杜圣智

成本管理理念對(duì)提高公安指揮效益的啟示

杜圣智

企業(yè)成本管理是企業(yè)在生產(chǎn)過程中對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃分析，實(shí)現(xiàn)以成本決策和成本控制幾個(gè)重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，公安作為政府的行政部門，從政府的行政權(quán)主體那里獲得相應(yīng)的行政成本，以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)權(quán)屬主體所需的行政效益，因此，公安行政成本要想達(dá)到成本投入與公安行政所需之間的統(tǒng)一就需要經(jīng)過精確計(jì)算和運(yùn)用。指揮必有其成本，從成本的角度對(duì)公安指揮過程進(jìn)行審視和管理，在開展指揮活動(dòng)之前精打細(xì)算，把警力、裝備、指揮調(diào)度系統(tǒng)、指揮時(shí)效、民警精力等的投入和指揮工作的目標(biāo)和預(yù)期效益結(jié)合起來，從而做出更加理性的指揮決策，實(shí)現(xiàn)做小的指揮成本投入產(chǎn)生最大的指揮效益的“帕累托最優(yōu)”。

目前，接警員態(tài)度差、處警準(zhǔn)確性不夠、指揮資源浪費(fèi)、指揮效率低下等現(xiàn)象幾乎是我國(guó)公安指揮部門面臨的共同問題，究其原因，大都習(xí)慣性地歸因于警力不足、職能不清、工作壓力過大、技術(shù)落后、經(jīng)費(fèi)不足等，當(dāng)然，這些問題的確是影響指揮效益的掣肘，故理論學(xué)術(shù)界或多或少地也陷入思維定式，總是盯著從加強(qiáng)指揮中心職能、增加人員編制、制定各種規(guī)章制度、改善指揮技術(shù)裝備等角度去改進(jìn)，但效果卻一直不盡如人意，相反卻衍生出疲勞戰(zhàn)術(shù)、人海戰(zhàn)術(shù)等浪費(fèi)指揮資源和基礎(chǔ)設(shè)施、科技裝備等硬件建設(shè)脫離實(shí)際、盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等問題，因?yàn)閷?duì)人、財(cái)、物、時(shí)間、精力等因素的需求是永無止境的。所以，利用企業(yè)成本管理的理論研究公安指揮問題，另辟蹊徑可能會(huì)有意想不到的效果。

一、成本管理理念對(duì)提高公安指揮效益的意義

（一）是“無增長(zhǎng)改善論”下盤活現(xiàn)有指揮資源的必然選擇

“無增長(zhǎng)改善論”是英國(guó)警務(wù)理論家約翰·安德遜提出的關(guān)于警力配置的重要理論，他認(rèn)為警察機(jī)關(guān)應(yīng)該在不增加人員編制器材裝備的前提下通過提高警察素質(zhì)、改革警察機(jī)構(gòu)和勤務(wù)制度等方式改善與提高警力。目前，考慮到公安指揮中心的職能任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、編制數(shù)量、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等因素，大幅提高指揮中心的人員編制數(shù)量、增加經(jīng)費(fèi)等傳統(tǒng)的“依賴路徑”是明顯不符實(shí)際的。面臨著日益繁重的接處警指揮工作，我們不得不從成本管理角度思考指揮過程，并且借鑒“無增長(zhǎng)改善論”對(duì)指揮警力資源進(jìn)行整合與重組，通過改變指揮中心的人員結(jié)構(gòu)、改善相關(guān)人員的健康狀況、增強(qiáng)其業(yè)務(wù)素質(zhì)、改進(jìn)勤務(wù)制度、提高科技貢獻(xiàn)比等措施來降低指揮成本，盤活現(xiàn)有警力資源，緩解警力不足。

（二）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展階段下提高指揮效益的現(xiàn)實(shí)需要

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種追求高效率的經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)資源的自主、高效調(diào)配，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，任何社會(huì)人都是理性人，都是經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，都會(huì)追求利益的最大化。公安活動(dòng)實(shí)質(zhì)上也是一種特殊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，雖然公安指揮的工作目標(biāo)不以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，但降低指揮成本的同時(shí)增加指揮效益對(duì)于公安指揮本身具有重大意義。公安指揮資源的稀缺性、特殊性、專營(yíng)性、非對(duì)稱性以及不平衡性決定了它更易受到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響，也決定了需要通過計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔、二者相結(jié)合的手段對(duì)其進(jìn)行配置。因此，如何把這些資源合理科學(xué)地配置到指揮調(diào)度、系統(tǒng)維護(hù)、指揮大廳管理、情報(bào)信息挖掘等各項(xiàng)指揮過程，是我們實(shí)現(xiàn)指揮效益最大化、降低公安行政成本以及政府行政成本所面臨的重大課題和現(xiàn)實(shí)需要。

