彭 晶

暨南大學(xué)，廣東 廣州 510000

論公民參與地方立法的意義

彭 晶

暨南大學(xué)，廣東 廣州 510000

一個國家的法治建設(shè)離不開廣大公民對立法過程的積極參加。他們參加到這個過程能夠很好地推動法治的發(fā)展速度。當(dāng)前，國家正在急速推進(jìn)法制建設(shè)的步伐，其進(jìn)程也在逐漸地加快，在各個地方立法中公民參與的實踐經(jīng)驗也越來越豐富，促進(jìn)了民主化進(jìn)程。但是，縱觀我們國家的立法實踐，在各個地方立法的過程中，公民在參與這個過程的時候，目前實行的法律規(guī)定并沒有明確的保護措施。在人民群眾參與的途徑等方面仍然沒有詳細(xì)可行的制度，需要我們繼續(xù)完善相應(yīng)的法律制度。

地方立法；公民參與；民主立法

一、公民參與地方立法概述

(一)地方立法的概念

立法的本質(zhì)屬性也就是立法的精髓所在，同時它是立法和其他事物想?yún)^(qū)別的關(guān)鍵所在。①立法分為中央和地方立法，目前實施的《憲法》和《立法法》及其他一系列法律對此并沒有一個統(tǒng)一的定義，②學(xué)界對后者的概念內(nèi)涵也存在獨特的理解：周旺生教授在其《立法學(xué)》一書中認(rèn)為：“它是指各地區(qū)的政府機關(guān)，按照相應(yīng)法律確立和修改本地區(qū)的活動的總稱?！雹墼S俊倫教授在其《地方立法論》一書中指出：“它是指各個地區(qū)的權(quán)力和行政機關(guān)按照憲法等法律制度，根據(jù)本地區(qū)的實際情況和需求，按照一定的章程與程序設(shè)計、修改以及廢止在本地區(qū)具有法律效力的規(guī)范性文件的活動?！雹芡ㄟ^前面不同學(xué)者對于立法的論述我們可以知道，對于立法的實際概念沒有統(tǒng)一的說法。而反觀我國實踐當(dāng)中的各個地方的立法活動，在他的確立過程中最具代表性的是人大制定的法律法規(guī)，因此本文討論的概念僅指地方人大確立的活動。

(二)地方立法語境下公民參與的必要性

目前，我國實行的《憲法》明確指出，國家的一切權(quán)力最終都?xì)w人民所有，按法律相關(guān)的規(guī)定，借助不同路徑與方式，治理國家的各種大小事務(wù)，管理社會事務(wù)。此外，《立法法》還提出明確要求：它表達(dá)的應(yīng)該是各族人民的共同志向，在它的確立中必須注重對社會主義的宣揚，公眾對法律確立的參與途徑應(yīng)該盡可能多樣化。國務(wù)院在前幾年發(fā)布的相關(guān)綱要中要求各級政府必須優(yōu)化立法的方式與方法，不斷提高公眾參與的熱情。⑤

我們國家民主化的持續(xù)進(jìn)步中，公眾是主體，民主權(quán)利的所有者也是他們。⑥我們國家的性質(zhì)決定了公眾使用該權(quán)利主要有以下兩種方式，分別是直接與代議制民主。由于我國的領(lǐng)土面積巨大，同時人口也非常的多，直接民主的形式的采用難度比較大，也不利于公民對該權(quán)利的使用。特別是在地方立法過程中，想要讓每一位公民都融入到它的確立過程這是不現(xiàn)實的，所以為了更好的保障公民的權(quán)利將代議制應(yīng)用到這個實踐過程中，首先讓公民推選出代表來，讓代表們替公民使用該權(quán)力，更好的保障公民的利益。⑦

