yīng)對(duì)氣候變化的地方能力建設(shè)，涉及中國的江西、湖北、吉林、陜西等省份。但目前這種合作形式局限于為中國地方政府的相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，且不具有長(zhǎng)期性，難以深入。將來可以考慮的方式是參考友好城市的合作方式，即在中歐城市之間建立城市氣候伙伴關(guān)系，搭建長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作平臺(tái)，以產(chǎn)業(yè)為依托，在這些城市之間形成氣候命運(yùn)共同體，攜手推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)方面的低碳合作。中歐城市氣候伙伴關(guān)系建立的關(guān)鍵是根據(jù)不同類型的城市找準(zhǔn)合作對(duì)象，目前主要有中心城市、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市和小規(guī)模低碳城市三種類型。

第一類氣候伙伴城市是中心城市，比如中國的北京、上海，歐盟的巴黎、柏林等。這類城市的特點(diǎn)是第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中比重較高，有著較好的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，但是都屬于功能集中的大都市區(qū)。北京、上海、巴黎和柏林都具有中心城市的功能特征，同時(shí)面臨人口密集、交通堵塞、排放嚴(yán)重的大城市問題，也具有進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，疏解城市功能的共同需要，因此可以相互借鑒。大都市借鑒低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的重點(diǎn)，應(yīng)該是如何使密集的資源得到更高效、集中的利用。同時(shí)，避免因?yàn)檫^于龐大的城市規(guī)模導(dǎo)致中心和邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重失衡，而是形成中心和邊遠(yuǎn)地區(qū)緊密的功能互補(bǔ)關(guān)系，提高資源和能源的利用效率。例如，在薩科奇任巴黎市長(zhǎng)期間，實(shí)施了以低碳為理念的大巴黎計(jì)劃，包括踐行“緊湊性”“均衡性”相互補(bǔ)充的規(guī)劃理念，使巴黎能夠更有效率的利用土地，避免擴(kuò)張型發(fā)展。 這些行動(dòng)正是當(dāng)前北京、上海疏解城市功能值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

第二類氣候伙伴城市是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市，比如中國的沈陽、武漢、成都、重慶，德國的多特蒙德、埃森、杜伊斯堡、波鴻等魯爾區(qū)城市。這些城市的共同特征是鋼鐵、石油化工、汽車、能源等傳統(tǒng)重化工業(yè)占據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的主要部分，也是各自國家工業(yè)化過程中的主要?jiǎng)恿Γ斐闪溯^為嚴(yán)重的工業(yè)排放污染。伴隨第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些城市逐漸衰落，需要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造，并大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。在此過程中，一方面要保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面要減少污染。這一過程最簡(jiǎn)單快速的辦法是通過行政命令將高排放企業(yè)整體搬遷或關(guān)閉，比如首鋼因北京奧運(yùn)會(huì)整體搬遷，北京周邊河北省內(nèi)的鋼鐵、化工等企業(yè)大規(guī)模關(guān)停并轉(zhuǎn)，再比如武漢鋼鐵集團(tuán)被上海寶山鋼鐵集團(tuán)兼并重組后淘汰一批落后產(chǎn)能。但這種方式帶來的直接問題是原有地區(qū)產(chǎn)業(yè)的空心化。武漢作為傳統(tǒng)工業(yè)基地在轉(zhuǎn)型過程中的優(yōu)勢(shì)之一，是同時(shí)具備光電子、信息、新能源、環(huán)保、生物醫(yī)藥等較好的新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，所以能夠在鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)效益下滑的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較為平穩(wěn)的過渡，努力向低碳與增長(zhǎng)平衡目標(biāo)邁進(jìn)。但是，被稱為“東方魯爾區(qū)”的沈陽等東北老工業(yè)基地卻在轉(zhuǎn)型中陷入發(fā)展困境，出現(xiàn)低增長(zhǎng)和高排放并行的局面。

對(duì)此，德國魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，傳統(tǒng)轉(zhuǎn)型：首先，在解構(gòu)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，注意從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中內(nèi)生出相互關(guān)聯(lián)的新興產(chǎn)業(yè)。比如煤鋼復(fù)合體中發(fā)展起來的水供應(yīng)與處理、環(huán)境保護(hù)、物流等部門，逐漸成為區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。其次，在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的各主體間構(gòu)建互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成密集的產(chǎn)業(yè)鏈。其中關(guān)鍵是如何有效促進(jìn)區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)政府與非政府主體間的協(xié)調(diào)與合作。最后，最為直接的手段是在空間上以工業(yè)園形式引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚集。 總之，發(fā)揮區(qū)域間城市協(xié)調(diào)合作在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中的集成效應(yīng)，而非單個(gè)城市獨(dú)立轉(zhuǎn)型是魯爾區(qū)的基本經(jīng)驗(yàn)，這是中國的沈陽、武漢、成都、重慶等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市可以借鑒的。