（三）是全面深化公安改革背景下實(shí)現(xiàn)指揮隊(duì)伍科學(xué)管理的迫切要求

《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中明確提出，到2020年基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公安工作和公安隊(duì)伍管理制度體系。此外，《意見》中還提出探索建立警力編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及按照事權(quán)和支出責(zé)任相一致的原則，健全新型公安保障體制。因此必須充分評(píng)估現(xiàn)有指揮的成本耗費(fèi)、指揮資源狀況以及指揮相關(guān)人員的生理、心理狀況和工作狀態(tài)等，調(diào)整相關(guān)崗位人員年齡、學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)以及輔警民警比例，向科技要警力，向質(zhì)量要警力，實(shí)現(xiàn)警察指揮隊(duì)伍管理的科學(xué)、持續(xù)發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)公安指揮的成本與效益現(xiàn)狀分析

公安指揮成本是指公安指揮體系運(yùn)行的全部成本，按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同成本，既包括指揮系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、接警員、指揮員、指揮調(diào)度設(shè)備、出警單兵裝備等的硬成本，也包括接處警、系統(tǒng)維護(hù)、現(xiàn)場(chǎng)指揮、警務(wù)協(xié)調(diào)、時(shí)間精力等環(huán)節(jié)的軟成本。既包括指揮機(jī)構(gòu)體系運(yùn)行、指令下達(dá)與執(zhí)行、相關(guān)制度規(guī)定與落實(shí)、相關(guān)人員保障與福利等直接成本，也包括內(nèi)部效率損耗、收入成本轉(zhuǎn)移、協(xié)調(diào)合作等間接成本。

研究表明，犯罪的減少不僅取決于警力資源的水平，更取決于警察資源的利用效率。公安指揮效益是指通過對(duì)指揮資源的優(yōu)化配置和使用，使得除去成本消耗后最大化體現(xiàn)指揮資源的價(jià)值和效果。當(dāng)前我國(guó)公安指揮成本與效益方面存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和不足，主要體現(xiàn)有：

（一）成本意識(shí)不強(qiáng)

公安指揮是公安工作運(yùn)行的樞紐，跨度廣、維度長(zhǎng)，加之指揮員在指揮各環(huán)節(jié)中的節(jié)儉意識(shí)、成本意識(shí)不夠強(qiáng)，缺乏事先成本評(píng)估預(yù)算和事后成本核算，導(dǎo)致了一是指揮的平均成本過大，指揮的平均成本是指揮中心開展一次指揮調(diào)度活動(dòng)所支出的費(fèi)用和代價(jià)，是總成本和總供給的比值，是衡量公安工作效益的直接標(biāo)準(zhǔn)；二是經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不是經(jīng)費(fèi)緊張，而是“好鋼沒有用在刀刃上”，重復(fù)建設(shè)、形象工程等現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）集約化指揮體系有待改進(jìn)

集約化指揮的“集”是指集中，集合人力、物力、財(cái)力、管理等要素，進(jìn)行統(tǒng)一配置。“約”是指在集中、統(tǒng)一配置指揮要素的過程中，以節(jié)儉、約束、高效為價(jià)值取向，從而達(dá)到降低成本、高效指揮，進(jìn)而集中核心力量，獲得可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，以效益為根本對(duì)指揮資源組合方式進(jìn)行調(diào)整、重組，實(shí)現(xiàn)以最小的成本耗費(fèi)，獲得最大的社會(huì)效益和政治效益。當(dāng)前我國(guó)公安指揮體系普遍臃腫和煩瑣，以往的“標(biāo)配”是省、市、縣（區(qū)）3級(jí)指揮架構(gòu)，現(xiàn)在各地基本都在建設(shè)派出所勤務(wù)指揮室，但是這樣無疑一是增加了指揮的層級(jí)；二是增加了基層民警的工作壓力，降低了民警工作積極性和效率；三是弱化了縣（區(qū)）分局指揮中心的作用，使其更大程度上成為“二傳手”。此外，出警頻率最高的治安、刑偵等警鐘并未成立指揮中心，并且納入指揮中心進(jìn)行統(tǒng)一指揮，無疑增加了指揮協(xié)作的成本。

