【內(nèi)容提要】 聯(lián)合國(guó)大會(huì)第62/557號(hào)決定標(biāo)志著安理會(huì)改革由“不限成員名額工作組”模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎g談判模式。在政府間談判階段，各種改革力量圍繞談判框架和談判原則展開(kāi)了激烈交鋒。成員國(guó)主導(dǎo)原則得到了中國(guó)以及“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)的積極支持。同時(shí)，改革中的一些主要集團(tuán)也發(fā)生著分化和重組。在原有的四國(guó)集團(tuán)、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”、非洲聯(lián)盟等國(guó)家集團(tuán)之外，L69集團(tuán)、小島國(guó)家聯(lián)盟等新的集團(tuán)也日益活躍起來(lái)。印度等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的L69集團(tuán)試圖扮演協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)的角色。非洲聯(lián)盟內(nèi)部的立場(chǎng)分歧有加劇的趨勢(shì)，成為影響改革進(jìn)展的一大變數(shù)。美國(guó)在這一階段調(diào)整了對(duì)印度“入常”的態(tài)度，拉攏印度制衡中國(guó)的意圖更加明顯。為此，中國(guó)在政府間談判中宜采取“低介入”的策略，防止安理會(huì)改革成為離間中印和中非關(guān)系的工具。

【關(guān)鍵詞】 聯(lián)合國(guó) 安理會(huì)改革 政府間談判 成員國(guó)主導(dǎo)原則 集團(tuán)重組

【作者簡(jiǎn)介】 毛瑞鵬，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授

【中圖分類號(hào)】 D813.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2017）01-0070-20

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201701005

在四國(guó)集團(tuán)以及印度等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的L69集團(tuán)的推動(dòng)下，安理會(huì)改革在2009年以后正式進(jìn)入了政府間談判（intergovernmental negotiation）階段。新的時(shí)期，各集團(tuán)圍繞政府間談判的框架和原則展開(kāi)了交鋒。2015年7月，在慶祝聯(lián)合國(guó)成立七十周年之際，第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席、來(lái)自烏干達(dá)的薩姆·庫(kù)泰薩（Sam Kahamba Kutesa）推動(dòng)制定了所謂的政府間談判的案文，再次引發(fā)有關(guān)安理會(huì)改革的激烈爭(zhēng)論。2016年1月30日，非洲聯(lián)盟首腦會(huì)議呼吁加快聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革。而在此前舉行的外務(wù)局長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，日本、德國(guó)、印度和巴西組成的四國(guó)集團(tuán)一致同意與非盟進(jìn)行磋商，制定改革安理會(huì)的聯(lián)合決議案。在政府間談判階段，一些新的國(guó)家集團(tuán)也活躍起來(lái)，各集團(tuán)間立場(chǎng)協(xié)調(diào)也加速展開(kāi)，使改革前景充滿變數(shù)。梳理自2009年以來(lái)安理會(huì)改革的政府間談判，厘清其中的焦點(diǎn)問(wèn)題和主要國(guó)家集團(tuán)的立場(chǎng)，有助于把握改革的發(fā)展方向。

一、冷戰(zhàn)結(jié)束后安理會(huì)改革的階段性演變

冷戰(zhàn)結(jié)束后的安理會(huì)改革是20世紀(jì)70年代末改革動(dòng)議的延續(xù)。1965年安理會(huì)首次成功實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容增加四個(gè)非常任理事國(guó)之后，在發(fā)展中國(guó)家的要求下，1979年第34屆聯(lián)大通過(guò)第34/431號(hào)決定，將題為“安理會(huì)的公平代表權(quán)和增加成員國(guó)數(shù)量問(wèn)題”列入臨時(shí)議程。然而在東西方陣營(yíng)的聯(lián)合抵制下這次改革未能取得進(jìn)展。在1981年至1991年期間，該議題每年均被推遲到下一年度審議。 冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革問(wèn)題更加迫切，迄今共經(jīng)歷了三個(gè)階段的演變。

（一）1992—1998年：確保公平時(shí)期

這是安理會(huì)改革議題在冷戰(zhàn)后的第一個(gè)階段，其基本特點(diǎn)是：改革力量相對(duì)分散，各方圍繞公平代表性展開(kāi)斗爭(zhēng)。1992年9月，印度及其他35個(gè)不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)組織成員建議聯(lián)大將安理會(huì)改革列入當(dāng)年的聯(lián)大議程。同年11月，這些國(guó)家又聯(lián)合日本和德國(guó)向聯(lián)大提交了要求審議這一問(wèn)題的決議草案，并于12月11日獲得通過(guò)，即為A/RES/47/62。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1993年12月3日第48/26號(hào)決議中決定設(shè)立一個(gè)“不限成員名額工作組”（Open-ended Working Group），審議安理會(huì)成員數(shù)目的增加及與安理會(huì)有關(guān)的其他事項(xiàng)。冷戰(zhàn)后安理會(huì)改革的序幕正式拉開(kāi)。

由于各方對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束后的國(guó)際體系轉(zhuǎn)型方向意見(jiàn)不一，因此對(duì)安理會(huì)改革的構(gòu)想也爭(zhēng)議重重：美國(guó)曾試圖推動(dòng)日本和德國(guó)“入常”的“快速修正方案”，發(fā)展中國(guó)家則要求改革遵循均衡代表性原則，反對(duì)排斥發(fā)展中國(guó)家的做法。這一階段的高潮發(fā)生在1997年。當(dāng)年3月20日，聯(lián)大主席、安理會(huì)改革不限成員名額工作組主席拉扎利·伊斯梅爾（Razali Ismail）提出了一份將安理會(huì)擴(kuò)大至24個(gè)席位的方案（簡(jiǎn)稱“拉扎利方案”）。在新增的九個(gè)席位中，五個(gè)為不擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)、四個(gè)為任期兩年的非常任理事國(guó)。這一方案還規(guī)定，其中的兩個(gè)常任理事國(guó)席位將從發(fā)達(dá)國(guó)家中選出，其余的三個(gè)常任席位將分別從非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比的發(fā)展中國(guó)家中產(chǎn)生。四個(gè)非常任理事國(guó)席位分配給非洲、亞洲、東歐，以及拉丁美洲和加勒比國(guó)家。

拉扎利方案一度被認(rèn)為體現(xiàn)了各方權(quán)力訴求的平衡，是冷戰(zhàn)后最接近成功的一次改革動(dòng)議。 然而這一方案卻遭到了發(fā)展中國(guó)家及意大利等國(guó)的極力反對(duì)。 不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)組織在其中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。它提出，由于其成員在安理會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題上存在嚴(yán)重分歧，擴(kuò)大將會(huì)造成不結(jié)盟國(guó)家之間的分裂和削弱該組織的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。

