趙仕坤

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商、各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是涉及面廣，投入規(guī)模大，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，一般涉及多個(gè)主體共同分工合作，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系復(fù)雜。

中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)專門組織業(yè)內(nèi)專業(yè)人員，制定了具有較強(qiáng)操作性的《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》(以下簡(jiǎn)稱《操作指引》)，并于近日發(fā)布實(shí)施。操作指引的出臺(tái)，為評(píng)估行業(yè)積極開展PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)提出了具體的指導(dǎo)性意見，有利于指導(dǎo)評(píng)估機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，維護(hù)各方合法權(quán)益，促進(jìn)評(píng)估行業(yè)為PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施與推廣作出積極的貢獻(xiàn)。

一、項(xiàng)目篩選過程中關(guān)注的主要內(nèi)容

目前，各地?cái)M采用PPP模式推廣的項(xiàng)目數(shù)量較多，但并非所有項(xiàng)目都適合采用PPP模式。評(píng)估機(jī)構(gòu)在為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提供服務(wù)過程中，首先碰到的問題就是甄別項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。評(píng)估機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的具體篩選過程中，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行分析判斷：

一是需要關(guān)注項(xiàng)目的參與主體。PPP項(xiàng)目參與主體應(yīng)當(dāng)從政府和社會(huì)資本兩方面進(jìn)行考察，至少有一方為公共機(jī)構(gòu)。社會(huì)資本是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。必須知曉，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于社會(huì)資本。

二是需要關(guān)注項(xiàng)目所屬的領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目主要適用于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，大致可概括為以下領(lǐng)域：公路、橋梁隧道、鐵路、民航等交通領(lǐng)域；軌道交通、污水處理、地下綜合管廊等市政公用事業(yè)；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理等綜合開發(fā)領(lǐng)域；農(nóng)、林、水利領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境污染與保護(hù)等農(nóng)林水利與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；教育、科技、文化等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

三是要明確項(xiàng)目的公共需求。PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的需求，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)PPP項(xiàng)目的需求從國(guó)家宏觀政策、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、類似項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)等多方面進(jìn)行調(diào)研分析，合理研判項(xiàng)目的需求穩(wěn)定性。PPP項(xiàng)目主要為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類項(xiàng)目，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，篩選時(shí)需要考慮項(xiàng)目本身與公共產(chǎn)品或公共服務(wù)需求之間的關(guān)系，設(shè)定的產(chǎn)出目標(biāo)需要符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并且與地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況以及需求相適應(yīng)。

四是要關(guān)注項(xiàng)目的合作期限及回報(bào)機(jī)制。PPP項(xiàng)目的合作期限、回報(bào)機(jī)制、投資規(guī)模等也應(yīng)當(dāng)滿足一定的要求，如合作期限一般不低于10年，投資規(guī)模一般超過1億元，回報(bào)機(jī)制根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)保證社會(huì)資本的合理報(bào)酬，價(jià)格調(diào)整機(jī)制應(yīng)當(dāng)相對(duì)靈活。同時(shí)，政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，雙方各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)通常能夠有效識(shí)別并能夠在政府和社會(huì)資本之間合理分配。

二、實(shí)施方案的編制要點(diǎn)

編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案是評(píng)估機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的主要業(yè)務(wù)之一。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制能夠全面考慮項(xiàng)目從篩選到移交全生命周期可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和控制，合理涉及運(yùn)作模式及回報(bào)機(jī)制，是指導(dǎo)政府與社會(huì)資本順利完成項(xiàng)目，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的綱領(lǐng)性文件。PPP項(xiàng)目是綜合型項(xiàng)目，與以往的評(píng)估項(xiàng)目差異較大，評(píng)估機(jī)構(gòu)除了按照《操作指引》中提到的要求外，在編制方案的過程中，還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下事項(xiàng)：

一是編制實(shí)施方案前應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目做深入的了解。不同的PPP項(xiàng)目類型不同，公共服務(wù)的產(chǎn)出成果差異較大，項(xiàng)目的范圍與特點(diǎn)也不盡相同。為編制高質(zhì)量的實(shí)施方案，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)深入了解項(xiàng)目的具體情況，包括熟悉項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度及政策，與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的資料，與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相關(guān)的規(guī)劃資料以及關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)審批、批復(fù)等文件，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)收集與查閱項(xiàng)目可研報(bào)告及相關(guān)評(píng)價(jià)分析報(bào)告、項(xiàng)目識(shí)別階段的物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告與財(cái)政承受能力論證報(bào)告等。

二是編制的方案內(nèi)容要全面。項(xiàng)目實(shí)施方案是項(xiàng)目實(shí)施的核心，在編寫方案的過程中，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡可能的全面。項(xiàng)目實(shí)施方案的主要內(nèi)容通常包括項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式、財(cái)務(wù)測(cè)算等，每項(xiàng)內(nèi)容均應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施方案中根據(jù)項(xiàng)目的具體實(shí)際細(xì)化。例如：在根據(jù)項(xiàng)目特征確定政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種回報(bào)方式的一種或組合后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體回報(bào)機(jī)制要點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。當(dāng)采用政府付費(fèi)時(shí)，需要進(jìn)一步明確可用性、使用量和績(jī)效的付費(fèi)方式。