（三）指揮決策準(zhǔn)確性、科學(xué)性有待提高

指揮中心不同于其他公安活動(dòng)，大部分的指揮調(diào)度和決策都是有章可循的，但是目前由于指揮中心與業(yè)務(wù)部門之間的指揮職責(zé)不夠明確、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與業(yè)務(wù)指揮權(quán)相干擾、指揮員缺乏擔(dān)當(dāng)和責(zé)任感、警情指令跟蹤不及時(shí)以及執(zhí)行監(jiān)督不到位等原因造成處警準(zhǔn)確性不夠、現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不準(zhǔn)確、出警過度以及權(quán)力尋租等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，實(shí)戰(zhàn)中難免會(huì)增加指揮成本，影響指揮的效益。

（四）指揮隊(duì)伍管理不夠科學(xué)

目前，一是很多公安指揮人員素質(zhì)尚不適應(yīng)指揮崗位需求，接警指揮人員系統(tǒng)性、常態(tài)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)開展不足，知識(shí)更新不及時(shí)，民警輪崗交流制度難以落實(shí)，一些指揮人員專業(yè)知識(shí)缺乏，指揮意識(shí)淡薄，指揮方法落后，綜合指揮藝術(shù)和實(shí)戰(zhàn)指揮能力匱乏。二是指揮人員的考核評(píng)估機(jī)制不科學(xué)、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)不明、考核原則不清、考核量化水平較低等導(dǎo)致指揮人員的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)，工作效率低下。三是盲目招聘輔警人員擴(kuò)充編制，而不是通過充分發(fā)揮科技的力量、發(fā)掘接警員潛力和提高指揮員的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。四是勤務(wù)制度不合理，既包括各級(jí)指揮中心、指揮室的勤務(wù)制度，也包括基層民警、巡邏警力等勤務(wù)制度，從而導(dǎo)致警情處置相關(guān)人員過度疲勞、人海戰(zhàn)術(shù)、消極怠工等現(xiàn)象較為常見，增加了指揮的邊際成本（開展一次指揮活動(dòng)額外或增加的費(fèi)用成本）。

（五）成本效益評(píng)估體系不健全

一是缺乏成本評(píng)估體系。公安指揮的效益主要由經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)3大效益組成，但在對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)3大效益進(jìn)行實(shí)際操作評(píng)估過程中卻很難對(duì)政治效益和社會(huì)效益進(jìn)行量化評(píng)估,并且短時(shí)間內(nèi)效果很難顯現(xiàn)，而且目前尚沒有一套科學(xué)、完整、有效的成本管理評(píng)估體系。二是缺乏評(píng)估壓力。公安機(jī)關(guān)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是特殊的行業(yè)，經(jīng)費(fèi)保障由中央地方政府足額保障，往往不會(huì)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)壓力。

三、運(yùn)用成本管理理念提高公安指揮效益的路徑

（一）樹立成本意識(shí),增強(qiáng)效益觀念

意識(shí)是行為的先導(dǎo)，舊思想不改變?cè)俸玫闹贫群痛胧┙K究難以落實(shí)，因此筆者把成本意識(shí)的培養(yǎng)和提高放在了首要位置。首先，要充分理解指揮成本的內(nèi)涵和外延，公安指揮的成本不僅僅是指人、物、財(cái)?shù)挠渤杀?，也包括投入公安指揮隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)、指揮資源的配置、民警戰(zhàn)斗力、警務(wù)協(xié)調(diào)、時(shí)間精力、內(nèi)部效率損耗、收入成本轉(zhuǎn)移等軟成本。其次，樹立成本意識(shí)更不是簡(jiǎn)單地節(jié)約使用指揮資源，而是要學(xué)會(huì)計(jì)算公安指揮的“投入產(chǎn)出賬”，在開展公安指揮活動(dòng)時(shí)，對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)的投入和產(chǎn)出設(shè)計(jì)和評(píng)估，清楚自己的投入產(chǎn)出是多少，以利于進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)；學(xué)會(huì)計(jì)算公安指揮的“庫(kù)存賬”，準(zhǔn)確盤點(diǎn)、掌握現(xiàn)有警務(wù)指揮資源，及時(shí)跟蹤了解各類裝備、設(shè)備的配置，對(duì)警力進(jìn)行動(dòng)態(tài)配置，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效整合；學(xué)會(huì)計(jì)算公安指揮的“增值賬”，通過調(diào)整指揮資源的警力、裝備、資金配比，從而使其財(cái)富貢獻(xiàn)比達(dá)到最大化。

