毛園 周小為

(海南大學 法學院，海南 ?？?570228)

生態(tài)文明建設視域下海南省填海造地政策的完善

毛園 周小為

(海南大學 法學院，海南 ?？?570228)

在經濟高速發(fā)展的今天，人口多，土地少，人地矛盾突出，填海造地活動也逐漸成為解決人地矛盾的主要方式之一。從國外的發(fā)展歷程看，日本、韓國、新加坡、荷蘭等國家和地區(qū)都有不少填海造地的成功經驗。填海造地在擴展土地，緩解人地矛盾方面起到了一定的積極作用，但是過度的填海造地活動也改變了海洋生態(tài)系統(tǒng)，處理不當將使海洋資源遭到嚴重破壞。海南省必須妥善處理好填海造地與保護環(huán)境的關系，在注重生態(tài)文明建設的時代背景下，科學、有序地進行填海造地活動，發(fā)展海洋經濟，建設美麗中國，服務國家“一帶一路”戰(zhàn)略。

填海造地；海南??；政策

我國擁有廣闊的海岸帶，填海造地海域使用金征收標準遠遠低于土地出讓金價格，再加之部分地方政府過分注重經濟增長而忽視環(huán)境保護，多種因素導致近年來填海造地進程加快。國家海洋局海域使用管理公報數(shù)據顯示，近年來全國填海造地確權面積總體呈上升趨勢，從2002年的2 033hm2到2014年的29 144.6hm2，13年間填海造地確權面積增長了13.34倍。海南省作為最大的經濟特區(qū)，海域遼闊，有得天獨厚的填海造地區(qū)位和政策優(yōu)勢，三亞鳳凰島、?？谌缫鈲u、儋州?；◢u、文昌東郊椰林等項目都是通過填海造地建設起來的。海南省第一宗經省政府審批后掛牌交易的填海造地用海項目是洋浦神頭公共工程配套區(qū)，其海域面積為49.567 2hm2，交易價款總額為3 803.23萬元，征收標準為76.73萬元/hm2。無序、無度的填海造地活動也引發(fā)了海域資源遭到破壞、環(huán)境污染等一系列問題。本文回顧了海南省填海造地歷程，分析填海造地在生態(tài)環(huán)境方面的消極影響，并對填海造地活動提出一些建議。

1 海南省填海造地總體情況

根據圖1可知，從2006—2014年9年時間里，海南省填海造地總面積為2 996.78hm2，平均每年填海造地332.98hm2,填海造地面積最小為2006年的3.67hm2,面積最大為2013年的1 351.77hm2。通過國家海洋局網站得知，2006—2014年，全國沿海省、市、自治區(qū)填海造地總面積為195 932.58hm2，海南省占同期填海造地面積的1.53%。相比全國其他省份，同時期海南省海域資源未能充分開發(fā)利用，海洋生態(tài)系統(tǒng)脆弱，國家和省政府嚴格控制填海造地規(guī)模，填海造地確權面積相對較小。圖1顯示，2006年為3.67hm2;2007年則增至206.59hm2,增長了55倍;2008年海南省開始降低填海造地速度，從2007年的206.59hm2降至2008年的117.56hm2。2008年9月15日，雷曼兄弟破產引發(fā)的全球性金融危機導致經濟發(fā)展停滯不前，中央政府采取四萬億投資政策，受國家大規(guī)模投資措施影響，填海造地面積也在2009年增長到279.8hm2。2009年11月24日，國家發(fā)改委、國家海洋局下發(fā)《關于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，加強對填海造地活動的管理，海南省2010年填海造地面積為177.98hm2,比2009年減少101.82hm2。2011年填海造地面積增加至471.23hm2,比上一年增加293.25hm2。2011年8月15日，國家海洋局發(fā)布的《無居民海島保護和利用指導意見》確定了嚴格限制填海連島工程的指導方針。受國家政策影響，海南省2012年繼續(xù)放緩填海造地工程速度，面積減至194.43hm2,而2013年海南省政府為擴大投資，促進經濟發(fā)展，大規(guī)模進行填海造地活動，2013年填海造地總面積為1 351.77hm2，比上一年增加1 157.34hm2。2014年填海造地面積為193.75hm2，相比上一年減少了1 158.02hm2。