二、公民參與地方立法的意義

(一)公民參與地方立法是科學(xué)立法的重要表現(xiàn)形式

在我們國家，每個公民都擁有一切權(quán)利并行使該權(quán)力。因此，在地方立法的時候，他們參與到其中是公民行使該權(quán)力的基本方式，而且對平衡公民和政府之間的權(quán)益起到一定的推動作用，不斷完善當(dāng)今的立法機制，使地方立法更加具有科學(xué)性。群眾只有廣泛的參與到立法中，才是民主切切實實的反應(yīng)，同時也是群眾行使該權(quán)力實在的展示。一個真正的法治政府能否健康穩(wěn)定的運行，并不是只有少數(shù)精英在發(fā)揮作用，而是需要群眾廣泛的有效的政治參與。⑧

(二)公民參與地方立法有助于提高地方立法的質(zhì)量

公民是一個復(fù)雜的群體，每個人都是獨立的個體，有著不同的利益訴求和需要。如果想要立法在實際的生活中得到有效地貫徹與執(zhí)行，就算在進(jìn)行地方立法的過程中，立法主體不清楚也不了解每一個人的需要，在利益格局重新調(diào)整的背景之下，我們還是需要重視并處理好公民的利益訴求。在我們國家里有著這種根深蒂固的觀點，國家很樂意聽取采納公民的意見，許多公民也都認(rèn)為國家是十分可靠可信且有理性的。⑨但是，在具體的立法過程中，作為立法主體也是由單個的人組成，他們也有自己獨特的權(quán)益。因此，在這個過程中有著非常大的影響力，立法時相應(yīng)部門對于他們的提議要廣泛的聽取，這樣不僅可以表達(dá)其訴求，就立法質(zhì)量的提高而言也大有益處。⑩

(三)公民參與地方立法可以防止立法權(quán)的濫用

一方面，社會民眾因為立法活動中有著公開透明的原則，他們也能知道整個立法活動的各個環(huán)節(jié)，這樣立法中也就不存在著什么神秘之處；另一方面，有公民的加入能夠更好的展現(xiàn)民眾的訴求，展現(xiàn)公民對立法的看法，同時能夠更好地讓它朝民主化的方向發(fā)展，促進(jìn)整個過程的公開透明化。這樣既補充了立法主體的有限理性，也能阻止立法主體濫用立法權(quán)，讓個別部門的利益或群體的利益得到立法的有效維護。如果立法主體不把崗位上的事做好，老是推諉、扯皮、找借口，有時還違規(guī)越權(quán)做事，就是把民眾的切身利益置于不顧。這時候公民就可以行使自己的監(jiān)督權(quán)來維護自身的合法利益。

(四)公民參與地方立法有利于擴寬民意表達(dá)的渠道

三、公民參與地方立法中存在的問題

(一)立法機關(guān)在立法中角色不明

我國的政治體制決定了地方立法的主導(dǎo)機關(guān)是地方立法機關(guān)。我們要防止一味的強調(diào)公民參與進(jìn)而忽略甚至顛倒公民與立法機關(guān)的地位。但是，在我國的地方法律確立過程中，由于過分注重政府的作用因此往往會忽略群眾的加入，這就使得在法律確立過程中群眾的作用得不到很好的發(fā)揮，在立法的過程中公民也就不能很好的表達(dá)訴求。

(二)缺乏有效的反饋機制

目前，在我國地方立法的實踐中雖然一些地方對于公民參與的途徑做了規(guī)定，但是卻沒有像樣的真正的規(guī)章制度來保障民眾提出的建議和意見。因為沒有相應(yīng)的反饋機制，致使立法的時候公民沒有參與的興致，大大削減了政府的公信力度。

(三)立法信息公開機制的不完善

(四)公民參與途徑單一

對于公民參與地方立法的方式，《立法法》當(dāng)中給出了很多種方式，例如座談會等其他一系列方式。但是這些規(guī)定多以原則性為主，可操作性有待加強。而且就這些途徑在實踐的具體應(yīng)用而言，公民參與的方式大多都僅僅集中在對立法聽證的應(yīng)用，總體來看，我國公民參與地方立法的途徑還是相對比較單一。

四、完善我國公民立法參與地方立法的建議

(一)健全公民參與地方立法的相關(guān)法律保障

1.明確公民參與地方立法的主體資格及其權(quán)利義務(wù)

