徐裕芬 朱 松

1.湖北省鄂州市人民檢察院，湖北 鄂州 436000；2.湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

關(guān)于基層檢察機(jī)關(guān)案件評(píng)查的思考
——以華容區(qū)院案件評(píng)查實(shí)踐為視角

徐裕芬1朱 松2

1.湖北省鄂州市人民檢察院，湖北 鄂州 436000；2.湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

案件評(píng)查是檢察機(jī)關(guān)履行內(nèi)部監(jiān)督職能的重要手段，是保證辦案質(zhì)量、提高執(zhí)法公信力的重要措施。在司法責(zé)任制深入推進(jìn)的進(jìn)程中，如何加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代司法公正與效率的價(jià)值目標(biāo)，案件評(píng)查無疑是必選項(xiàng)之一。

案件評(píng)查；特點(diǎn)；問題；路徑

基層檢察機(jī)關(guān)如何開展案件評(píng)查，落實(shí)司法責(zé)任制中的監(jiān)督制約機(jī)制，筆者以華容區(qū)院開展的案件評(píng)查實(shí)踐為視角，就案件評(píng)查主體、評(píng)查范圍、評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)查結(jié)果等方面提出初步看法。

一、基本情況

華容區(qū)院對(duì)2017年1月-3月已辦結(jié)反貪、反瀆、批捕、公訴、民行、刑事申訴等案件105件進(jìn)行全案評(píng)查，評(píng)出優(yōu)秀案件3件，合格案件102件，優(yōu)秀法律文書4份，優(yōu)秀訊問筆錄5份，案件評(píng)查取得一定成效。

案件評(píng)查中，共查出問題273處，主要問題：一是工作文書制作不規(guī)范。存在排版不統(tǒng)一、字體行距不一致、入卷審查報(bào)告隨意做標(biāo)記等問題。二是法律文書使用不規(guī)范。存在提訊證未填寫提訊時(shí)間只簽名、送達(dá)回證無送達(dá)人簽名、無簽發(fā)人簽名等問題。三是辦案程序不規(guī)范。存在執(zhí)行回執(zhí)送達(dá)時(shí)間滯后、退查案件不按規(guī)定時(shí)限重報(bào)等問題。四是卷宗裝訂不規(guī)范。存在卷宗裝訂順序錯(cuò)誤、封面填寫不完整、卷宗目錄制作不規(guī)范、卷宗頁碼編制不規(guī)范等問題。五是筆錄制作不規(guī)范。存在筆錄沒有全面使用電子化制作、犯罪嫌疑人未在訊問筆錄中捺手印或捺手印不到位等問題。主要原因是：規(guī)范執(zhí)法意識(shí)淡漠、執(zhí)法主體責(zé)任心不強(qiáng)、執(zhí)法能力有待提升、獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)不到位。該院通過制作《案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告》和問題清單通報(bào)，全部反饋給業(yè)務(wù)部門和承辦人，督促整改，并與業(yè)績考核掛鉤，著力推進(jìn)執(zhí)法精細(xì)化、規(guī)范化、科學(xué)化管理，增強(qiáng)業(yè)務(wù)部門和承辦人的質(zhì)量意識(shí)、規(guī)范意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提升了執(zhí)法規(guī)范化水平，為案件質(zhì)量的提升奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、主要特點(diǎn)

一是評(píng)查主體規(guī)格高。該院黨組高度重視案件評(píng)查工作，啟動(dòng)之初，組建案件評(píng)查工作專班，配齊配強(qiáng)專門評(píng)查隊(duì)伍，黨組書記、檢察長擔(dān)任評(píng)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，副檢察長擔(dān)任副組長，員額檢察官全員參與案件評(píng)查，檢察長、副檢察長根據(jù)工作時(shí)間按評(píng)查案件的5%-8%適時(shí)參與案件評(píng)查。

二是評(píng)查案件范圍廣。為全面落實(shí)司法責(zé)任制“一案一評(píng)查”要求，該院將檢察機(jī)關(guān)所辦理的案件類別全部納入評(píng)查范圍，做到不遺漏一件案件，全面發(fā)揮案件評(píng)查“過濾器”作用，實(shí)現(xiàn)件件案件無差錯(cuò)無瑕疵。

三是評(píng)查案件標(biāo)準(zhǔn)細(xì)。按照案件類別，分別從實(shí)體和程序兩方面制定評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，按分值設(shè)定優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個(gè)檔次。評(píng)查中，將案件辦理程序、事實(shí)認(rèn)定、法律適用和處理效果作為核查重點(diǎn)，逐個(gè)案卷深查細(xì)核，找準(zhǔn)問題。

