司雅坤

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

論行政許可中信賴保護(hù)原則的應(yīng)用

司雅坤

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

本文所要研究的行政許可信賴保護(hù)原則是我國(guó)《行政許可法》里的一項(xiàng)重要原則，它不僅是保護(hù)公民信賴?yán)娴年P(guān)鍵原則，還是構(gòu)建法治社會(huì)之關(guān)鍵原則。然而，該原則無(wú)論在法理上還是在實(shí)際應(yīng)用中都有著缺陷，為了解決這些問(wèn)題，筆者從該原則應(yīng)用的不足之處進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的對(duì)策，從而使該原則在現(xiàn)實(shí)生活中得到更好的應(yīng)用。本次論述包括三個(gè)部分。第一部分主要是通過(guò)實(shí)際案例，提出行政許可信賴保護(hù)應(yīng)用的不足之處。第二部分主要說(shuō)明的是對(duì)該原則的解釋。第三部分主要是闡明問(wèn)題的解決措施。包括以下幾點(diǎn)：第一，闡明公共利益范圍。第二，闡明行政撤銷期限的相關(guān)規(guī)定。第三，從立法上加強(qiáng)對(duì)私人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。第四，闡明行政補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)、程序。

行政許可；信賴保護(hù)利益；應(yīng)用的不足；意義

我國(guó)于2003年通過(guò)的《行政許可法》頭一次比較完整地制定了信賴保護(hù)原則。盡管理論界對(duì)行政許可信賴保護(hù)原則已不是首次進(jìn)行探討，并且已提出了許多有建設(shè)性的理論意見與措施，但是筆者認(rèn)為對(duì)此仍有繼續(xù)思考的必要。

一、從出租車汽車公司案看行政許可信賴保護(hù)原則應(yīng)用的缺陷

(一)信賴保護(hù)原則的法律規(guī)定

行政許可信賴保護(hù)原則主要包含于《行政許可法》的第7、8和69條之中。第7條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”第8條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

從它的條文內(nèi)容來(lái)看，我們可以看出這三款法條主要包含了信賴保護(hù)原則的主要內(nèi)容，基本上建立起信賴保護(hù)原則的體系。然而，《行政許可法》自2004年頒布實(shí)施以來(lái)，在日常實(shí)踐中屢屢發(fā)生行政法規(guī)頒布后朝令夕改的事情，這不僅會(huì)使公民的正當(dāng)利益不斷地遭受損害，也會(huì)使政府的法治公正形象逐漸受損，這就在一定程度上顯現(xiàn)出信賴保護(hù)原則在法律制定上和實(shí)際生活中的弊端。

(二)案例分析

下面就透過(guò)一則事例，來(lái)分析行政許可法信賴保護(hù)原則運(yùn)用的缺陷之處。

某某省某市一個(gè)出租車汽車公司，發(fā)現(xiàn)該城市發(fā)展迅速卻不見出租車行業(yè)有絲毫發(fā)展，因此看到商機(jī)，遂在2012年3月9日與該市的建設(shè)局簽訂了買斷該市的出租車市場(chǎng)、租期為20年的合同。并且該出租車汽車公司在當(dāng)日取得了運(yùn)營(yíng)許可證。3月15日，該市工商局頒發(fā)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，之后該公司也辦齊了所有出租車汽車公司運(yùn)營(yíng)的所需證件手續(xù)。4月2號(hào)，該出租車汽車公司向該市的建設(shè)局支付了2年的出租使用費(fèi)共計(jì)20萬(wàn)元。依照合同，該公司向另一市的某汽車公司購(gòu)買小汽車200輛，共花費(fèi)1000萬(wàn)元。該市的120戶居民每戶集資5萬(wàn)元，向已經(jīng)購(gòu)買該市20年出租車市場(chǎng)的該出租車汽車公司購(gòu)買小汽車，想通過(guò)開出租車來(lái)填補(bǔ)家用。然而，在該公司運(yùn)營(yíng)的第三天，該市的政府就通知該市的建設(shè)局下發(fā)關(guān)于為了該市公共利益作廢該公司經(jīng)營(yíng)許可證的通知，同時(shí)該市的工商局也撤銷了該公司的注冊(cè)登記。5月30日又重申了該“通知”。同日，該公司的出租汽車被扣，經(jīng)營(yíng)許可證被吊銷。居民們?yōu)榱司S護(hù)自己的利益，他們請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議。而相關(guān)機(jī)關(guān)卻把責(zé)任推卸到了出租車汽車公司身上。因此，該出租車公司向法院提起了行政訴訟，狀告該市的建設(shè)局并請(qǐng)求賠償。

