劉榮臻

20世紀二三十年代的上海，曾經(jīng)實施過平民住房救助實踐，先后興建了三處平民住所及四處平民村，約計一千八百余套住房及學校、操場等相配套的公共設(shè)施。

這一民國版的上海“廉租房”建設(shè)最后走向了何方？

“鳥巢”興起

近代以來，隨著上海經(jīng)濟的發(fā)展，上海城市人口不斷增長。據(jù)統(tǒng)計，1933年，上海以三百四十余萬人口位居全國城市第一，是國內(nèi)人口第二大城市北平人口的兩倍多，及至1935年，上海人口已達三百七十余萬人。

人口增長也超過了住房建設(shè)。資料顯示，上海住房從1920年的61000間增至1934年的82000間，15年間增長了34%，而同時期上海人口卻增長了45%。

人口的增多使居住成為上海最棘手的問題之一，“凡食息于上海社會者，其收入之大部，皆耗于??；且以尺土寸金之故，即耗其收入之大部，而獨局促斗室，不能有舒適之生活，心身之苦，可謂甚矣。一般平民，且轉(zhuǎn)為上海之繁華所累，宛轉(zhuǎn)呻吟，無可告訴。而日常生活之罪成為問題者，則莫如住之一事矣。”生活在上海的多數(shù)平民，其家庭月收入以“十五元至二十元為最多，其次為十元左右”，而“能用于房金者，至多不能超過六分之一，即三元余；實則大多數(shù)之勞動家庭，其每月所付房租僅二元，最下者，且不足一元”。

為節(jié)省居住費用，更多的平民家庭選擇了較為“經(jīng)濟”的居住方式——合租。里弄式住所是上海平民居住的主要選擇。這種住所最初是為單個家庭設(shè)計，每幢建筑由幾十間或更多房間組成，每間房子每月租金為15元到40元不等。

為便于出租，房東對原有房屋進行分割改造。有人把此種住所“比作鳥巢……小小的一幢石庫門，里面搭起了二層閣不算，把客堂一分為二不算，還把天花板拆掉改成為三層閣，再不算，連小小的曬臺也架起了些鉛皮作為一間，因之統(tǒng)計起來，一幢小小的石庫門，里面可以分為，前樓、后樓、亭子間、前客堂、后客堂、二層閣、三層閣、曬臺、灶披間等九家?！?/p>

昔日的《時事新報》文章稱，“生活在這里渾濁空氣下的人們……一到夏天，在發(fā)燒的空氣和臭蟲等夾攻下，那只有到馬路上去困水門汀了。至于一遇火宅，扶梯燒斷而只能成釜底游魚者，那還在其次。”

赤貧者的草棚

如果說租住“鳥巢”是上海次貧階層居住的選擇，那么搭建草棚則是上海赤貧階層的無奈住宿抉擇。

近代以來，隨著上海工商業(yè)的發(fā)展及流動人口的增多，上海棚戶數(shù)日漸增多。資料顯示，1931年上海全市七區(qū)棚戶總數(shù)為20958戶，人口總數(shù)為113515口，其中勞工1100余戶，人力車夫5300余戶，農(nóng)民660余戶，小販攤戶310余戶，捕魚種菜者200余戶，拾荒者1800余戶，其余為雜業(yè)。

這些住戶多屬貧苦平民，生活艱困，如男性勞工每月平均收入為五至七元，加上妻子和孩子的勞動收入，家庭月入不超過10元。微薄的經(jīng)濟收入，使得許多平民不得不因陋就簡，他們用竹竿支撐，泥草席作墻壁，屋頂覆蓋些稻草，私自建造一個室內(nèi)面積狹窄、沒有地板、沒有窗戶，有的甚至連門都沒有的茅草屋。

棚戶居民生活的酸辛與痛楚，曾有一篇關(guān)于草棚的考察記錄，文中寫道：

“草棚筑在兩旁，用幾根毛竹架成柱和梁，屋頂上蓋著稻草，用蘆席圍成墻壁，考究些的涂上一層白灰。草棚的門很矮，進去時常要彎下腰，屋子里很黑，光線找不到路進去，屋里擺著連舊貨攤都找不出的奇形的桌子，破凳子，疊在桌子上的粗碗，木板床，有的就用稻草鋪在地上當床，床旁有馬桶，男和女雜處，軋腳的奶奶和拖鼻涕的孩子，蓬頭的姑娘，都塞滿在一間。這一帶草棚里都養(yǎng)豬，那些豬就養(yǎng)在床底下，小孩們在豬糞里玩，在屋旁臭的尿糞的泥地里玩?！?/p>