（二）改革指揮架構(gòu),實(shí)現(xiàn)集約指揮

經(jīng)過幾十年的探索和努力，公安指揮基本形成了以公安指揮中心為核心的立體化的打防控指揮體系，基本建立了規(guī)范化的指揮管理制度和工作機(jī)制，建立了網(wǎng)絡(luò)化的公安指揮系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了公安指揮工作的新跨越、新發(fā)展。但是，站在全面深化公安改革和公安“四項(xiàng)建設(shè)”的新的背景下，公安機(jī)關(guān)必須順應(yīng)新形勢(shì)，通過合并小警種、改進(jìn)現(xiàn)有指揮體系，實(shí)現(xiàn)集中化、合成化、實(shí)戰(zhàn)化指揮，降低公安指揮協(xié)調(diào)的成本。一是構(gòu)建“大指揮”機(jī)制。通過壓縮中上層指揮機(jī)構(gòu)編制，撤銷分局指揮中心，做大做強(qiáng)市局指揮中心和派出所勤務(wù)指揮室，在市局指揮中心增加合成指揮席位，把刑偵、治安、巡特警、消防等警種統(tǒng)一納入指揮系統(tǒng)，真正構(gòu)建起集約化的指揮結(jié)構(gòu)，從而降低指揮調(diào)度的成本耗損。二是在職能設(shè)置、崗位設(shè)置以及勤務(wù)運(yùn)行等方面進(jìn)行配套改革。明確指揮中心和指揮室的核心地位，合并職能相近的警種，基層派出所只設(shè)置刑偵、治安、巡邏、內(nèi)勤、指揮室等部門即可，實(shí)行彈性工作制度，改變傳統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)式、粗放型的警力結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)。三是充分發(fā)揮情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的優(yōu)勢(shì),重視犯罪預(yù)防。主動(dòng)預(yù)防是最好的降低警務(wù)成本最有效的手段，通過完善公安“大情報(bào)”系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)常量精確指導(dǎo)警務(wù)工作，加快自助警務(wù)、電子警務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、可視化巡防和違法犯罪的精確打擊。

（三）強(qiáng)化隊(duì)伍管理，提高科技支撐

公安指揮的指令是靠警察執(zhí)行的，因此公安指揮的效果如何最終還是取決于警察的執(zhí)行情況，加強(qiáng)警察隊(duì)伍管理提高警察隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作積極性是降低公安行政成本的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)公安面臨的警力不足問題不是簡(jiǎn)單的數(shù)量不足,而是由更深層次的素質(zhì)、體制、模式等因素造成的復(fù)雜問題。因此,在適度增加民警編制的同時(shí),更要充分挖掘現(xiàn)有警力的潛力。這就首先要求公安機(jī)關(guān)充分利用警察人力資源管理理論，運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段從警察的招募、培訓(xùn)、分配、激勵(lì)、考核、晉升等環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，提高警察隊(duì)伍的管理水平。其次要求公安加大警用裝備和科研力度，用科技武裝公安,真正實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)警,提高行政效益。三是建立靈活的經(jīng)費(fèi)制度。警務(wù)支出不僅僅由財(cái)政和稅收決定，而應(yīng)該有政策、歷史、環(huán)境和社會(huì)需要共同決定，例如警察群眾比日本是199/100000,阿富汗是401/100000。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)制度不能“一刀切”，尤其是在貧困地區(qū)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建事權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政保障機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范的經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制，構(gòu)建快速的應(yīng)急經(jīng)費(fèi)機(jī)制，構(gòu)建協(xié)調(diào)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制，構(gòu)建嚴(yán)格科學(xué)的公安經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制和有效的公安經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制。

（四）加強(qiáng)效益評(píng)估,健全考核機(jī)制

一是建立起公安指揮效益評(píng)估體系。一般而言，公安指揮效益=公安指揮收益－公安指揮成本，指揮效益反映了公安指揮活動(dòng)的價(jià)值，是衡量指揮的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)。當(dāng)然，由于公安指揮的效益表現(xiàn)形式較為復(fù)雜，包括政治效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、法律效益等，并且基于公安行政的公益性和社會(huì)性,公安指揮活動(dòng)的公益效益和社會(huì)效益如何將直接影響著成本再投入的高低,因此,對(duì)公安指揮的效益評(píng)估不能簡(jiǎn)單地加減成本和收益，除了要考慮顯性經(jīng)濟(jì)效益外,還應(yīng)考慮不可計(jì)量的社會(huì)、政治、法律等效益。二是建立模擬公安指揮收、支、利的收支核算體系和與經(jīng)濟(jì)核算相匹配的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，合理規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的開支，想方設(shè)法激勵(lì)指揮隊(duì)伍的成本管理意識(shí)和能力，以更少的成本投入實(shí)現(xiàn)更大的效益。三是完善公安經(jīng)費(fèi)投入使用的監(jiān)督、審計(jì)機(jī)制，確保經(jīng)費(fèi)真正做到用有所托、支有所值，提高經(jīng)費(fèi)的使用效率。

（作者單位中國(guó)人民公安大學(xué)）

（責(zé)任編輯 盧維英）