在本案中，出租車公司在具備了經(jīng)營(yíng)許可證和其他有效的許可之后，行政機(jī)關(guān)依然實(shí)施撤銷的行政行為，顯然侵害了出租車公司和購(gòu)車居民的利益，這對(duì)行政相對(duì)人是不公平的。

(三)應(yīng)用的缺陷

雖然近些年來(lái)，信賴保護(hù)原則在行政許可法中日趨得到完善和發(fā)展，但是它的不足之處也是不容忽視的，下面筆者就其不足之處進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

1.未說(shuō)明公共利益具體含義

在上文案例中我們可以看到，在該公司獲得行政許可的前提下，該市建設(shè)局仍然下發(fā)關(guān)于作廢該公司的許可證的通知，并且作廢的理由是為了公共利益。那么我們不禁疑問(wèn)到底什么是公共利益？從其字面來(lái)理解，公共利益無(wú)疑問(wèn)是代表著公眾的大家的利益。就公共利益與私人利益的關(guān)系來(lái)說(shuō)，它們是辯證的關(guān)系。首先二者相輔相成，公共利益為私人利益的存在提供基礎(chǔ)。有時(shí)兩者又有沖突的時(shí)候，但是因?yàn)楣怖娑雎粤怂饺藱?quán)益也是不妥的。那么就應(yīng)該在二者之間找到一個(gè)節(jié)點(diǎn)。通常來(lái)說(shuō)，為了限制公權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)大，公共利益的界定需要憲法這種根本大法來(lái)加以規(guī)定。但憲法在此方面本就規(guī)定不完善，所以行政許可法對(duì)于公共利益的規(guī)定不夠明確，實(shí)施起來(lái)就很難把握。所以，我們看到了無(wú)論是在本案例中還是在現(xiàn)實(shí)生活中，涉及到公共利益的信賴保護(hù)原則實(shí)施起來(lái)確實(shí)存在問(wèn)題。

2.許可行為撤銷期限未做規(guī)定

在上文案例中，在該公司正式運(yùn)營(yíng)的第三天，該市政府建設(shè)局和工商局就實(shí)施了撤銷行為，絲毫沒有給該公司一個(gè)準(zhǔn)備對(duì)策和安排經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)間，導(dǎo)致該公司和居民的利益都遭受了損害。但是公民在日常生活中，由于生活生產(chǎn)的需要，一定會(huì)對(duì)行政許可行為產(chǎn)生信賴并做出相應(yīng)舉措，那么試想該許可被無(wú)期限任意撤銷或更改，到最后受傷害的必然是相對(duì)人自己。如果明確規(guī)定了撤銷的期限，如最低限制即行政許可頒布多少日內(nèi)不得隨意變更或取消，那么對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益也是一種保護(hù)。再如，在變更或撤銷之前明確提出通知，給予相對(duì)人做出一些安排處理活動(dòng)的時(shí)間，這樣也會(huì)有效減少其所受到的傷害。

3.立法上忽視相對(duì)人利益保護(hù)