四是評(píng)查案件機(jī)制新。該院制定《華容區(qū)人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查實(shí)施細(xì)則》，建立“一季一評(píng)查”機(jī)制，要求每季度的前三天送交整理好的案卷材料給案件管理部門，案件管理部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)案件評(píng)查工作；改變傳統(tǒng)以條線為單位的評(píng)查方式為交叉評(píng)查方式，明確本業(yè)務(wù)的分管副檢察長和承辦人不能評(píng)查本部門案件；同時(shí)，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、特約檢察員、檢風(fēng)檢紀(jì)監(jiān)督員等參與案件評(píng)查工作，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督制約職能，凸顯案件評(píng)查效能。

五是案件評(píng)查反饋實(shí)。該院建立案件評(píng)查反饋機(jī)制，案件評(píng)查后，評(píng)查組及時(shí)制作《案件質(zhì)量評(píng)查報(bào)告》和問題清單通報(bào)，通過檢察委員會(huì)會(huì)議、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干座談會(huì)等形式，反饋評(píng)查結(jié)果，評(píng)析問題案件原因，研究解決措施，由案件管理部門督促業(yè)務(wù)部門和承辦人整改并反饋整改情況。對(duì)評(píng)查出的優(yōu)秀案件、優(yōu)秀文書、優(yōu)秀筆錄、優(yōu)秀辦案人員及時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不合格案件、屢教不改的承辦人進(jìn)行通報(bào)處理。同時(shí)，將評(píng)查結(jié)果納入個(gè)人執(zhí)法檔案，作為員額檢察官年終考核、晉級(jí)、晉職的重要依據(jù)，確保評(píng)查實(shí)效。

三、存在的問題

華容區(qū)院案件評(píng)查雖然取得一定成效，仍存在一些不容回避和忽視的問題，主要表現(xiàn)如下：

一是評(píng)查認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。部分檢察官對(duì)案件評(píng)查的作用表示質(zhì)疑，對(duì)案件評(píng)查的必要性不能得到普遍認(rèn)同，案件評(píng)查被有些檢察官看作是走形式，評(píng)查中遭遇重重障礙。同時(shí)，基層檢察機(jī)關(guān)面臨案多人少的現(xiàn)狀，檢察官辦案難免出現(xiàn)程序性或?qū)嶓w性瑕疵，案件評(píng)查中，這些問題必然暴露出來，部分檢察官對(duì)此存在抵觸情緒。另外，鑒于單位內(nèi)部評(píng)查，存在有的評(píng)查人員不敢監(jiān)督不善監(jiān)督不愿監(jiān)督，怕得罪人，對(duì)案件評(píng)查抱著走過場心態(tài)來對(duì)待，影響評(píng)查的實(shí)際效果。

二是評(píng)查隊(duì)伍素質(zhì)不匹配。案件評(píng)查對(duì)評(píng)查人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、責(zé)任意識(shí)要求高，盡管該院評(píng)查專班成員都是員額檢察官，但有的評(píng)查人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)欠缺、有的工作責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)案件評(píng)查的要素把握不準(zhǔn)，不能有針對(duì)性地找準(zhǔn)問題和癥結(jié)，評(píng)查結(jié)論缺乏公信力和權(quán)威性。

三是評(píng)查重點(diǎn)不突出。案件評(píng)查范圍確定為所有案件類別，有利有弊，有利于涵蓋全部案件，實(shí)現(xiàn)“一案一評(píng)查”；弊端主要體現(xiàn)在評(píng)查時(shí)間有限，評(píng)查案件較多，每件案件分配的時(shí)間必然減少，對(duì)不捕不訴、涉檢控告申訴案件、社會(huì)有影響案件、群眾反映強(qiáng)烈案件等重點(diǎn)案件的評(píng)查精力投入就會(huì)減少，發(fā)現(xiàn)問題的概率相對(duì)降低，評(píng)查效果相應(yīng)降低。

四是評(píng)查形式滯后。目前，該院采取的評(píng)查形式仍是傳統(tǒng)的評(píng)查紙質(zhì)卷宗，屬于事后評(píng)查，沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)評(píng)查，與統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的作用脫節(jié)，不能及時(shí)反映和糾正承辦人在案件辦理過程中存在的問題，沒有真正發(fā)揮案件評(píng)查的監(jiān)督作用。