三是編制的方案要具有可操作性。項(xiàng)目實(shí)施方案是PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)選聘社會(huì)資本及與社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的最重要的基礎(chǔ)與依據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的操作性。例如，在監(jiān)管架構(gòu)履約管理設(shè)置時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保監(jiān)督的可行性，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)明確社會(huì)資本在融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交等方面的義務(wù)，定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)品項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，根據(jù)不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范制定公共產(chǎn)品和服務(wù)的績(jī)效水平，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。

四是風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)當(dāng)合理。PPP模式下，政府主要關(guān)注財(cái)政績(jī)效和公共需求的質(zhì)量，社會(huì)資本主要關(guān)注項(xiàng)目資本回報(bào)率，兩者風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益訴求不同，評(píng)估機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配中應(yīng)當(dāng)遵循最優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配原則、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等原則、可承擔(dān)性原則、動(dòng)態(tài)性原則、可操作性原則、全面性原則等。例如在遵循動(dòng)態(tài)性原則時(shí)，主要考慮對(duì)新增風(fēng)險(xiǎn)的分配，一般新增風(fēng)險(xiǎn)最終的結(jié)果基本是引起收入的減少、資本性支出或運(yùn)營(yíng)成本的增加。因此，在實(shí)施方案設(shè)置時(shí)，從財(cái)務(wù)的角度進(jìn)行分析，依據(jù)財(cái)務(wù)分析結(jié)果提出原則性的分配機(jī)制。

五是評(píng)估機(jī)構(gòu)要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做好財(cái)務(wù)測(cè)算工作。不同人員對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算的結(jié)果是不同的，要準(zhǔn)確進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算，需要專業(yè)人員擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)。就這一點(diǎn)來說，評(píng)估行業(yè)擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算過程中，要把握數(shù)據(jù)來源的真實(shí)性和可靠性，對(duì)重要的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和參數(shù)從不同的角度進(jìn)行審查核實(shí)，避免盲目性和片面性。同時(shí)，還應(yīng)分析某些不確定因素對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和參數(shù)的影響，根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，充分考慮對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益影響較大的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)及參數(shù)的變動(dòng)趨勢(shì)，以保證預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。

三、物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證關(guān)注要點(diǎn)

對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)有利于公共部門作出是否采用PPP模式的正確決策，有效降低項(xiàng)目全生命周期成本，提高財(cái)政資金使用效率，制定中長(zhǎng)期財(cái)政支出規(guī)劃，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

《操作指引》在貫徹執(zhí)行財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，作了延伸與創(chuàng)新，指出評(píng)估機(jī)構(gòu)在執(zhí)行物有所值評(píng)價(jià)過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注PPP項(xiàng)目全過程都應(yīng)當(dāng)符合物有所值，每個(gè)階段都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，不同階段物有所值評(píng)價(jià)的作用不同。項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購(gòu)階段進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)的目的是為判斷是否采用PPP模式、采用何種PPP運(yùn)作方式等項(xiàng)目決策提供參考依據(jù)；項(xiàng)目執(zhí)行階段物有所值評(píng)價(jià)的目的是為中期評(píng)價(jià)、合同變更、風(fēng)險(xiǎn)再分配、價(jià)格調(diào)整等提供參考依據(jù)；項(xiàng)目移交階段物有所值評(píng)價(jià)目的是為項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供參考依據(jù)。

物有所值評(píng)價(jià)包含定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法根據(jù)評(píng)價(jià)目的和所收集的材料確定。物有所值定性評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是否合理分配，供給質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率是否得到提高，是否有助于降低全生命周期成本，是否有助于激勵(lì)社會(huì)資本的創(chuàng)新等。物有所值定量評(píng)價(jià)的難點(diǎn)是缺少公共部門比較值數(shù)據(jù)，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分析處理的能力做好物有所值定量評(píng)價(jià)工作。

財(cái)政承受能力論證包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估。開展財(cái)政承受能力論證是政府履行PPP合同義務(wù)的保障，有利于提高政府財(cái)政支出管理水平，降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多社會(huì)資本參與。

財(cái)政支出能力評(píng)估，是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及以后年度財(cái)政支出的影響。行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

財(cái)政支出能力評(píng)估的難點(diǎn)是對(duì)PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任的合理測(cè)算以及對(duì)政府現(xiàn)有負(fù)債的甄別，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借助自身在企業(yè)價(jià)值評(píng)估中的豐富經(jīng)驗(yàn)全面識(shí)別不同合作模式下政府在擬實(shí)施PPP項(xiàng)目包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等責(zé)任，并根據(jù)實(shí)施方案測(cè)算支出責(zé)任。

四、盡職調(diào)查的必要性及要點(diǎn)