通過(guò)上文中的案例我們可以看出，正是由于我國(guó)立法上對(duì)相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定不完善，并且重視度不夠，因此才會(huì)使該市的政府等行政主體能夠以公共利益為理由隨便地撤銷了已經(jīng)實(shí)施的行政許可。在我國(guó)法律從過(guò)去到現(xiàn)在的發(fā)展變化中，無(wú)論從理念上還是立法活動(dòng)中都強(qiáng)調(diào)國(guó)家機(jī)關(guān)代表的公共利益，不重視公民利益。從我國(guó)傳統(tǒng)法律制定的慣例來(lái)看，當(dāng)兩種利益有矛盾的時(shí)候，一貫以公共利益為重。在這樣的法律思維慣性下，很難制定出以相對(duì)人利益為中心的信賴保護(hù)原則。在我國(guó)以往較長(zhǎng)時(shí)間的社會(huì)發(fā)展中，我國(guó)在行政法治建設(shè)方面都比較重視行政措施如何管理相對(duì)人和怎樣快速的達(dá)到管理的目的，進(jìn)而就比較容易忽視行政措施制定和行使的最終目的，行為的正確合理與否自然也就容易被忽略。因此，在實(shí)踐中也就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人不被平等的對(duì)待的問(wèn)題，他們的權(quán)益自然也就會(huì)受到損害。這也就是通過(guò)上述案例顯現(xiàn)出來(lái)的弊端，立法上對(duì)信賴保護(hù)原則的規(guī)定就不完善，因此行政相對(duì)人的保護(hù)也就得不到重視。

4.行政補(bǔ)償具體情形、程序不明確

根據(jù)上文第8條的部分規(guī)定可知，此款中只籠統(tǒng)說(shuō)明相對(duì)人利益受損即給予補(bǔ)償，但并未說(shuō)清楚補(bǔ)償?shù)木唧w情形和程序。毫無(wú)疑問(wèn)補(bǔ)償是要正確適當(dāng)?shù)?，那么什么是正確適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償呢？這通常決定于行政主體自己的裁量，而行政主體的決斷往往不能滿足行政相對(duì)人的期望。補(bǔ)償不到位，那就以損害私人的權(quán)益為代價(jià)，這是不利于我國(guó)整體社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展；如果補(bǔ)償?shù)倪^(guò)多，那也是不符合我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展國(guó)情。那么如何補(bǔ)償才適當(dāng)，法律上并沒有明確規(guī)定。再者，行政法規(guī)的執(zhí)行程序也是有著非常重要的作用的。正所謂程序是能夠使法律法規(guī)真正運(yùn)行起來(lái)的重要支柱。如果程序制定的規(guī)范合理、具體全面，那么法律法規(guī)的實(shí)行也就會(huì)有章可循起來(lái)。而程序是讓紙上的法律條文真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵，正因?yàn)槿绱耍词瓜鄬?duì)人應(yīng)該受到補(bǔ)償，但程序不健全，行政相對(duì)人的信賴?yán)嬉膊粫?huì)得到更好地保障。

二、行政許可信賴保護(hù)原則的概念及意義

信賴不同于希望也不同于確認(rèn)，它是比希望程度更深比確認(rèn)程度更淺的一種思維意識(shí)。公民有時(shí)候做的一些安排是因?yàn)閷?duì)國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施的一些行為的合理信賴，因此，這些安排中所涉及和將要取得的利益，法律應(yīng)給與保護(hù)，這就是行政許可信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。①

在我國(guó)確立和發(fā)展保護(hù)信賴?yán)嬗兄薮蟮囊饬x和價(jià)值。首先，信賴保護(hù)原則的形成，加快了形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治的步伐，也促進(jìn)了民主與法治的齊頭并進(jìn)共同發(fā)展。該原則更加注重要求政府講信用，從而有效地防止國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的肆意行政，從另一方面來(lái)講也有利于打造負(fù)責(zé)任的政府形象。其次，確立和完善信賴保護(hù)原則更利于維護(hù)公民利益和更好的完善人權(quán)保障制度。最后，該原則也可以有效地彌補(bǔ)現(xiàn)有立法和司法的不足。