這次爭(zhēng)論的一個(gè)直接結(jié)果是，在意大利和不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)組織成員的推動(dòng)下，聯(lián)大于1998年11月23日通過(guò)了A/RES/53/30號(hào)決議。這一決議規(guī)定：“如無(wú)大會(huì)會(huì)員至少三分之二的贊成票，不就安全理事會(huì)席位公平分配和成員數(shù)目增加的問(wèn)題及有關(guān)事項(xiàng)做出任何決議或決定?！?這份決議否定了拉扎利方案中關(guān)于僅需出席并參加聯(lián)大投票的會(huì)員國(guó)的三分之二多數(shù)便可通過(guò)安理會(huì)改革框架的做法，起到抑制強(qiáng)力推動(dòng)改革的效果。伴隨著激烈的爭(zhēng)論，拉扎利方案最終被束之高閣，安理會(huì)改革一度進(jìn)入沉寂。

（二）2003—2007年：集團(tuán)性競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期

在沉寂5年后，安理會(huì)改革于2003年進(jìn)入冷戰(zhàn)后的第二階段，其突出特點(diǎn)是：各改革力量組建集團(tuán)相互競(jìng)爭(zhēng)，其中日本、德國(guó)、印度和巴西結(jié)成的四國(guó)集團(tuán)充當(dāng)改革的主要推動(dòng)者。在拉扎利方案失敗后，日本和德國(guó)等潛在的常任理事國(guó)候選國(guó)開(kāi)始尋求聯(lián)合。2003年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南任命“威脅、挑戰(zhàn)和改革問(wèn)題高級(jí)別小組”研究改革問(wèn)題。2004年12月2日，高級(jí)別小組公布報(bào)告《一個(gè)更加安全的世界：我們共同的責(zé)任》。 報(bào)告就安理會(huì)擴(kuò)大推出了兩套方案，標(biāo)志著新一輪改革正式啟動(dòng)。

這一時(shí)期，改革力量形成了三個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家集團(tuán)：四國(guó)集團(tuán)、非洲聯(lián)盟、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)。2004年9月，日本、德國(guó)、印度和巴西發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布結(jié)成四國(guó)集團(tuán)，相互支持共同謀取常任理事國(guó)席位。2005年7月6日，四國(guó)集團(tuán)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)正式提交了一份關(guān)于安理會(huì)改革的框架性決議草案，要求將理事國(guó)總數(shù)擴(kuò)大到25個(gè)，包括新增六個(gè)常任理事國(guó)席位和四個(gè)非常任理事國(guó)席位。關(guān)于否決權(quán)問(wèn)題，草案一方面要求新增常任理事國(guó)與現(xiàn)有常任理事國(guó)具有相同的權(quán)利，另一方面又規(guī)定，在《憲章》修正案生效15年后再通過(guò)審查這些修正案產(chǎn)生的情況，決定是否給予新常任理事國(guó)否決權(quán)，在此之前，新常任理事國(guó)不得行使否決權(quán)。

面對(duì)四國(guó)集團(tuán)的攻勢(shì)，2005年2月16日，意大利、韓國(guó)、巴基斯坦等國(guó)家聯(lián)合對(duì)外公布了一份題為“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”（Uniting for Consensus）的文件，反對(duì)增加常任理事國(guó)席位?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”也成為這一集團(tuán)（之前稱“咖啡俱樂(lè)部”）的正式名稱。為了對(duì)抗四國(guó)集團(tuán)的提案，同年7月21日，意大利、阿根廷、加拿大等12個(gè)國(guó)家聯(lián)合向大會(huì)提交了一份決議草案。 草案要求新增10個(gè)任期兩年的非常任理事國(guó)席位，從而使非常任理事國(guó)的數(shù)量增加至20個(gè)。

同一時(shí)期，聯(lián)合國(guó)大會(huì)最大的地區(qū)集團(tuán)非洲聯(lián)盟也形成了統(tǒng)一的立場(chǎng)，向聯(lián)大提交了非盟提案。根據(jù)2005年3月非盟執(zhí)行理事會(huì)第七屆特別會(huì)議達(dá)成的《關(guān)于聯(lián)合國(guó)改革的共同立場(chǎng)：埃祖爾韋尼共識(shí)》，非盟要求：第一，非洲地區(qū)至少應(yīng)獲得兩個(gè)常任理事國(guó)席位。第二，應(yīng)由非洲聯(lián)盟負(fù)責(zé)按照它所確定的標(biāo)準(zhǔn)，并在慮及所選代表的代表性和能力的情況下，選擇其在安全理事會(huì)的代表。第三，只要存在否決權(quán)，就應(yīng)當(dāng)一視同仁地將它賦予所有安理會(huì)常任理事國(guó)。第四，非洲反對(duì)只增加非常任理事國(guó)席位的改革。

四國(guó)集團(tuán)是這一階段改革的主要推動(dòng)者，其改革方案也一度被認(rèn)為將有希望在聯(lián)合國(guó)大會(huì)獲得通過(guò)。然而，這次改革動(dòng)議最終以失敗告終。究其原因，四國(guó)集團(tuán)的提案遭到中等發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的普遍反對(duì)，沒(méi)有獲得足夠多的支持，且非洲聯(lián)盟和四國(guó)集團(tuán)陷入相互競(jìng)爭(zhēng)之中。此外，中國(guó)和美國(guó)對(duì)四國(guó)集團(tuán)方案的聯(lián)合抵制也是該集團(tuán)提案受挫的重要原因。

（三）2009年至今：政府間談判時(shí)期

2007年9月11日，印度、巴西、尼日利亞和南非等20個(gè)國(guó)家聯(lián)合提交了決議草案A/61/L.69，并要求第六十二屆聯(lián)大主席立即著手進(jìn)行政府間談判。 在此基礎(chǔ)上，一個(gè)新的改革集團(tuán)L69集團(tuán)（以決議草案文號(hào)命名） 誕生了。對(duì)于政府間談判模式，意大利、韓國(guó)、墨西哥和巴基斯坦領(lǐng)導(dǎo)的“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)則加以抵制。 然而在2008年9月15日即第62屆聯(lián)大的最后一天，大會(huì)主席、來(lái)自馬其頓的斯?fàn)栒病た死锬罚⊿rgjan Kerim）提出了一項(xiàng)妥協(xié)方案，建議在2009年1月31日前結(jié)束不限成員名額工作組的磋商，并在2009年2月28日前開(kāi)始政府間談判。最終，聯(lián)大以協(xié)商一致的方式于9月15日通過(guò)了第62/557號(hào)決定。從2009年起，安理會(huì)改革正式進(jìn)入了政府間談判的階段。下面將具體考慮政府間談判時(shí)期的相關(guān)爭(zhēng)論及其對(duì)中國(guó)參與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的政策意義。

二、關(guān)于政府間談判原則的爭(zhēng)論

盡管四國(guó)集團(tuán)對(duì)政府間談判寄予厚望，然而談判并沒(méi)有縮小成員國(guó)的分歧。各種力量就政府間談判的框架和原則展開(kāi)了持續(xù)的爭(zhēng)論。