擁擠、污穢、貧窮、臭氣等不衛(wèi)生、不“文明”現(xiàn)象充斥著上海平民居住區(qū)。如何治愈“東方巴黎”的這些瘡疤，成為20世紀二三十年代上海市政府努力解決的問題。

早期修建了780多間房

1928年5月3日，因浦東草泥塘船戶失火，焚毀附近草棚五百余家，致使“千數(shù)百人無以棲息”。為解決此困境，政府制訂了建筑平民住所的計劃，但因經(jīng)費籌措困難，未能及時推進。

同年10月5日，因閘北長春路草棚失火，延燒草棚一百九十余家，再次釀成災(zāi)民“無以棲息，慘不忍睹”之狀。念及棚戶住戶生計，1928年10月8日，上海市政府經(jīng)第九十次市政會議議決，擬定興建平民住所，并組建了“籌建平民住所委員會”（1930年7月改為平民住所委員會），指派參事徐佩璜為主席。

這個委員會直屬于市政府，在市長直接領(lǐng)導下，由各局推派委員一人組成，其主要職責包括：負責調(diào)查市內(nèi)平民居住狀況、調(diào)查市內(nèi)草棚分布情形及應(yīng)行取締、籌款建筑平民住所、平民住所設(shè)計、勘定建筑地點、工程實施之監(jiān)督、獎勵市民興筑平民住所、平民住所之管理等事項。

上海市平民住所委員會成立后，遂著手勘定建筑地點，后由市土地局出面，租用閘北全家庵路八畝六分五厘五毫民地，作為第一平民住所建筑用地，租期十年。

平民住所建筑圖樣由工務(wù)局擬具，最初制定出甲、乙、丙、丁四種圖樣，甲種較優(yōu)，供職工住房使用，乙種次之，丙丁兩種專供棚戶需求。

為保證住所施工質(zhì)量，市工務(wù)局擬訂了具體的施工細則，并通過公開招商投標興建。工程由市庫撥款，歷時三個月，于1929年8月12日竣工，共建有丙種住所九十間，丁種住所四間。

此外，還建有大會堂、電燈、自流井、閱報室、民眾學校、公廁等公共設(shè)施。住所內(nèi)建筑房屋較為規(guī)整，一座座排列成行，地面水泥鋪設(shè)，墻壁用磚砌成，屋頂瓦片覆蓋，相較草棚，新屋堅固防火。

第一平民住所建成后，鑒于“凡遷入各居民，不特于身體精神，感受利益，且于日常生計，時獲管理者指導，亦大有進步，中外人士，咸稱良善”，以及市黨部及新華藝術(shù)大學等單位紛紛要求取締該住所附近一帶草棚之故，上海市政府向市銀行借貸，開始第二及第三平民住所的興建。

第二平民住所位于滬南斜土路，占地二十三畝九分九厘八毫，租于滬杭甬鐵路管理局及顧坤祥、顧金泉等八業(yè)主，租期為十三年至十五年不等。

該住所由三森建筑公司得標承建。1930年2月開建，翌年3月完工，共建有丙種房屋四百間，大會堂一所，并建有民眾學校、公共浴室、養(yǎng)病室、娛樂館、閱報室等設(shè)施。

1931年7月，第三平民住所由王潤記營造廠投標開工興建，于同年11月底竣工；住所位于交通路譚家宅，占地十五畝五分四厘三毫，仍系租地興建，共建有丙種住所二百九十間，大會堂一所，以及學校、洗衣處、會客室、閱報室等公共設(shè)施。

第三平民住所建成后，政府計劃籌建第四平民住所，但因一·二八抗戰(zhàn)爆發(fā)而終止。

1929年5月至1931年11月，是上海市政府平民住房救助的早期實踐階段，期間共建成三處平民住所，約780多間房屋，為不少平民提供了較好的可供居住的場所。

四處平民村

1935年，上海市政府基于本市貧民甚眾、生活窘迫，為“救濟貧民居住，改善環(huán)境，整飭市容起見”，擬在市區(qū)內(nèi)就棚戶集中及臨近工廠地段，添建平民住所多處，以供一般平民租住。