首先，民眾在享受相應(yīng)的權(quán)利的時候，立法主體也要有相應(yīng)的幫助方法，讓公民在參與立法的過程中不受到干擾而能順利地進(jìn)行。

其次，指出群眾在參與的時候所必須遵守的規(guī)范規(guī)章制度。對于他們參與的行為，法律應(yīng)該做出明確規(guī)定，減少因群眾因濫用權(quán)利而造成的成本的増加和浪費。

2.健全相關(guān)法律制度，落實立法機關(guān)的主體責(zé)任

(二)完善立法體制

1.完善立法信息公開機制

首先，對于制定的立法規(guī)劃和立法項目要進(jìn)行公開，只有送樣人們才能更加清楚的了解立法動向，為參與立法進(jìn)行相應(yīng)的準(zhǔn)備，提髙參與的效率。其次，要及時讓公民知道已經(jīng)制定好的有關(guān)規(guī)章法規(guī)的草案，多聽取民眾的意見。再次，把草案的審議結(jié)果公布出來，讓民眾在網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上看到審議的整個過程，從而做到審議的透明化。最后，可以設(shè)立專門機構(gòu)，認(rèn)真聽取并把公民的意見和建議給出評價分析，讓公民覺得自己也有效參與到了立法中來。

2.完善有效的公民意見采納情況反饋機制

在公民參與地方立法中，立法主體要高效率地準(zhǔn)時地對公民的提案和建議做出對應(yīng)的分析與評價，這些都是立法主體在該崗位上應(yīng)該要做的事情，也是順應(yīng)了民主立法的要求。在公布法規(guī)規(guī)章草案的時候，除了需要充分做好整理并歸納民眾的意見與建議，還要在公民參與立法聽證會所提出的意見加以整理并反映出來。

(三)拓寬和豐富公民參與地方立法的有效途徑和方式

1.拓寬公民參與地方立法的途徑

2.促進(jìn)公民參與地方立法方式的多元化

為了方便公民容易向立法主體表述著自己的利益訴求，我們要給他們提供報紙、信件、傳真、電子郵件、電話、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介渠道。因為各個地方的條件情況都不一樣，擁有的社會資源也不均衡，所以有些偏僻的村民，由于受客觀物質(zhì)條件的影響，很難參與到立法中來。如果想要公民能夠和立法主體直接溝通，就要求立法主體通過指引和幫助公民，給他們創(chuàng)造更加便捷高效的條件和方式，從而也能充分的表達(dá)自己的利益訴求。

[注釋]

①張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，1999：270.

②慶玲.論我國地方立法和國家立法之間的關(guān)系[J].四川行政學(xué)院學(xué)報，2009(5)：35.

③周旺生.立法學(xué)[M].北京：北京發(fā)行出版社，1994：410.

④許俊倫.地方立法論[M].北京：中國民主法治出版社，1997：18.

⑤陳立偉.公民參與地方立法機制的完善[D].寧波大學(xué)碩士論文，2011.

⑥王四新.表達(dá)自由—原理與應(yīng)用[M].北京：中國傳媒大學(xué)出版社，2008：25.

⑦方世榮.論公眾參與地方立法理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實意義[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2005(5)：38.

⑧[美]卡羅爾巧特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海：上海世紀(jì)出版集團，2006：26.

⑨蔡定劍.民主是一種現(xiàn)代生活[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：226.

⑩唐少飛.我國公民參與地方立法問題研究[D].昆明理工大學(xué)碩士論文，2015.4.

[1]周旺生主編.立法學(xué)教程[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[2]孫國華，朱景文主編.法理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[3]朱力宇，張曙光主編.立法學(xué)[M].北京：人民大學(xué)出版社，2009.

[4]張帆.多元化、分歧與公眾參與立法的難題[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)，2013(4).

[5]王維國.擴大公民有序政治參與的根本途徑[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報，2006(11).

[6]王維國.我國公民有序政治參與的基本方式[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2006(2).

D920.0

A

2095-4379-(2017)32-0087-03

彭晶(1993-)，女，漢族，江西人，暨南大學(xué)，碩士，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)。