（一）政府間談判應(yīng)遵循的原則

聯(lián)合國(guó)大會(huì)第62/557號(hào)決定被普遍認(rèn)為是政府間談判模式的基礎(chǔ)。它的核心內(nèi)容包括：“以大會(huì)非正式全體會(huì)議的形式……以會(huì)員國(guó)的建議為基礎(chǔ)……進(jìn)行開(kāi)放、包容各方和透明的政府間談判，力求找到能贏得會(huì)員國(guó)最廣泛政治接受的解決辦法”[（d））段]；“使會(huì)員國(guó)在審議與安全理事會(huì)席位公平分配……相關(guān)的所有問(wèn)題時(shí)達(dá)成普遍一致意見(jiàn)”[（f）段]。此外，該決定還指出，“會(huì)員國(guó)、區(qū)域集團(tuán)和其他會(huì)員國(guó)集團(tuán)的立場(chǎng)和建議”構(gòu)成了政府間談判的基礎(chǔ)[（e）段（i）]。 此外，第62/557號(hào)決定的e段（二）項(xiàng)還確定了政府間談判的五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即成員類別、否決權(quán)問(wèn)題、區(qū)域席位分配、擴(kuò)大后的安全理事會(huì)的規(guī)模和工作方法，及安理會(huì)同聯(lián)合國(guó)大會(huì)的關(guān)系。

依據(jù)聯(lián)大第62/557號(hào)決定，政府間談判應(yīng)遵守如下的規(guī)則：第一，安理會(huì)改革應(yīng)堅(jiān)持全面性以及它的五個(gè)關(guān)鍵議題之間的密不可分的關(guān)聯(lián)性，為此，談判必須包括這五個(gè)方面，并且不排斥其中任何一個(gè)問(wèn)題或使之居于不重要的地位。第二，談判必須具有公開(kāi)、透明和包容各方的性質(zhì)，不得漏掉任何的代表團(tuán)或者排除任何的提案。第三，談判應(yīng)由會(huì)員國(guó)推動(dòng)，所有倡議必須來(lái)自會(huì)員國(guó)或者得到會(huì)員國(guó)的完全贊同。

2008年12月，在最后一屆不限成員名額工作組會(huì)議上，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)主張?jiān)谡g談判開(kāi)始之前應(yīng)首先就談判的框架和形式達(dá)成一致，但四國(guó)集團(tuán)卻主張將聯(lián)合國(guó)大會(huì)的程序規(guī)則作為談判的框架。為此，12月5日，阿根廷和西班牙聯(lián)合提交了一份建議案，并得到土耳其、意大利、加拿大和巴基斯坦等國(guó)家的支持。該建議案包含了“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)關(guān)于政府間談判的主要觀點(diǎn)，并體現(xiàn)了該集團(tuán)在政府間談判階段反擊四國(guó)集團(tuán)和L69集團(tuán)的主要策略。

該建議案的主要內(nèi)容包括：首先，政府間談判的目標(biāo)是對(duì)安理會(huì)的所有方面進(jìn)行全面改革，以形成一個(gè)更加民主、包容、體現(xiàn)公平代表性、透明、有效和負(fù)責(zé)任的安全理事會(huì)。其次，政府間談判應(yīng)遵循以下原則：尊重成員國(guó)的主權(quán)平等；確保公平地域分配；加強(qiáng)安理會(huì)的民主特性，以使其對(duì)會(huì)員國(guó)更加負(fù)責(zé)；在改革中通過(guò)包容所有的、尤其是那些傳統(tǒng)上代表性不足的會(huì)員國(guó)以及地區(qū)和其他集團(tuán)的利益，加強(qiáng)會(huì)員國(guó)對(duì)安理會(huì)的所有權(quán)；增加會(huì)員國(guó)尤其是傳統(tǒng)上代表不足的國(guó)家在安理會(huì)任職的機(jī)會(huì)。

最后也最重要的是政府間談判的規(guī)則，該建議案主張：第一，談判過(guò)程應(yīng)公開(kāi)、包容和透明；第二，制定清晰的規(guī)則和程序以確保所有各方均公平地參與談判；第三，根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)非正式會(huì)議的通行做法：會(huì)議不做記錄，不做正式?jīng)Q定，不適用投票；第四，安理會(huì)改革的所有方面均納入談判；第五，堅(jiān)持“要么在所有問(wèn)題上達(dá)成協(xié)議，要么不達(dá)成任何協(xié)議”的原則；第六，不人為設(shè)置最后期限；第七，秉持善意和相互尊重所有各方的原則：不采取單方面的或超前的行動(dòng)，包括提交決議草案；不在談判過(guò)程的任何階段要求進(jìn)行投票；第八，談判得到的解決方案必須獲得會(huì)員國(guó)最廣泛的政治接受，即遠(yuǎn)高于會(huì)員國(guó)2/3的多數(shù)。

2009年2月18日，聯(lián)大主席米格爾·德斯科托·布羅克曼（Miguel DEscoto Brockmann）分發(fā)了一份關(guān)于政府間談判的工作計(jì)劃，明確了該談判非正式會(huì)議的性質(zhì)，這也意味著接受了“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)的要求，承認(rèn)聯(lián)大的程序規(guī)則不適用于政府間談判。印度、德國(guó)和日本等國(guó)雖對(duì)此工作計(jì)劃表達(dá)了支持，但仍然堅(jiān)持若談判陷于停滯，將會(huì)利用表決推動(dòng)進(jìn)程。

（二）確定明確的談判文本的必要性

在支持者看來(lái)，制定談判文本是為了避免“機(jī)械地”重述同樣的立場(chǎng)，以防陷入不限成員名額工作組那種“無(wú)休無(wú)止的”模式。 2009年11月，德國(guó)代表就呼吁：“合乎邏輯的下一步是形成一份文本，以此作為談判的基礎(chǔ)?！彼岢觯g談判的主席應(yīng)被賦予幫助會(huì)員國(guó)縮小選擇范圍的權(quán)力，即有權(quán)提交談判文本，因?yàn)檫@將使成員國(guó)能夠聚焦于主要的選擇。

這一主張?jiān)獾健皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)以及中國(guó)和俄羅斯等常任理事國(guó)的反對(duì)。在這些國(guó)家看來(lái)，四國(guó)集團(tuán)的要求是為了強(qiáng)制推動(dòng)改革進(jìn)程，違背了成員國(guó)主導(dǎo)原則。相反，它們主張談判不設(shè)定任何人為的最后期限，不過(guò)早地將重點(diǎn)聚焦于最后選項(xiàng)。 在政府間談判階段，成員國(guó)主導(dǎo)原則成為“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)及其支持者抵制四國(guó)集團(tuán)和L69集團(tuán)強(qiáng)行推動(dòng)改革的主要依據(jù)。根據(jù)埃及代表馬吉德·阿卜杜拉齊茲（Maged Abdelaziz）2009年11月在聯(lián)合國(guó)大會(huì)的發(fā)言，“所謂的成員國(guó)主導(dǎo)原則是指聯(lián)大第62/557號(hào)決定（d）段中的規(guī)定，即政府間談判應(yīng)僅以會(huì)員國(guó)提出的建議為基礎(chǔ)，而且各國(guó)應(yīng)明確行使國(guó)家自主權(quán)并對(duì)所提建議充分負(fù)責(zé)；這些建議應(yīng)當(dāng)完全反映會(huì)員國(guó)政府的意見(jiàn)，從而使談判成為真正的政府間談判”。