三、行政許可信賴保護(hù)原則適用之完善

下面就針對(duì)我國(guó)行政許可中信賴保護(hù)原則的不足，提出幾條主要的解決措施。

(一)明確公共利益

我們可以看出，無(wú)論是上文中的行政許可法相應(yīng)條文還是案例都提出了公共利益這個(gè)名詞。那么具體什么是公共利益？什么情況下我們應(yīng)該犧牲行政相對(duì)人的信賴?yán)娑Ｗo(hù)公共利益，條文和案例中并沒有給出具體的說(shuō)明。我們知道，公共利益并不是隨意更改許可行為的借口，因?yàn)殡S意更改的后果就是公民的個(gè)人權(quán)益受到損害。當(dāng)然，也不能為了公民利益而不顧公共利益。這就需要在兩者之間對(duì)比找到一個(gè)樞紐點(diǎn)。因此，在立法上就必須明確規(guī)定公共利益的具體情況與要求。并且行政機(jī)關(guān)在為了保護(hù)公共利益而放棄私人利益的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)認(rèn)真地全方面地衡量公共利益與私人利益到底孰輕孰重，而不是輕易的放棄相對(duì)人的利益。如果對(duì)于公共利益有了明確的規(guī)定，那么在上文的案例中，行政主體在做出撤銷行為前就會(huì)仔細(xì)在兩種利益中做出比較，這樣對(duì)該出租車公司和當(dāng)?shù)厥忻駚?lái)說(shuō)，他們的合法權(quán)益也不會(huì)遭受如此損失，即使個(gè)人利益為公共利益做出了讓步，那么行政主體也會(huì)在衡量中把他們的損失減到最少。

(二)明確行政許可撤銷的期限

相關(guān)條文雖然規(guī)定了行政撤銷行為的幾種情況，但是未曾制定具體撤銷期限。雖然按照法律中的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處理工作事項(xiàng)是要遵循簡(jiǎn)潔高效的原則，可由于公民對(duì)有效許可的信任而做出的行為肯定會(huì)關(guān)系到自身的利益。但是行政撤銷的無(wú)期限性，會(huì)產(chǎn)生一種私人信賴?yán)骐S時(shí)被剝奪的不確定狀態(tài)。對(duì)行政撤銷行為規(guī)定期限不僅對(duì)誠(chéng)信政府的建設(shè)起到推動(dòng)作用，也會(huì)使行政相對(duì)人的切身利益得到較好維護(hù)。在這個(gè)方面，筆者認(rèn)為可以借鑒他國(guó)優(yōu)秀的法律成果。比如可以把行政許可頒布后不得撤銷的期限具體規(guī)定到幾年。一方面，這能增強(qiáng)許可行為實(shí)施的穩(wěn)定性，會(huì)讓行政主體在實(shí)施許可行為之前充分考慮此許可行為的可實(shí)施性和其所要達(dá)到的效果。另一方面，這也會(huì)使行政主體在實(shí)施行政撤銷行為之前仔細(xì)考慮是否應(yīng)實(shí)施撤銷行為?；氐缴衔陌咐裘鞔_規(guī)定一定期限內(nèi)行政主體不得撤銷已經(jīng)生效的行政許可，也就不會(huì)出現(xiàn)該公司在運(yùn)營(yíng)第三天就被撤銷經(jīng)營(yíng)許可證的情況了。

(三)從立法上加強(qiáng)對(duì)私人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)

雖然在法律的傳統(tǒng)理念上，私人利益的保護(hù)不如公共利益的保護(hù)受到重視，但可以通過(guò)立法活動(dòng)來(lái)完善信賴保護(hù)原則在實(shí)際生活中行的運(yùn)用。首先，明確行政主體行為的范圍。如闡明行政主體的權(quán)利、義務(wù)和行為操作范圍，不能讓越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行為損害公民權(quán)益。其次，通過(guò)實(shí)體和程序法兩方面發(fā)揮作用共同維護(hù)公民權(quán)利。也就是說(shuō)，既要達(dá)到一種在實(shí)體法律上的有法可依的狀態(tài)，也要達(dá)到通過(guò)程序使相對(duì)人權(quán)益得到較好維護(hù)地效果。讓實(shí)體法和程序法共同發(fā)揮功效，才能更好地起到保護(hù)相對(duì)人的作用。最后，從相對(duì)人方面，給予其維權(quán)的權(quán)利和途徑。相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)利需要在立法上明文規(guī)定。即立法上還應(yīng)該給與行政相對(duì)人通過(guò)法律手段維護(hù)自己權(quán)益的機(jī)會(huì)。比如可以向人民法院提起行政訴訟。只有行政相對(duì)人維權(quán)的途徑在立法上得到真正落實(shí)，才可能在維權(quán)路上向前邁進(jìn)一步。