為此，市政府成立了平民福利事業(yè)管理委員會（以下簡稱平管會），負責辦理事業(yè)預決算的編制、事業(yè)的計劃及執(zhí)行、事業(yè)的任用人員及財務(wù)收支、事業(yè)其他事項等。

這一舉措，再次開啟了上海平民住房救助的實踐活動，即平民村的營建。

平管會成立后，其下設(shè)的建筑設(shè)計組對平民村建筑地點、基地征收費用、圖紙測繪、租金收取等內(nèi)容進行規(guī)劃設(shè)計，并起草相關(guān)方案，提交平管會議決。方案通過后，由市政府委任土地局、工務(wù)局具體辦理。

平民村通過征地、招標的方式興建，其建設(shè)經(jīng)費由市政府向滬西電力股份有限公司借貸（六厘之利息）。

1935年7、8月份，中山路、普善路、其美路、大木橋路平民村相繼開工興建，同年10、11月份建成。

四處平民村占地總面積為10.9萬余平方米，共建造甲種住房982間，乙種住房44間，男女單身宿舍8間，及課室、禮堂、診療所、閱報室、村務(wù)處、兒童游戲場、運動場、合作社、民眾茶園、垃圾箱等多處公共設(shè)施。

其中，甲種住房為建有閣樓的二層建筑物，一層為居室、洗盥室、廚房，二層閣樓為臥室；乙種住房無閣樓，但仍配有臥室、居室、洗盥室、廚房四室。甲乙兩種房屋均用磚瓦建筑，水泥地面，以六幢為一組，每兩組為一排。

平民村的營建，進一步推動了近代上海住房救助事業(yè)的發(fā)展，寬敞舒適、干凈整潔、功能各異的套房式住宅揭開了近代上海住房救助的新時代。

從住房救助事業(yè)發(fā)展的遠景看，征地興建要遠比租地建筑更具可取性，但建筑費用的借貸及建筑用地的“租”、“征”，均無形中增加了平民住房的建造成本。在政府財政缺位的情況下，平民住房高昂的建造成本最終又以高租金的形式轉(zhuǎn)嫁給租戶，致使租金收取逾越了棚戶的經(jīng)濟承載能力。

實現(xiàn)從“傳統(tǒng)人”到“現(xiàn)代人”的轉(zhuǎn)變

在平民住房救助實踐中，市政府不僅予以受助者居住層面的關(guān)照，而且開展了對平民住房住戶生計、衛(wèi)生、家庭、團體生活等層面的教育與訓導，希望受助者能實現(xiàn)從“傳統(tǒng)人”到“現(xiàn)代人”的轉(zhuǎn)變。

平民住所建成后，根據(jù)規(guī)定，“非棚戶居住者，不得租賃”，而棚戶居民多為“內(nèi)地土著受天災(zāi)饑饉及其他人事上不幸之遭遇，無以為生轉(zhuǎn)徙來滬，以謀生活”者，且多從事小工、拉車、小販等各種勞苦工作。因此，平民住所居民多以生活貧困者與僅能維持生活者為主，二者住戶占平民住所總住戶的93.6%。居民成分龐雜、良莠不齊，上海市政府如何加強對各住所治理就顯得非常迫切和必要。

為此，上海市政府制定了《平民住所管理計劃大綱草案》，從社區(qū)居民的團體生活、家事訓練、生計訓練、休閑訓練、社交訓練等方面突出了對受助“人”的全面治理。

在這些“廉租房”社區(qū)，市政府從綠化社區(qū)環(huán)境入手，完善公共設(shè)施。

比如，為改善居民生活環(huán)境，平民社區(qū)四周及公共道路兩旁種植冬青、榆樹、法國梧桐、楓楊、桃樹、李樹、扁柏等樹木，如第二平民住所種植各類樹木3950余株，并設(shè)有公園，以使居民“獲得欣賞園藝之機會，以養(yǎng)成審美之觀念”。

為提倡正當娛樂，增進居民身體健康，社區(qū)內(nèi)設(shè)有兒童游戲場、籃球場、秋千架等體育設(shè)施，供居民休閑娛樂，健身練體，每日傍晚娛樂鍛煉者約有四十余人。