在此基礎(chǔ)上，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上就以會(huì)員國(guó)主導(dǎo)原則明確反駁了要求確定談判文本的主張。在這些國(guó)家看來(lái)，剔除得到支持較少的方案從而提出一份范圍縮小的談判文件，既違反了62/557號(hào)決定所確立的原則，也難以操作。意大利代表提出：“第一，我們的談判是政府間談判，也就是說(shuō)，談判是基于會(huì)員國(guó)的立場(chǎng)和提案。第二，（要求確立談判文本的）提案謀求認(rèn)可一個(gè)建立在少數(shù)服從多數(shù)邏輯基礎(chǔ)上的進(jìn)程，而這種多數(shù)和少數(shù)難以認(rèn)定，又實(shí)在有違談判的性質(zhì)。計(jì)算大會(huì)的投票是一回事，談判和尋求妥協(xié)則完全是另一回事?！?這樣，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)就主張應(yīng)繼續(xù)聽(tīng)取各成員國(guó)的意見(jiàn)，展開(kāi)充分協(xié)商。然而對(duì)于那些急切希望擴(kuò)大安理會(huì)的國(guó)家而言，這只是試圖拖延和阻撓改革的一種借口。

2009年12月，四國(guó)集團(tuán)和南非等國(guó)動(dòng)員聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)簽名支持確定一份文本作為談判的基礎(chǔ)，并得到了134個(gè)國(guó)家的支持，其中包括30個(gè)非洲國(guó)家。法國(guó)和英國(guó)也簽了名。在這種情況下，2010年5月10日，第四輪政府間談判主席查希爾·塔寧（Zahir Tanin）根據(jù)成員國(guó)提交的改革建議向各國(guó)發(fā)放了一份“談判文本”。長(zhǎng)達(dá)29頁(yè)的附件中包含了來(lái)自會(huì)員國(guó)及國(guó)家集團(tuán)的30份建議。隨后，在2010年10月舉行的第五輪談判中，四國(guó)集團(tuán)又要求縮減文本，并希望聯(lián)大主席在談判中提供指導(dǎo)和進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。然而，非洲國(guó)家則抵制這一要求。它們表示，只要改革的關(guān)鍵原則不首先達(dá)成一致，任何試圖制定縮短版本的努力都將是浪費(fèi)時(shí)間?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)強(qiáng)調(diào)需要確保最廣泛的一致，且一并考慮所有的五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。最終，這輪談判沒(méi)有就談判文本做出進(jìn)一步的決定。

（三）聯(lián)大第69/560號(hào)決定引發(fā)的爭(zhēng)論

關(guān)于談判文本的爭(zhēng)論在2014年底發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2009至2014年間，政府間談判共舉行了十輪。然而，談判并未按照推動(dòng)者的設(shè)想實(shí)現(xiàn)突破。2014年11月，日本就表示：“討論仍然陷于僵局?！?隨著一些非洲國(guó)家立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，確立一份縮減的談判文本似乎成為一個(gè)難以忽視的要求。在第69屆大會(huì)上，一些非洲國(guó)家批評(píng)2009年以來(lái)進(jìn)行的多輪政府間談判是在沒(méi)有案文、有違多邊外交邏輯的真空中進(jìn)行的。布隆迪甚至將對(duì)待談判案文的立場(chǎng)與對(duì)待整個(gè)改革進(jìn)程的立場(chǎng)相聯(lián)系，稱“任何表示不可能推進(jìn)基于案文談判的人實(shí)際上都是在對(duì)進(jìn)展說(shuō)‘不。沒(méi)有一份基礎(chǔ)案文，怎么可能進(jìn)行談判？我們應(yīng)該從哪里入手呢？”

2015年7月31日，聯(lián)大主席庫(kù)泰薩向成員國(guó)分發(fā)了一份改革案文。盡管受到一些國(guó)家的抵制，在當(dāng)年9月14日第69屆大會(huì)臨近結(jié)束時(shí)，聯(lián)大仍以協(xié)商一致的方式通過(guò)了第69/560號(hào)決定。該文件決定以聯(lián)大主席所發(fā)案文及附件作為政府間談判的基礎(chǔ)。“這是在政府間談判進(jìn)程中首次以大會(huì)官方和正式文件的形式，通過(guò)一項(xiàng)有關(guān)安全理事會(huì)改革的決定?！?安理會(huì)改革的政府間談判被認(rèn)為走上了基于案文的談判軌道。

在2015年9月14日的大會(huì)上，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)與四國(guó)集團(tuán)、L69集團(tuán)之間，圍繞確立談判案文的合理性以及第69/560號(hào)決定的性質(zhì)發(fā)生了尖銳的對(duì)立?！皥F(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)批評(píng)聯(lián)大主席的案文，在分發(fā)之前和分發(fā)之后，都未充分征求會(huì)員國(guó)的意見(jiàn)。該集團(tuán)進(jìn)而批評(píng)聯(lián)大主席的做法違反了安理會(huì)改革的會(huì)員國(guó)主導(dǎo)原則，造成了聯(lián)合國(guó)內(nèi)部的巨大分歧。 相反，四國(guó)集團(tuán)、L69集團(tuán)的成員及大多數(shù)非洲國(guó)家，則贊揚(yáng)這是安理會(huì)改革進(jìn)程中的一大進(jìn)步。

此外，在9月14日的會(huì)議上，各國(guó)圍繞聯(lián)大第69/560號(hào)決定的性質(zhì)也展開(kāi)了激烈的交鋒。與四國(guó)集團(tuán)、L69集團(tuán)將其評(píng)價(jià)為“一項(xiàng)具有里程碑意義的歷史性決定” 不同，“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)及其支持者則認(rèn)為，這一決定是“一項(xiàng)純技術(shù)性決定”， 目的在于“需要它以便結(jié)束當(dāng)前在大會(huì)第六十九屆會(huì)議上進(jìn)行的有關(guān)安全理事會(huì)改革問(wèn)題的辯論或討論”， 以及“把關(guān)于安全理事會(huì)的議程項(xiàng)目技術(shù)性地順延到大會(huì)下屆會(huì)議”。 因此，這一決定并不具有特別的意義，它僅僅“復(fù)述我們過(guò)去所做的工作，只是確保將安全理事會(huì)改革問(wèn)題推展到大會(huì)的下一屆會(huì)議”。

“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)的立場(chǎng)得到中國(guó)和俄羅斯的支持。中國(guó)主張政府間談判必須堅(jiān)持團(tuán)結(jié)一致原則、會(huì)員國(guó)主導(dǎo)原則和民主協(xié)商原則。2014年11月，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表王民就指出：安理會(huì)改革涉及每一個(gè)會(huì)員國(guó)的切身利益。改革進(jìn)程應(yīng)該、也必須由會(huì)員國(guó)主導(dǎo)。政府間談判只能以會(huì)員國(guó)立場(chǎng)和主張作為基礎(chǔ)，并同等對(duì)待各方主張、照顧各方關(guān)切，尋求最廣泛一致，這是確保談判進(jìn)程保持正確方向的前提，也是推動(dòng)改革健康發(fā)展的保障。沒(méi)有會(huì)員國(guó)的共識(shí)，自行縮減談判選項(xiàng)、倉(cāng)促進(jìn)入案文談判，只會(huì)激化矛盾和分歧，讓改革進(jìn)程更為艱難，與各方期待背道而馳。