萬綠園首期綠化工程是海南省真正意義上的填海造地工程。1994年12月，海口發(fā)動全市人民投入到填海造地的活動中，?？谑邢破鹆颂詈Ｔ斓氐臒岢?。海南省填海造地從早期的用于工業(yè)建設、港口建設為主逐漸轉變到后來的以房地產建設、旅游度假區(qū)建設為主，三亞鳳凰島是海南第一座填海造地建設而成的人工島，是多功能的綜合旅游度假區(qū)。近年來，海南省填海造地在區(qū)域分布上，主要分布于海南島南部的三亞市和東部的儋州市及其北部的海口市[1]。如今海南填海造地單項工程規(guī)模越來越大，功能也更加多樣化，?？跂|海岸如意島規(guī)劃填海造地面積為716hm2，儋州市白馬井?；◢u旅游綜合體規(guī)劃填海造地面積則為783hm2。

2 填海造地的影響

過度進行填海造地將破壞海岸帶，導致海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)。海岸帶地區(qū)是地球表層巖石圈、水圈、大氣圈與生物圈相互交叉，屬于變化極為敏感的地帶，而圍填海造地在短時間、小尺度范圍內，通過改變?yōu)┩繚竦丨h(huán)境中的多種環(huán)境因子，改變自然海岸格局，有時甚至引發(fā)環(huán)境災害[2]54。填海造地不僅影響海域生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，而且影響了陸地自然環(huán)境，破壞生態(tài)平衡。

2.1 改變海岸陸地地貌

填海造地往往采取挖掘山體、海沙吹填等就近取材方式。挖掘山體導致陸地山體地貌形態(tài)改變，破壞原有山體的穩(wěn)定性，不穩(wěn)定山體還易引發(fā)滑坡、塌陷等地質災害，破壞自然景觀，堵塞河道、海灣。吹填工程原理簡單，速度快，成本低，相比挖掘山體，海沙吹填方法的填海造地對海岸陸地地貌的影響較小，但是對海洋環(huán)境影響較大。

2.2 侵蝕沿海海岸帶

填海造地改變海岸線的形態(tài)，對天然港灣進行截灣取直，導致灘涂面積減少；同時填海造地改變海洋水文動力和沖淤環(huán)境，海水侵蝕嚴重，造成海岸線縮短。海南作為中國海洋面積最大的省份，擁有約3.5萬km2的陸域面積，200多萬km2海域面積，海岸線總長也超過1 800km。但是在挖砂和沿海工程修建特別是填海造地等人類活動的共同作用下，沿海地區(qū)海岸侵蝕進一步加劇。南京大學教授、中國科學院院士王穎通過調查研究發(fā)現(xiàn)，2009—2014年海南?？跂|海岸有4.2km的海岸受到侵蝕，平均侵蝕距離為24.7m，侵蝕總面積超過10萬m2[3]。

2.3 影響濱海濕地

填海造地對濱海濕地的影響最為直接。通過對原先的濕地進行改造，導致濕地上紅樹林、海草床、蘆葦植物的大量消失。據報道，近40年來全國大規(guī)模填海造地使濱海灘涂濕地累計損失約2 190 000hm2，相當于全國沿海濕地總面積的50%，僅1980年以來，圍填海造成全國紅樹林面積減少達12 923.70hm2[4]。據統(tǒng)計，從1950年至今，海南省紅樹林面積已減少將近60%，填海造地活動使濱海濕地受到不同程度的破壞，紅樹林、海草床等近岸植被大量消失。海口濱海濕地1991年為1 600多hm2，2001年減少為1 400多hm2，2008年進一步減少到1 300多hm2，每年以0.03%的速率遞減[5]。濱海濕地對海洋生態(tài)系統(tǒng)起著不可替代的作用，如果消失，海洋生態(tài)環(huán)境將遭到嚴重破壞。

2.4 破壞海洋漁業(yè)資源

近岸海域是許多海洋生物棲息、繁衍的場所，大規(guī)模的填海工程，改變了水系特征，破壞了魚類的洄游規(guī)律，影響了魚蝦貝類的產卵場所和棲息環(huán)境，使?jié)O業(yè)資源銳減，中華白海豚等生活在沿岸河口地帶的珍稀物種瀕臨滅絕已經引起廣泛關注。據估計，經濟魚類捕撈產量有2/3都來自于潮間帶和河口育幼場，產卵場和索餌場范圍的大小和生態(tài)條件的優(yōu)劣，與經濟魚蝦資源量關系密切[6]。填海造地通過海洋取土、掩埋等方式造成海域生物生存條件惡化，底棲生物數(shù)量減少，破壞海洋漁業(yè)資源。