五是評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。案件評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)要定性與定量相結(jié)合，但如何量化卻是個(gè)難題。既不宜太細(xì)，又不能不細(xì)，要使評(píng)查尺度預(yù)先取得公知公信的認(rèn)可，才能有效保障案件質(zhì)量。這就需要制定明確、具體的案件質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，將可能出現(xiàn)的各種差錯(cuò)進(jìn)行相對(duì)細(xì)致的規(guī)定，用于指導(dǎo)評(píng)查工作。實(shí)踐中，評(píng)查的標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)，主觀隨意性大，容易發(fā)生分歧，無法量化評(píng)價(jià)，評(píng)查結(jié)論不一定服人。同時(shí)，評(píng)查成員沒有進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，評(píng)查時(shí)意見不一，對(duì)拿不準(zhǔn)的問題，沒有權(quán)威意見，最后拿不準(zhǔn)的問題被定性為“沒有問題”，評(píng)查效果打折扣。

六是評(píng)查結(jié)果不理想。案件評(píng)查重程序性評(píng)查輕實(shí)體性評(píng)查，過于注重對(duì)形式材料等面上的評(píng)查，過多地集中于對(duì)送達(dá)回證、權(quán)利義務(wù)告知、取保候?qū)?、辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表等文書是否齊備、完善。這些文書一般都可以事后補(bǔ)充，通過評(píng)查很難發(fā)現(xiàn)問題，不能真實(shí)反映承辦人的辦案質(zhì)量。對(duì)訊問筆錄制作、案件審查報(bào)告、起訴書等實(shí)質(zhì)性的材料，往往沒有給予充分重視，使評(píng)查工作流于形式，評(píng)查結(jié)果不理想。

四、解決路徑

一是轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，解決思想認(rèn)識(shí)問題。案件評(píng)查是加強(qiáng)案件管理、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的有效途徑，是保證案件質(zhì)量、提高執(zhí)法公信力的有力措施，其任務(wù)是保證及時(shí)、公正地審查每一起案件，杜絕冤、假、錯(cuò)案發(fā)生，實(shí)現(xiàn)司法公正，樹立司法權(quán)威。通過對(duì)案件的監(jiān)督檢查，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)辦案活動(dòng)中存在的差錯(cuò)，發(fā)揮監(jiān)督功能，防止差錯(cuò)案件的出現(xiàn)，引導(dǎo)檢察人員主動(dòng)自覺正確辦案。因此，有必要從思想觀念上提高廣大檢察人員對(duì)評(píng)查工作的正確認(rèn)識(shí)。

二是建立評(píng)查團(tuán)隊(duì)，解決能力不足問題。案件評(píng)查團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)是一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精通、責(zé)任感強(qiáng)、威望較高的專業(yè)化隊(duì)伍。應(yīng)當(dāng)在設(shè)立案件質(zhì)量評(píng)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，成立專業(yè)的案件評(píng)查團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)案件評(píng)查。評(píng)查團(tuán)隊(duì)成員由有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的檢委會(huì)委員和業(yè)務(wù)能手組成，不僅能發(fā)揮他們的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和核心作用，又能發(fā)揮檢委會(huì)宏觀指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督制約的職能作用，進(jìn)一步建立健全用權(quán)受監(jiān)督、違法要追責(zé)的司法責(zé)任體系，有利于進(jìn)一步規(guī)范司法辦案行為，確保檢察官依法正確行使權(quán)力。由他們專門負(fù)責(zé)案件的評(píng)查，才有權(quán)威，才令人信服。同時(shí)，要定期舉行培訓(xùn)班、研討會(huì)等，為評(píng)查人員提供培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，確保他們掌握最新的法律法規(guī)及法學(xué)前沿動(dòng)態(tài)，提高其專業(yè)素養(yǎng)。

三是明確評(píng)查范圍，解決重點(diǎn)不突出問題。案件評(píng)查要按常規(guī)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查、重點(diǎn)評(píng)查三種方式分別確定評(píng)查范圍，明確一般性案件按“一案一評(píng)查”方式作常規(guī)評(píng)查案件；明確當(dāng)前司法實(shí)踐中存在突出問題的案件、上訪案件、上級(jí)指定案件等作專項(xiàng)評(píng)查案件；明確職務(wù)犯罪撤銷、不批捕、不起訴、撤回起訴、無罪判決、上級(jí)督辦、社會(huì)關(guān)注度高、人民群眾反映強(qiáng)烈等類型的案件作重點(diǎn)評(píng)查案件。