為此，2015年9月，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表劉結(jié)一批評(píng)聯(lián)大主席分發(fā)的框架文件“沒(méi)有會(huì)員國(guó)授權(quán)，割裂了會(huì)員國(guó)立場(chǎng)的完整性，違背了會(huì)員國(guó)主導(dǎo)原則和聯(lián)大第62/557號(hào)決定精神”。他還指出，第69/560號(hào)決定僅僅是把安理會(huì)改革問(wèn)題技術(shù)性過(guò)渡到下屆聯(lián)大的決定，是一種慣例性做法。 2015年10月30日，劉結(jié)一再次呼吁政府間談判重返會(huì)員國(guó)主導(dǎo)的正確軌道，尋求“一攬子”解決方案，達(dá)成最廣泛共識(shí)，不應(yīng)為改革人為設(shè)定時(shí)限，也不應(yīng)強(qiáng)推不成熟的改革方案。 俄羅斯也持相似立場(chǎng)。它的代表維塔利·丘爾金（Vitaly Churkin）表示，案文的起草“絕不應(yīng)通過(guò)談判協(xié)調(diào)人、大會(huì)主席或者一些封閉的小團(tuán)體來(lái)進(jìn)行”；“試圖強(qiáng)加談判案文，特別是未體現(xiàn)所有會(huì)員國(guó)立場(chǎng)的案文，只會(huì)破壞談判進(jìn)程，甚至使其倒退?！?/p>

三、主要改革集團(tuán)的重組

在政府間談判階段，各改革集團(tuán)一方面圍繞談判原則和框架進(jìn)行著爭(zhēng)論，另一方面又圍繞著具體的改革方案展開(kāi)了協(xié)調(diào)和重組。其中，非盟集團(tuán)的分化以及L69集團(tuán)的組建最為關(guān)鍵。

（一）非盟集團(tuán)的變化

這一時(shí)期，非洲聯(lián)盟內(nèi)部圍繞安理會(huì)改革展開(kāi)了一系列競(jìng)爭(zhēng)，統(tǒng)一立場(chǎng)受到了挑戰(zhàn)。由于非洲國(guó)家在聯(lián)合國(guó)大會(huì)中具有巨大的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，其立場(chǎng)走向及與其他國(guó)家集團(tuán)的協(xié)調(diào)將極大影響安理會(huì)改革前景，至少會(huì)改變這一問(wèn)題的審議氛圍。

非盟集團(tuán)的變化主要表現(xiàn)在：第一，出于國(guó)家利益的考慮，非洲國(guó)家內(nèi)部陷入了相互競(jìng)爭(zhēng)。尼日利亞、南非、埃及、塞內(nèi)加爾及利比亞等國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)取非洲潛在的常任席位， 尼日利亞和南非更是志在必得。尼日利亞副總統(tǒng)耶米·奧辛巴喬（Yemi Osinbajo）2015年9月就公開(kāi)宣稱，如果非洲在安理會(huì)只能獲得一個(gè)永久的國(guó)家席位，這個(gè)席位應(yīng)當(dāng)屬于尼日利亞。他列舉了尼日利亞在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)中扮演的角色、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、在非洲大陸擁有最多人口等優(yōu)勢(shì)。南非則利用“印度巴西南非對(duì)話論壇”（IBSA Dialogue Forum）與巴西和印度進(jìn)行緊密合作。兩國(guó)還同時(shí)成為L(zhǎng)69集團(tuán)的成員。然而，尼日利亞和南非的常任理事國(guó)資格都受到一些非洲國(guó)家的質(zhì)疑。在2015年6月的非盟峰會(huì)上，津巴布韋總統(tǒng)穆加貝（Robert Gabriel Mugabe）甚至呼吁非洲國(guó)家永遠(yuǎn)不要支持南非和尼日利亞成為常任理事國(guó)，因?yàn)樗鼈儽撑蚜朔侵薮箨?，投票支持武力推翻利比亞領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲的安理會(huì)決議。

埃及、利比亞等非洲國(guó)家則與其他地區(qū)的伊斯蘭國(guó)家一道要求滿足伊斯蘭世界的代表權(quán)。2010年在利比亞蘇爾特舉行的阿拉伯國(guó)家首腦會(huì)議的決議規(guī)定，任何安理會(huì)改革方案都必須包括給予阿拉伯集團(tuán)一個(gè)常任席位。同年11月，埃及代表在聯(lián)合國(guó)大會(huì)就強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大后的安理會(huì)應(yīng)適當(dāng)代表伊斯蘭世界。

第二，非盟的統(tǒng)一立場(chǎng)“埃祖爾韋尼共識(shí)”受到挑戰(zhàn)。2005年確定的共識(shí)要求非洲國(guó)家獲得兩個(gè)擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)席位?？紤]到美國(guó)等常任理事國(guó)反對(duì)新增否決權(quán)，尼日利亞和南非等國(guó)希望在否決權(quán)問(wèn)題上采取更加靈活的政策，并得到至少12個(gè)非洲國(guó)家的支持。 在政府間談判階段，尼日利亞、南非及其支持者就重申了它們關(guān)于否決權(quán)的靈活立場(chǎng)。 2009年11月，斯威士蘭在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上就表示：“‘埃祖爾韋尼共識(shí)明確要求，非洲至少要有兩個(gè)常任理事席位。至于這些席位是否享有否決權(quán)，有待進(jìn)一步考慮，要看談判伙伴愿不愿意在否決權(quán)問(wèn)題上做出讓步。” 這一立場(chǎng)與四國(guó)集團(tuán)的主張相近。

第三，非洲國(guó)家在區(qū)域代表權(quán)問(wèn)題上也出現(xiàn)不同意見(jiàn)。區(qū)域代表權(quán)對(duì)于非洲的立場(chǎng)具有至關(guān)重要的意義。然而，如何落實(shí)區(qū)域代表權(quán)仍然是一個(gè)具有爭(zhēng)議的問(wèn)題。例如，塞內(nèi)加爾總統(tǒng)阿卜杜拉耶·瓦德（Abdoulaye Wade）就主張非洲獲得的具有否決權(quán)的常任席位應(yīng)由非洲聯(lián)盟的輪值主席擔(dān)任。 這種以區(qū)域集團(tuán)的身份擔(dān)任常任理事國(guó)被認(rèn)為可以確保所有國(guó)家、包括小國(guó)在安理會(huì)享有代表權(quán)，同時(shí)又不擁有與民主原則相違背的專屬否決權(quán)。 然而斯威士蘭否定了所謂的“集體執(zhí)政”的想法，將區(qū)域代表權(quán)解釋為，由非洲來(lái)決定選舉哪個(gè)國(guó)家獲得常任理事國(guó)席位。2009年11月，其代表喬爾·恩赫萊科（Joel M. Nhleko）稱：“我們要明確指出，非洲不要一個(gè)區(qū)域席位，而要一個(gè)純粹是國(guó)家和主權(quán)性質(zhì)的席位。唯一不同的是，選舉哪個(gè)國(guó)家占據(jù)這一席位則由非洲說(shuō)了算。至于如何利用這一席位來(lái)有效處理影響非洲和世界其他地方的相關(guān)問(wèn)題，那是非洲的事情。認(rèn)為非洲想在安全理事會(huì)內(nèi)集體執(zhí)政，那是誤導(dǎo)的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)打消這種念頭?！?/p>