2.5 導致海洋環(huán)境污染

填海工程破壞了海灣內的潮流系統(tǒng)，改變了海水的水動力環(huán)境，削弱了海水凈化能力，納潮量減少，淤泥增多，污染物進入海域后不能自清。同時，填海造地帶來的港口、娛樂休閑區(qū)等項目建設，導致人口的大量積聚，大量污水、廢棄物的排入加劇了海域污染，使近岸海域水環(huán)境容量下降，海洋環(huán)境受到污染。占地36.5hm2的三亞鳳凰島是三亞市三亞灣的高檔度假區(qū)，破壞了大約20km的三亞灣海岸，如今的三亞灣污染嚴重、水質惡劣。

3 海南省填海造地展望

據統(tǒng)計,海南海岸線長約1 822.8km，其中只有785.7km自然沙質海岸線可供開發(fā)利用，但是如今這些資源已經被開發(fā)達320km以上。經濟發(fā)展的客觀需要和土地資源的制約，引發(fā)了21世紀圍填海造地的熱潮。填海造地帶來的旅游、房地產等項目在一定程度上拉動了海南的經濟發(fā)展，但是海南生態(tài)環(huán)境脆弱，過度開發(fā)海岸導致了海洋資源破壞嚴重。海南省應積極借鑒國內外的成功經驗,從本省實際情況出發(fā)，找到科學有效的圍填海造地方法。

3.1 以海洋功能區(qū)為依據，調控海域使用

海洋功能區(qū)劃是指在某一海域多種功能并存的前提下，根據海域地理位置、自然資源等因素，劃分不同的海洋功能類型區(qū)[2]182。2002年國家海洋局在廣泛調研的基礎上發(fā)布實施了《全國海洋功能區(qū)劃》。功能區(qū)是調控海域使用的重要依據，嚴格實施海洋功能區(qū)，明確圍填海造地布局，堅決制止違反區(qū)劃的濫用海洋資源的行為。2012年國務院正式批復《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，新批復的文件把海南共劃分為188個基本功能區(qū)，其中農漁業(yè)區(qū)49個，旅游休閑娛樂區(qū)46個，海洋保護區(qū)24個，保留區(qū)21個，港口航運區(qū)16個，特殊利用區(qū)15個，礦產與能源區(qū)13個，工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)4個。新的功能區(qū)劃對海南海域使用做了科學合理的調整，但是某些地方政府未能嚴格執(zhí)行海洋功能區(qū)劃標準，部分企業(yè)未批先用，擅自改變土地用途的現(xiàn)象時有發(fā)生。對于這類行為，海南省應給予足夠重視，嚴格執(zhí)行功能區(qū)規(guī)劃，加大查處打擊力度，堅決制止部分企業(yè)的違法違規(guī)行為，防止生態(tài)災難的發(fā)生。

3.2 控制圍填海總量，嚴格限制填海

21世紀，我國填海活動發(fā)展迅速，雖然促進了經濟發(fā)展，但是客觀上也破壞了生態(tài)環(huán)境，國家有必要采取措施控制圍填?？偭?，嚴格限制填海。2013年5月1日實施的《海南省經濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理》要求政府加強對填海造地的開發(fā)管理，嚴格控制填海造地規(guī)模。國務院批復的《海南省海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》文件中也明確提到，到2020年，海南建設用圍填海規(guī)模總數(shù)控制在11 150hm2，整治不少于200km海岸線。

3.3 完善管理制度，依法從嚴監(jiān)管

我國至今雖然頒布了部分規(guī)章、條例，但體系不夠完善。反觀其他國家，都有明確的法律規(guī)定，如韓國的《海岸帶管理法》《公有水面管理法》和《公有水域管理與埋填法》，日本的《海岸法》。這些法律有效地保護了海域資源。自2006年起，中國啟動了國家海域動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，通過共建方式成立了國家、省、市三級海域使用動態(tài)監(jiān)管中心[7]。2011年海南省人民政府下發(fā)了《關于進一步加強填海造地項目管理的意見》，2015年海南省下發(fā)了《海南省海域使用權審批出讓管理辦法》。隨著海南省相關制度的建立和完善，海南省填海造地活動將更加科學、有序、合理。海南制定了《海南省總體規(guī)劃(2015—2030)》，加強對海岸帶控制范圍內建設項目的審批，杜絕違法違規(guī)填海造地行為。但是某些海洋工作部門法治意識淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生。海南省在全國海洋系統(tǒng)率先出臺了海域使用權招標拍賣掛牌出讓操作規(guī)程，表明對海洋的使用特別是填海造地活動的法律規(guī)范正逐步完善。