四是設(shè)置評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，解決評(píng)查依據(jù)不規(guī)范問題。評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)具有導(dǎo)向性作用。首先，評(píng)查重心應(yīng)當(dāng)放在與辦案質(zhì)量緊密關(guān)聯(lián)的內(nèi)容上，要制定明確、規(guī)范、細(xì)致的涵蓋案件評(píng)查各個(gè)環(huán)節(jié)的具體量化標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)訊問筆錄、案件審查報(bào)告、起訴書制作的考評(píng)權(quán)重，弱化與辦案質(zhì)量聯(lián)系并不緊密的文書的考評(píng)權(quán)重，使評(píng)查工作有章可循。其次，案件評(píng)查應(yīng)從認(rèn)定事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確實(shí)、充分，是否排除了非法證據(jù)，案件定性是否準(zhǔn)確，適用法律是否正確，辦案程序是否規(guī)范高效，文書制作是否規(guī)范，說理是否充分，涉案款物處理是否規(guī)范及時(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警是否準(zhǔn)確，處置化解是否妥當(dāng)，卷宗裝訂是否規(guī)范等幾方面，并綜合執(zhí)法辦案效果進(jìn)行評(píng)定，評(píng)定結(jié)果分為優(yōu)秀案件、合格案件、瑕疵案件、不合格案件四個(gè)等次。具體各類案件的評(píng)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可參照省院制定的基層院評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

五是豐富評(píng)查方式，解決監(jiān)督不到位問題。一方面，充分發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)作用，改進(jìn)評(píng)查辦法，由事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)榘讣礁櫛O(jiān)督，設(shè)置專人每日網(wǎng)上巡查，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督；同時(shí)，將紙質(zhì)卷宗與電子卷宗同步評(píng)查，避免“兩張皮”現(xiàn)象，強(qiáng)化對(duì)案件質(zhì)量動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、全方位管理。另一方面，引入外部監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)局者迷，旁觀者清。定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法學(xué)專家、律師等社會(huì)各界代表參與評(píng)查，提高案件質(zhì)量評(píng)查的科學(xué)性和公正性。

六是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，解決評(píng)查效果不理想問題。注重評(píng)查結(jié)果的執(zhí)行落實(shí)，確保監(jiān)督工作取得實(shí)效。首先，建立面對(duì)面反饋制度，即對(duì)案件全面質(zhì)量評(píng)查后，案件評(píng)查團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人召集承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，就評(píng)查發(fā)現(xiàn)的問題與案件承辦人進(jìn)行面對(duì)面的點(diǎn)評(píng)和反饋，并就辦案中存在的瑕疵，要求各案件承辦人現(xiàn)場接受質(zhì)詢，找出癥結(jié)所在，制定具體的解決方案和措施，并督促改正和完善，從而引起辦案部門和辦案人員對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查的重視，促進(jìn)案件質(zhì)量提升和司法辦案規(guī)范化。其次，對(duì)評(píng)查出的問題以案管辦通報(bào)的形式及時(shí)發(fā)布。辦案部門根據(jù)通報(bào)的問題清單，逐案建立整改臺(tái)賬，逐條認(rèn)真整改，并在半個(gè)月內(nèi)將整改落實(shí)情況形成報(bào)告報(bào)送案件評(píng)查專班，評(píng)查員再次審查是否已全部整改到位，審查無誤后才準(zhǔn)許歸檔。評(píng)查專班再將全部整改落實(shí)情況報(bào)告案管辦。對(duì)經(jīng)通報(bào)后上述問題仍重復(fù)出現(xiàn)的，案管辦將問題移交紀(jì)檢監(jiān)察，由紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)案件承辦人進(jìn)行誡勉談話并問責(zé)。其三，將評(píng)查結(jié)果與考核掛鉤，將評(píng)查結(jié)果納入檢察官業(yè)績檔案。堅(jiān)持權(quán)責(zé)相當(dāng)，公平合理地確定檢察官在其職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的司法責(zé)任。

[1]孫琳.檢察機(jī)關(guān)案件評(píng)查制度的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)[EB/OL].北大法學(xué)網(wǎng)，2012.

D926.3

A

2095-4379-(2017)32-0138-02

徐裕芬，女，湖北省鄂州市人民檢察院，檢察官；朱松，男，湖北省鄂州市華容區(qū)人民檢察院，檢察官。