(四)明確行政補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)、程序

對(duì)應(yīng)上文中提到的第四點(diǎn)缺陷，我們也要找到相應(yīng)的解決辦法。由上文第8條的部分內(nèi)容可知，此款沒有具體說(shuō)明補(bǔ)償行為的具體運(yùn)用程序。并且，制定一個(gè)清晰具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也很有必要。它可以讓行政主體在做出行政許可行為之前仔細(xì)衡量各方面的成本及利益，也會(huì)讓其考慮一旦行政撤銷行為實(shí)施了所帶來(lái)的補(bǔ)償成本。這不僅對(duì)行政主體合理行政起到一種督促作用，也是對(duì)相對(duì)人的一種保護(hù)。在程序保護(hù)方面，筆者認(rèn)為可以設(shè)定申請(qǐng)、審查、調(diào)解、協(xié)商幾個(gè)步驟達(dá)成補(bǔ)償合約。也就是說(shuō)，如果行政主體與行政相對(duì)人對(duì)于補(bǔ)償情況不能達(dá)成一致，就可以賦予行政相對(duì)人訴權(quán)，使司法程序成為其最終的救濟(jì)途徑。在期限上，應(yīng)該規(guī)定行政主體的補(bǔ)償期限，不能使私人利益補(bǔ)償期望的實(shí)現(xiàn)毫無(wú)期日可盼。行政主體也應(yīng)秉持公平效率原則，及時(shí)給與行政相對(duì)人的利益補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

本文主要對(duì)《行政許可法》中的第7、8、69條進(jìn)行了分析，希望得出有益于我國(guó)行政許可中信賴保護(hù)原則發(fā)展的辦法。雖然本文的探討存在不足之處，但是筆者相信，隨著我們對(duì)信賴保護(hù)原則的不斷深入研究與思考，行政許可信賴保護(hù)原則會(huì)在我們的現(xiàn)實(shí)生活中應(yīng)用地越來(lái)越好，我國(guó)誠(chéng)信政府的建設(shè)以及行政相對(duì)人的利益保護(hù)問(wèn)題也會(huì)得到更好的解決。

[注釋]

①李浩.行政信賴保護(hù)原則研究[J].法制與社會(huì)，2006(2)：8-10.

[1]寧華.簡(jiǎn)析信賴保護(hù)原則在行政法中的實(shí)踐[J].法制博覽，2015(29)：139-140.

[2]陳蘭明.行政許可中信賴保護(hù)問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告——以河南省Z市為例[J].西北成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(6)：48-50.

[3]董秀云.行政許可審查的實(shí)質(zhì)審查研究[J].淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(2)：91-93.

[4]張晟，張嬌嬌.論行政許可法中的信賴保護(hù)原則[J].學(xué)周刊：A，2010(5)：3.

[5]肖淑玲.府誠(chéng)信與公民權(quán)益——行政信賴保護(hù)原則研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2008(205)：122-123.

[6]何望中.政信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政立法中的體現(xiàn)及其完善[J].法制與社會(huì)，2009(14)：2-6.

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[9]舒小慶.我國(guó)行政補(bǔ)償制度的反思與重構(gòu)[J].求實(shí)，2007(8)：8-10.

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[11]王貴松.行政信賴保護(hù)論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2007：143-175.

[12]城仲模.行政法之一般法律原則[M].臺(tái)灣：三民書局，1994：271.

[13]周麗.政許可中信賴保護(hù)原則適用問(wèn)題研究[D].遼寧大學(xué)，2015：3-5.

[14]邊麗.行政許可中的信賴保護(hù)原則[D].吉林大學(xué)，2012：1-8.

D922.1

A

2095-4379-(2017)34-0014-03

司雅坤(1992-)，女，漢族，河北唐山人，河北大學(xué)政法學(xué)院，訴訟法專業(yè)碩士研究生在讀。