（二）L69集團(tuán)和小島國(guó)家聯(lián)盟

在四國(guó)集團(tuán)、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)及非洲聯(lián)盟外，這一時(shí)期還活躍著兩個(gè)國(guó)家集團(tuán)：L69集團(tuán)，小島國(guó)家聯(lián)盟。

L69集團(tuán)主要由發(fā)展中國(guó)家組成，主張?jiān)黾影怖頃?huì)常任理事國(guó)席位。第61屆大會(huì)上，印度、巴西、尼日利亞和南非等25個(gè)國(guó)家提交了該決議草案，要求就安理會(huì)改革問(wèn)題開(kāi)展政府間談判。由于印度在其中扮演關(guān)鍵角色，該決議草案也被稱為“印度提案”。A/61/L.69決議草案要求：同時(shí)擴(kuò)大常任和非常任理事國(guó)席位；增加發(fā)展中國(guó)家的代表權(quán)；發(fā)達(dá)國(guó)家及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的代表權(quán)應(yīng)反映當(dāng)今世界現(xiàn)實(shí)情況；全面改進(jìn)安理會(huì)工作方法，包括確保島國(guó)和小國(guó)更多地參與安理會(huì)工作。 這一提案被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家中爭(zhēng)取常任理事國(guó)席位的國(guó)家（巴西、印度、尼日利亞、南非）試圖通過(guò)提供更大的代表權(quán)來(lái)吸引發(fā)展中世界中的小國(guó)和島國(guó)支持的一種做法。從2008年開(kāi)始，L69集團(tuán)逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)發(fā)展中國(guó)家的聯(lián)盟，印度、圣文森特和格林納丁斯成為這一集團(tuán)的核心。

同時(shí)，來(lái)自加勒比共同體、太平洋、印度洋等地區(qū)的小島國(guó)家結(jié)成聯(lián)盟，呼吁增加小國(guó)特別是小島嶼發(fā)展中國(guó)家參加安理會(huì)工作的機(jī)會(huì)。牙買(mǎi)加常駐聯(lián)合國(guó)代表2009年9月2日在聯(lián)合國(guó)大會(huì)非正式全體會(huì)議上代表加共體發(fā)言時(shí)就提出：“在任何情況下，任何尋求排斥或把我們邊緣化的提案都不會(huì)得到我們的支持。”

小島國(guó)家聯(lián)盟與L69集團(tuán)的立場(chǎng)相協(xié)調(diào)，主張?jiān)谛略龅姆浅Ｈ卫硎聡?guó)席位中安排一個(gè)跨地區(qū)的席位，專門(mén)代表小島嶼發(fā)展中國(guó)家，以換取這些國(guó)家對(duì)增加常任理事國(guó)席位的支持。L69集團(tuán)的主張滿足了小島國(guó)家的這一訴求。作為回應(yīng)，小島國(guó)家支持增加常任理事國(guó)席位。

（三）L69集團(tuán)與非盟的立場(chǎng)協(xié)調(diào)

為了滿足非洲國(guó)家擴(kuò)大否決權(quán)的要求，L69集團(tuán)承諾新的常任理事國(guó)將獲得否決權(quán)。在2012年的一份改革方案中，L69集團(tuán)主張，聯(lián)大選舉產(chǎn)生如下新增席位：非洲國(guó)家兩個(gè)常任理事國(guó)席位和兩個(gè)非常任理事國(guó)席位，非洲集團(tuán)負(fù)責(zé)指定非洲的代表；亞洲國(guó)家兩個(gè)常任理事國(guó)席位和一個(gè)非常任理事國(guó)席位；東歐國(guó)家一個(gè)非常任理事國(guó)席位；拉美和加勒比國(guó)家一個(gè)常任理事國(guó)席位和一個(gè)非常任理事國(guó)席位；西歐和其他國(guó)家一個(gè)常任理事國(guó)席位；跨區(qū)域的小島嶼發(fā)展中國(guó)家一個(gè)非常任理事國(guó)席位。

由此，L69集團(tuán)和非洲國(guó)家的立場(chǎng)不斷趨近。2007年，南非、貝寧、布隆迪、佛得角、利比亞、毛里求斯、尼日利亞、盧旺達(dá)、塞舌爾等九個(gè)非洲國(guó)家就表示支持A/61/L.69提案。2012年2月在L69集團(tuán)提出賦予新常任理事國(guó)否決權(quán)后，非洲集團(tuán)和L69集團(tuán)之間的立場(chǎng)趨同變得更加明顯。當(dāng)年3月13日，非盟“十國(guó)委員會(huì)”在聯(lián)合國(guó)總部的協(xié)調(diào)人塞拉利昂的謝科·圖雷（Shekou Touray）大使表示：“我們與L69集團(tuán)的接觸和磋商具有走向共同平臺(tái)的潛力?！?014年11月，塞拉利昂代表非洲國(guó)家發(fā)言時(shí)又指出，非洲國(guó)家集團(tuán)已經(jīng)與L69集團(tuán)、加勒比共同體和太平洋論壇等進(jìn)行了“令人鼓舞的協(xié)商”。 在同一次聯(lián)大會(huì)議上，L69集團(tuán)成員、來(lái)自加勒比地區(qū)的圣盧西亞也給與呼應(yīng)：L69集團(tuán)認(rèn)可并支持在《埃祖爾韋尼共識(shí)》中闡明的非洲共同立場(chǎng)。這種加強(qiáng)共識(shí)的做法有助于幫助有關(guān)安全理事會(huì)改革進(jìn)程政府間談判向前推進(jìn)，或許在談判案文中也可以對(duì)此予以肯定。

同時(shí)，由于成員相互交織以及立場(chǎng)更加寬泛，L69集團(tuán)試圖成為聯(lián)結(jié)非洲聯(lián)盟、四國(guó)集團(tuán)以及小島國(guó)家聯(lián)盟的紐帶。2012年2月，L69集團(tuán)提交提案時(shí)稱該集團(tuán)有41個(gè)成員國(guó)。其中有14個(gè)國(guó)家來(lái)自非洲。同年3月13日，牙買(mǎi)加在代表L69集團(tuán)解釋其提案時(shí)稱這一提案獲得了80個(gè)國(guó)家的支持。然而，L69集團(tuán)從未對(duì)外公布它的成員國(guó)，該集團(tuán)唯一一次明確顯示其成員是2007年9月14日A/61/L.69/Rev.1決議草案中的25個(gè)聯(lián)合提案國(guó)。進(jìn)入政府間談判以來(lái)，L69集團(tuán)公布的信件只由印度大使和牙買(mǎi)加大使簽署。為此，2012年3月13日，埃及常駐聯(lián)合國(guó)副代表奧薩馬·阿布德克哈利克（Osama Abdelkhalek）在第八輪政府間談判會(huì)議上就公開(kāi)質(zhì)疑L69集團(tuán)所獲支持?jǐn)?shù)目的真實(shí)性。