3.4 事后評估分析，加強法律責任

事后評估是對已經存在或已經實施的行為進行分析。圍填海造地相關的后評估制度可以采用專項評估與綜合評估的形式[2]187。建立圍填海造地事后評估制度是為了及時發(fā)現(xiàn)管理方面存在的不足，通過分析圍填海造地存在的問題，完善圍填海造地制度設計，促進經濟、社會與自然的協(xié)調統(tǒng)一。要開展填海造地事后經濟、生態(tài)變化評估，特別要加強地質災害的評估，及時發(fā)現(xiàn)其中的問題，優(yōu)化圍填海造地的資源配置，盡可能減少對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。2015年7月，海南省相關部門組織6個檢查小組，對全省12個市縣的1 823km海岸帶開發(fā)進行專項檢查，發(fā)現(xiàn)?？跂|海岸和三亞部分酒店附近海防林大面積被非法占用，儋州部分村莊違法填海造地等問題，對違法利用海洋資源的行為進行了嚴厲查處。

基于圍填海造地的復雜性，只有科學規(guī)劃好圍填海造地活動，才能正確處理人與自然的關系，做到社會、經濟和環(huán)境的有機統(tǒng)一，建設美麗中國。2015年6月7日，世界海洋日暨全國海洋宣傳日“海洋生態(tài)文明建設”主題論壇在海南三亞舉行，依法建設海洋生態(tài)文明、構建海洋發(fā)展新思路是本次大會的主題。海南省第五屆人民代表大會第四次會議上劉賜貴省長明確提出加大生態(tài)環(huán)境保護力度，積極推進生態(tài)文明建設，堅持“生態(tài)立省”戰(zhàn)略不動搖，促進經濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，實現(xiàn)人與自然和諧共生。在這樣的時代背景下，只有協(xié)調好圍填海造地與經濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，努力規(guī)劃好圍填海造地活動，才能既要“金山銀山”，又保有“綠水青山”。

[1]王衍，王同行，符史勇.海南省填海造地現(xiàn)狀及管理對策探討[J].海洋開發(fā)與管理，2015(8)：56.

[2]胡斯亮.圍填海造地及其管理制度研究[M].青島：中國海洋大學出版社，2015.

[3]人民網.建設海洋生態(tài)文明 構建海洋發(fā)展新思路[EB/OL].http://fj.people.com.cn/ocean/BIG5/n/2015/0609/c354245-25177081.html，2016-09-10.

[4]關道明.中國濱海濕地[M].北京：海洋出版社，2012.

[5]劉貢.海口規(guī)劃建設濕地公園 立法保護東寨港紅樹林[EB/OL].http://www.hq.xinhuanet.com/news/2015-04/24/c_1115074588.htm，海南日報，2016-09-20.

[6]鄧景耀，葉昌臣，劉永昌.渤黃海的對蝦及其資源管理[M].北京：海洋出版社，1990.

[7]于青松.中國圍填海的發(fā)展與管理[C].北京：中韓圍填海環(huán)境影響與管理政策研討會論文集.海洋出版社，2012：6.

責任編輯：李增華

Landfill Hainan Policy Consummation Under the Construction of Ecological Civilization View

MAO Yuan, ZHOU Xiao-wei

(Hainan University School of law, Haikou 570228, China)

Reclamation stretched refers to the behavior of turning the sea, lakes or the original river into the land, in today’s high-speed economic development, large population, less land, the contradiction between human and land reclamation stretched activities have gradually become one of the main ways to solve the contradictory of people. Watching from the development course of abroad, Japan, Korea, Singapore, the Netherlands and other countries and regions landfill has a lot of successful experiences. Reclamation stretched out on the extension of land have played a positive role in alleviating the contradictory of people, but landfill excessive activity has also changed the Marine circulation ecosystem, improper handling will cause serious damage to Marine resources. Hainan landfill must properly handle the relationship with the environment protection, under the background of pay attention to the construction of ecological civilization era, develope the landfill scientifically and orderly development of Marine economy, the construct beautiful China, service national strategy of “the Belt and Road”.

landfill; Hainan province; policy

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.01.003

2016-10-18

2015年度海南大學法學研究生創(chuàng)新中心研究生調研課題(15FXYJ05)階段性成果

毛園(1990—)，男，湖北荊州人，在讀碩士研究生。研究方向：民商法。

P74

1674-6341(2017)01-0007-03