此外，社區(qū)內(nèi)還設(shè)有太平桶，以備消防之用。

強化教育，培育新民，也是治理目的之一?；I建平民住所，其目的不僅僅是“拯救一般無家可歸的平民予以經(jīng)濟合用的住所”，更重要的是“設(shè)法使缺乏生活常識常能之平民，藉教育的力量，以改善其生活，灌輸其知識，增加其生產(chǎn)能力，涵養(yǎng)其德性，俾為國家有用人才，成一建設(shè)分子?！?/p>

為此，上海市政府制定了較為周密的平民教育計劃，授以住所居民國語、黨義、習字、常識、珠算、音樂等方面的知識，以及開展了住所居民秩序、禮貌、整潔、健康、守時、誠實、節(jié)儉、合群、愛國、革命、服務(wù)等意識形態(tài)方面的訓導，以使居民成為國民政府要求的理想國民。

為提高住所居民教育的實效性，平民社區(qū)采取了演講、交誼、談話等形式多樣、內(nèi)容豐富的教育方式，寓教于樂。如1931年5月10日，平民住所舉行了婦女交誼會，請人演講家庭改良問題，并配有衛(wèi)生新劇，會后贈送巾皂等物，以資鼓勵住民關(guān)注環(huán)境衛(wèi)生。

在平民住所衛(wèi)生的清潔中，住所之公共衛(wèi)生均由管理員指導住所居民掃除，并對室內(nèi)外衛(wèi)生進行不定期的督導檢查。

1931年8月2日，有記者對第一平民住所實地考察時發(fā)現(xiàn)，住所內(nèi)“綠樹扶疏，碧草滿地”，“頗為整潔”，“竟未見一病人，亦未聞一哭聲，且豆棚瓜架之下，有一人手持新聞紙閱讀”。

另外，在解決就業(yè)方面，也有相關(guān)舉措。平民住所入住后，針對大量無業(yè)居民，上海市社會局通過職業(yè)介紹來設(shè)法幫助其實現(xiàn)就業(yè)，如1930年及1931年共為第一平民住所48人介紹了工作，其中清道夫2人，路工4人，棉花廠8人，挑水工34人。

無業(yè)居民工作的解決不僅增加了其經(jīng)濟收入，提高了其抗風險能力，而且使住所內(nèi)的“荒嬉怠惰者”得以減少。

難以回避的治理問題

調(diào)解居民糾紛，化解居民矛盾，是平民社區(qū)治理過程中難以回避的現(xiàn)實問題。

為減少居民糾紛，實現(xiàn)人與人之間的融洽相處，平民住所開展了對住所居民進行“團體生活”“社交”“家事”等方面的教育及訓導，培養(yǎng)其融入團體生活、敬老愛幼、造成和睦家庭的良好品德。

在對住所居民教育訓導的同時，各住所管理員還積極介入各種矛盾糾紛的化解，最終緩解了居民內(nèi)部的矛盾，并使矛盾糾紛爆發(fā)的次數(shù)逐漸減少。1929年8月至12月，由于住所居民對新環(huán)境的陌生及鄰里間缺乏互信，住民間的矛盾糾紛明顯增多，入住初期鄰里糾紛最多，共調(diào)解糾紛47起，占所有調(diào)解糾紛總數(shù)的64%。此后，隨著社區(qū)管理者對居民的訓導，矛盾糾紛次數(shù)逐年減少。

從實踐看，管理者已不再是對平民住房的簡單看守，也不是單純履行租金收取的職責，而是一位身兼多職的服務(wù)者。

然而，上海平民住所的治理也出現(xiàn)了一些問題。

平民住所住戶絕大多數(shù)源于棚戶，其收入低，時常無力付租，因此住戶欠租私逃現(xiàn)象時有發(fā)生，如第二平民住所住戶杜老三，沂州人，職業(yè)小販，欠租13個月，共32.5角，夜間私逃，住所住戶的逃遷不利于社區(qū)治理穩(wěn)定深入開展。

此外，管理員濫用職權(quán)、營私舞弊。1933年5月平民住所總管理員王振常被住所居民先后以貪污瀆職、營私舞弊、濫用職權(quán)、壓迫平民等情，呈控于檢察院，后由院派員調(diào)查，確認王振常實屬違法瀆職，決定依法提起彈劾。