（四）印度扮演的角色

在各集團(tuán)的立場(chǎng)協(xié)調(diào)過(guò)程中，印度試圖扮演“協(xié)調(diào)人”的角色。它既是四國(guó)集團(tuán)的成員，又是L69集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)，同時(shí)它還積極調(diào)和這些力量與非洲國(guó)家及小島嶼發(fā)展中國(guó)家的關(guān)系。2010年，印度以四國(guó)集團(tuán)和L69集團(tuán)共同成員的身份，表達(dá)了對(duì)改革方案的立場(chǎng)。綜合起來(lái)，其核心主張包括：第一，贊成增加安理會(huì)常任和非常任兩類成員；第二，將安理會(huì)的成員數(shù)目由目前的15個(gè)增加到25個(gè)左右；第三，愿意在否決權(quán)問(wèn)題上同有關(guān)各方進(jìn)一步磋商；第四，支持按照《憲章》分配席位，解決非洲、拉丁美洲和加勒比國(guó)家代表性不足的問(wèn)題，亞洲國(guó)家在常任理事國(guó)中沒(méi)有充分代表性的問(wèn)題，及發(fā)展中國(guó)家（包括最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸國(guó)家和小島嶼國(guó)家）在非常任理事國(guó)中沒(méi)有充分代表性的問(wèn)題。

2015年10月底舉行的第三屆印非首腦峰會(huì)，確認(rèn)了雙方均要求獲得擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)席位的立場(chǎng)。從峰會(huì)發(fā)表的宣言來(lái)看，“埃祖爾韋尼共識(shí)”繼續(xù)得到了非洲國(guó)家的堅(jiān)持。宣言表示：印度注意到非洲的共同立場(chǎng)，以及非洲國(guó)家期望在一個(gè)擴(kuò)大后的安理會(huì)中獲得合理地位，即“埃祖爾韋尼共識(shí)”和《蘇爾特宣言》（Sirte Declaration）所稱的擁有完全權(quán)利的新常任理事國(guó)；非洲注意到印度的立場(chǎng)和它期望成為擴(kuò)大后的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中擁有完全權(quán)利的常任理事國(guó)。

當(dāng)然，鑒于美國(guó)等常任理事國(guó)反對(duì)新增擁有否決權(quán)的常任席位，以及南非和尼日利亞等國(guó)致力于推動(dòng)加強(qiáng)與四國(guó)集團(tuán)立場(chǎng)的協(xié)調(diào)，軟化在否決權(quán)問(wèn)題上的立場(chǎng)，L69集團(tuán)和非洲國(guó)家在安理會(huì)改革問(wèn)題上的政策協(xié)調(diào)仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

值得注意的是，不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)組織的立場(chǎng)與印度存在著很大的區(qū)別。2012年8月，第16屆不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)峰會(huì)最后文件就安理會(huì)改革提出了如下原則立場(chǎng)：聯(lián)大第62/557號(hào)決定將繼續(xù)是政府間關(guān)于安理會(huì)改革談判的基礎(chǔ)；根據(jù)憲章條款和相關(guān)的大會(huì)決定，尤其是聯(lián)大第62/557號(hào)決定，安理會(huì)改革應(yīng)當(dāng)是全面的，解決所有的實(shí)質(zhì)問(wèn)題的，并應(yīng)獲得聯(lián)合國(guó)成員國(guó)最廣泛可能的政治接受；安理會(huì)改革不應(yīng)人為設(shè)置最后期限；安理會(huì)擴(kuò)大和工作方法的改革應(yīng)當(dāng)將該機(jī)構(gòu)引向一個(gè)“民主的、更具代表性的、更負(fù)責(zé)任的和更加有效力的”安理會(huì)。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)

政府間談判是目前聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革的主要平臺(tái)。中國(guó)與“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)一道主張堅(jiān)持成員國(guó)主導(dǎo)原則和達(dá)成包含各項(xiàng)議題的一攬子解決方案，反對(duì)人為地設(shè)置時(shí)限。然而，隨著非洲國(guó)家對(duì)改革進(jìn)展緩慢的不滿情緒加劇，安理會(huì)改革也面臨著越來(lái)越大的壓力。結(jié)合《聯(lián)合國(guó)憲章》第108條關(guān)于憲章修正案生效條件的規(guī)定，下一階段聯(lián)合國(guó)安理會(huì)改革存在以下三個(gè)趨勢(shì)，要求中國(guó)前瞻性地思考相應(yīng)對(duì)策：一是美國(guó)與L69集團(tuán)、四國(guó)集團(tuán)及非洲聯(lián)盟在否決權(quán)擴(kuò)大方面存在著根本的矛盾，安理會(huì)改革短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)突破的可能性很小；二是安理會(huì)改革有淪為個(gè)別國(guó)家施展離間計(jì)謀的工具的傾向，特別是美國(guó)拉攏印度的意圖明顯；三是非洲國(guó)家對(duì)改革停滯日益不滿，希望推動(dòng)談判進(jìn)程。

（一）否決權(quán)擴(kuò)大可能性極低，中國(guó)宜采取“低介入”策略

L69集團(tuán)和非盟合作的基礎(chǔ)是支持新增常任理事國(guó)擁有否決權(quán)。雖然四國(guó)集團(tuán)愿意在否決權(quán)問(wèn)題上采取靈活立場(chǎng)，但實(shí)際上并不同意完全放棄否決權(quán)。然而，出于維護(hù)在安理會(huì)中的主導(dǎo)地位的需要，以及對(duì)發(fā)展中國(guó)家的不信任，美國(guó)不會(huì)輕易接受安理會(huì)擴(kuò)大，尤其是不會(huì)允許否決權(quán)擴(kuò)展到新的常任理事國(guó)。2015年美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）就明確表示，美國(guó)盡管“在原則上”對(duì)適度擴(kuò)大安理會(huì)席位持開(kāi)放立場(chǎng)，但是反對(duì)擴(kuò)大否決權(quán)。 這與四國(guó)集團(tuán)、L69集團(tuán)及非盟集團(tuán)的立場(chǎng)形成了鮮明的對(duì)比。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)安理會(huì)改革的消極立場(chǎng)也不應(yīng)忽視?！堵?lián)合國(guó)憲章》的修訂方案需要得到美國(guó)參議院三分之二多數(shù)的支持才能最終生效。發(fā)展中國(guó)家“入常”、新增否決權(quán)都將是影響參議院表決的重要障礙。