第三類氣候伙伴城市是小規(guī)模低碳城市，如中國的鎮(zhèn)江，荷蘭的阿姆斯特丹和丹麥的哥本哈根等。這些城市的特征是在中國和歐盟范圍內(nèi)屬于人口規(guī)模較小，城市功能不太集中的非中心城市，但其小而精，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成本較低，而且在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。這類城市可以相互借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)，是如何充分利用較小的城市規(guī)模實(shí)現(xiàn)有效的低碳管理。例如，哥本哈根面積為97平方公里，人口只有67萬，卻是世界著名的低碳城市，它提出到2025年將碳排放降低到零。為此哥本哈根制定了系統(tǒng)的低碳發(fā)展目標(biāo)，其中包括到2015年實(shí)現(xiàn)50%的自行車出行， 這對(duì)于中國這樣的自行車大國來說頗具借鑒意義。哥本哈根正是看到了自身小規(guī)模城市的特點(diǎn)，才能有效推廣自行車出行，試想在北京、上?；蛘邆惗?、巴黎這樣的大都市，主要依靠自行車出行還是不太現(xiàn)實(shí)的。再比如，在中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，一些小規(guī)模城市也在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，如江蘇省鎮(zhèn)江市，市區(qū)面積1 082平方公里，人口271萬，在中國只能算是小規(guī)模城市，卻率先在全國提出到2020年達(dá)到碳排放峰值的目標(biāo)，“并為此首創(chuàng)‘生態(tài)云城市碳排放核算與管理平臺(tái)，整合多部門數(shù)據(jù)資源，全面、直觀地掌握溫室氣體排放狀況。自2012年以來，鎮(zhèn)江全面實(shí)施了優(yōu)化空間布局等九大低碳行動(dòng)，并細(xì)化為126項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，累計(jì)關(guān)閉化工企業(yè)347家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)161家。一大批企業(yè)因‘減排倒逼而轉(zhuǎn)型升級(jí)，卻因此獲得長(zhǎng)足發(fā)展，2014年鎮(zhèn)江實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3 252.4億元，比上年增長(zhǎng)10.9%。聯(lián)合國城市與氣候變化特使布隆博格表示，鎮(zhèn)江是應(yīng)對(duì)氣候變化的先鋒城市，如果其他城市都能像鎮(zhèn)江一樣做出努力，‘那么我們的未來將會(huì)完全不同”。 正是因?yàn)殒?zhèn)江在中國屬于較小規(guī)模的城市，所以才能對(duì)低碳發(fā)展的目標(biāo)進(jìn)行較為細(xì)化的管理，并嚴(yán)格執(zhí)行，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。由于城市規(guī)模、功能定位和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似，中國和歐盟的小規(guī)模城市可以在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的先行先試方面加強(qiáng)對(duì)話，借鑒雙方有益經(jīng)驗(yàn)，成為雙方率先邁向低碳經(jīng)濟(jì)的先鋒城市。

結(jié) 束 語

盡管中歐已形成緊密的氣候伙伴關(guān)系，但雙方治理機(jī)制的重大非對(duì)稱性日益凸顯并對(duì)進(jìn)一步合作形成阻礙。一方面，作為單一的國家行為體，中國以發(fā)展為首要任務(wù)，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成本較高，無法設(shè)置過于激進(jìn)的減排目標(biāo)。另一方面，歐盟對(duì)外氣候政策受到內(nèi)部要求積極減排成員國及其地方政府和社會(huì)主體影響，減排目標(biāo)過于超前。由于治理機(jī)制的非對(duì)稱性，中歐氣候合作中的目標(biāo)、能力差異較大，并在2009年哥本哈根氣候大會(huì)全面激化，至今仍然沒有完全彌合。這也是中歐氣候合作較早啟動(dòng)且中歐戰(zhàn)略矛盾較小，但合作深度和成效均不如中美氣候合作的重要原因之一。中歐氣候合作需要克服由于歐盟多層治理結(jié)構(gòu)帶來的非對(duì)稱性問題，一種可能的途徑就是以多層對(duì)多層，將中歐氣候伙伴關(guān)系向下延伸，在中國和歐盟成員國之間尋找更具相似性的城市，這種相似性主要包括城市規(guī)模、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等；在城市類型方面，比如中心城市、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城市、小規(guī)模低碳城市等，并在這些相似城市間建立氣候伙伴關(guān)系。這可促進(jìn)相關(guān)城市更容易在應(yīng)對(duì)氣候變化方面交流互鑒，避免由于發(fā)展水平不同而造成的非對(duì)稱性。需要強(qiáng)調(diào)的是，中歐多層氣候合作應(yīng)是雙向的，雙方都應(yīng)將權(quán)力向下延伸，釋放地方政府以及社會(huì)主體參與合作的能量，由此中歐氣候伙伴關(guān)系才能保有持續(xù)動(dòng)力。

[收稿日期：2016-11-01]

[修回日期：2016-12-25]

[責(zé)任編輯：石晨霞]