長(zhǎng)期以來(lái)，四國(guó)集團(tuán)常常聲稱它們的訴求獲得了英國(guó)和法國(guó)的完全支持，但真實(shí)的情況明顯更加復(fù)雜。在否決權(quán)問(wèn)題上，英國(guó)確立了與美國(guó)一致的立場(chǎng)，即反對(duì)擴(kuò)大否決權(quán)。2014年11月，英國(guó)代表在聯(lián)合國(guó)大會(huì)就明確表示：“聯(lián)合王國(guó)不支持?jǐn)U大否決權(quán)并將其賦予新的常任理事國(guó)?！?2015年2月，英國(guó)再次表示不希望否決權(quán)擴(kuò)展到新的常任理事國(guó)。 俄羅斯同樣反對(duì)將否決權(quán)賦予新增的常任理事國(guó)。俄羅斯外交部副部長(zhǎng)加提諾夫（Gennady Gatilov）就表示，否決權(quán)應(yīng)當(dāng)只留給目前的五個(gè)常任理事國(guó)。 由此可以判斷，在反對(duì)擴(kuò)大否決權(quán)的問(wèn)題上，常任理事國(guó)形成了一定的共識(shí)。無(wú)論是四國(guó)集團(tuán)的提案還是L69集團(tuán)、非盟的提案都將很難獲得現(xiàn)有常任理事國(guó)的支持。

有鑒于此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)采取“低介入”策略。該策略意味著避免與擴(kuò)大安理會(huì)的支持者發(fā)生直接對(duì)抗，以留下“阻礙”改革的印象。聯(lián)合國(guó)成員國(guó)對(duì)安理會(huì)改革進(jìn)程緩慢普遍不滿，2015年聯(lián)大第69/560號(hào)決定在某種程度上就反映了成員國(guó)的這種情緒。在政府間談判及聯(lián)大辯論中，中國(guó)宜減少明確表態(tài)，弱化對(duì)所謂的“談判文本”的抵制，選擇超然于爭(zhēng)論之外的做法。

（二）美國(guó)拉攏印度的意圖明顯，中國(guó)可考慮公開(kāi)支持印度“入?！?/p>

自?shī)W巴馬政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)在安理會(huì)改革問(wèn)題上立場(chǎng)的一個(gè)顯著變化是，它開(kāi)始公開(kāi)地支持印度“入常”。2005年，在英國(guó)、法國(guó)和俄羅斯公開(kāi)支持印度之際，美國(guó)卻始終不愿意認(rèn)可印度的“入常”資格。 2005年7月18日印度總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）訪問(wèn)美國(guó)時(shí)，小布什（George Walker Bush）總統(tǒng)明確拒絕支持印度“入?！薄?然而伴隨著美國(guó)對(duì)中國(guó)國(guó)際地位上升的戒備感越來(lái)越強(qiáng)，美國(guó)國(guó)內(nèi)一些人企圖用提升美印關(guān)系來(lái)制衡中國(guó)。 為此，印度在美國(guó)的全球和地區(qū)戰(zhàn)略中的地位顯著上升。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬2010年11月對(duì)印度進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)時(shí)就首次表示：“今后，我期待聯(lián)合國(guó)安理會(huì)進(jìn)行改革，它將吸納印度作為常任理事國(guó)”；“對(duì)于印度準(zhǔn)備獲得聯(lián)合國(guó)安理會(huì)席位，我們表示歡迎”。 2015年1月27日，奧巴馬再次訪問(wèn)印度時(shí)又一次確認(rèn)了對(duì)印度“入?！钡闹С?。 隨著兩國(guó)關(guān)系的持續(xù)升溫，美國(guó)未來(lái)將會(huì)持續(xù)公開(kāi)支持印度“入?！?。美國(guó)借助印度對(duì)安理會(huì)改革的關(guān)切拉攏印度和挑撥中印關(guān)系的意圖明顯。

為粉碎美國(guó)將安理會(huì)改革當(dāng)作自身拉攏其他國(guó)家的手段，中國(guó)可考慮公開(kāi)支持印度“入?！?。針對(duì)美國(guó)利用安理會(huì)改革拉攏印度和離間中印關(guān)系的意圖，且英、法、俄已公開(kāi)支持印度“入?！?，中國(guó)宜從提高發(fā)展中國(guó)家在安理會(huì)的代表性出發(fā)明確支持印度成為常任理事國(guó)。這既有利于向印度方面?zhèn)鬟f積極信號(hào)，爭(zhēng)取印度在中美、中日關(guān)系及南海問(wèn)題等方面保持對(duì)華友好或中立，也有利于轉(zhuǎn)變印度國(guó)內(nèi)民眾形成的中國(guó)阻礙印度崛起為大國(guó)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而加強(qiáng)中印兩國(guó)在推進(jìn)全球治理機(jī)制改革方面的協(xié)調(diào)。同時(shí)，由于美國(guó)、英國(guó)等常任理事國(guó)反對(duì)否決權(quán)擴(kuò)大的立場(chǎng)短期內(nèi)不會(huì)改變，印度真正“入?！比杂泻荛L(zhǎng)的路要走。

（三）非盟統(tǒng)一立場(chǎng)日益崩潰，中國(guó)應(yīng)避免介入其內(nèi)部爭(zhēng)論

在政府間談判階段，非盟呈現(xiàn)出更加明顯的分化。在第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，作為非盟處理安理會(huì)改革的核心決策機(jī)構(gòu)“十國(guó)委員會(huì)”的協(xié)調(diào)國(guó)，塞拉利昂在代表非洲國(guó)家集團(tuán)發(fā)言時(shí)呼吁設(shè)法訂立談判時(shí)間表，表示期待著就一項(xiàng)文本進(jìn)行談判，并稱目前的危險(xiǎn)是這一進(jìn)程可能會(huì)停滯不前、半途而廢。同時(shí)，塞拉利昂還表示：“非洲集團(tuán)重申，它決心繼續(xù)力求建立聯(lián)盟和縮小分歧。” 與此同時(shí)，埃及等國(guó)家則顯示出與“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)的立場(chǎng)趨同。2015年9月，埃及代表明確表示：“埃及堅(jiān)定不移地支持由會(huì)員國(guó)驅(qū)動(dòng)的進(jìn)程?！?/p>

考慮到非洲立場(chǎng)日益分化的潛在發(fā)展，中國(guó)應(yīng)避免直接介入非洲國(guó)家間的爭(zhēng)論。鑒于非盟在聯(lián)合國(guó)大會(huì)及安理會(huì)改革上具有重要影響，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)明確支持非洲國(guó)家擴(kuò)大在安理會(huì)中的代表權(quán)，闡明發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在改革議題上的立場(chǎng)區(qū)別。同時(shí)，考慮到安理會(huì)改革談判很可能將長(zhǎng)期處于僵持狀態(tài)，及非洲國(guó)家內(nèi)部的分裂有加劇的趨勢(shì)，中國(guó)應(yīng)一方面鼓勵(lì)非盟保持內(nèi)部團(tuán)結(jié)，維護(hù)“埃祖爾韋尼共識(shí)”確立的統(tǒng)一立場(chǎng)，另一方面要避免直接介入非洲國(guó)家間的爭(zhēng)論之中，防止中非關(guān)系受到破壞。

[收稿日期：2016-10-30]

[修回日期：2016-12-10]

[責(zé)任編輯：石晨霞]