目前，依然存在不少PPP項(xiàng)目難以落地的情況，總結(jié)PPP項(xiàng)目落地難的原因，主要有政府與社會(huì)資本信息不對(duì)稱、公共需求不穩(wěn)定、投資回報(bào)機(jī)制不完善、社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)能力欠缺、PPP政策政出多門、項(xiàng)目新增風(fēng)險(xiǎn)分配不合理、地方政府公布的項(xiàng)目信息不夠全面及專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)水平參差不齊等。PPP項(xiàng)目在實(shí)務(wù)操作中，政府與社會(huì)資本因信息不對(duì)稱導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目難以落地或提前終止成為了阻礙PPP項(xiàng)目有效實(shí)施的關(guān)鍵原因，甚至?xí)蔀檎c社會(huì)資本方未來糾紛產(chǎn)生的重要隱患。因此，對(duì)社會(huì)資本、PPP項(xiàng)目詳細(xì)的盡職調(diào)查，有助于減少政府或社會(huì)資本的信息成本，有助于政府和社會(huì)資本作出正確的投資決策。

與以往評(píng)估行業(yè)所承辦的盡職調(diào)查項(xiàng)目類似，PPP項(xiàng)目盡職調(diào)查是評(píng)估機(jī)構(gòu)接受政府方或社會(huì)資本方的委托，根據(jù)項(xiàng)目的具體要求，運(yùn)用案卷研究、訪談、現(xiàn)場(chǎng)勘查、書面核實(shí)等方法，對(duì)標(biāo)的公司或項(xiàng)目的背景、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、法律或其他專門事項(xiàng)進(jìn)行客觀、公正的調(diào)查、研究與核實(shí)，并形成書面報(bào)告的過程。

PPP項(xiàng)目一般包括對(duì)新建項(xiàng)目、存量項(xiàng)目和社會(huì)資本的盡職調(diào)查，是保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵，通過對(duì)社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，收集與擬實(shí)施PPP項(xiàng)目關(guān)鍵問題的相關(guān)信息，從而達(dá)到了解和發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本或PPP項(xiàng)目的基本情況，找出其現(xiàn)存和潛在的各種重大問題和影響實(shí)施的重要因素，以便為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供依據(jù)和基礎(chǔ)。

新建項(xiàng)目的盡職調(diào)查內(nèi)容通常包括項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目背景、所在區(qū)域環(huán)境、項(xiàng)目實(shí)施的可行性、項(xiàng)目實(shí)施主要內(nèi)容、項(xiàng)目可融資性、項(xiàng)目市場(chǎng)調(diào)查及現(xiàn)金流測(cè)算、項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制及價(jià)格調(diào)整機(jī)制、相關(guān)配套安排、項(xiàng)目推出機(jī)制、項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)等。

存量項(xiàng)目除了滿足新建項(xiàng)目的要求還應(yīng)當(dāng)包括進(jìn)展情況、項(xiàng)目歷史投資及運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目的可整合性和銜接風(fēng)險(xiǎn)等。社會(huì)資本盡職調(diào)查包括經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)狀況、管理能力、管理團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性、投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營(yíng)能力、項(xiàng)目訴求等。

評(píng)估人員在實(shí)際工作中積累了盡職調(diào)查的豐富經(jīng)驗(yàn)和良好的職業(yè)素養(yǎng)，評(píng)估行業(yè)在并購(gòu)重組、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資、新三板掛牌、上市公司收購(gòu)、境外投資等項(xiàng)目中，除了直接接受委托開展盡職調(diào)查業(yè)務(wù)外，即便在資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)中，都需要對(duì)客觀行業(yè)市場(chǎng)條件和評(píng)估對(duì)象進(jìn)行充分的調(diào)查后才能形成評(píng)估結(jié)論。可以說，在這方面，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)與其他行業(yè)相比，擁有更為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論基礎(chǔ)。

五、中期評(píng)估及績(jī)效評(píng)價(jià)主要關(guān)注點(diǎn)

PPP模式是涉及基礎(chǔ)設(shè)施與公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的公共特性決定了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和管理的長(zhǎng)期性。政府與社會(huì)資本在長(zhǎng)期合作過程中，可能會(huì)由于項(xiàng)目目標(biāo)的錯(cuò)位、收益的分配、風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)、財(cái)政的投入等方面的因素，產(chǎn)生矛盾和糾紛，通過第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)能切實(shí)保障政府與社會(huì)資本方正確履行各自的責(zé)任，推動(dòng)合作伙伴關(guān)系長(zhǎng)期進(jìn)行，確保公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)?！恫僮髦敢诽岬巾?xiàng)目評(píng)價(jià)一般包括中期評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和前提，績(jī)效評(píng)價(jià)是以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)過程，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置必須能夠體現(xiàn)政府和公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。評(píng)估機(jī)構(gòu)在制定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案或開展中期評(píng)估或績(jī)效評(píng)價(jià)前，應(yīng)當(dāng)配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府方編制項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)通常包括：預(yù)期產(chǎn)出目標(biāo)，包括提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效目標(biāo)，以及達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本和資源等；預(yù)期效果目標(biāo)，包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和相關(guān)方滿意程度方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)所需要的保障制度、措施和工作計(jì)劃，以及項(xiàng)目管理內(nèi)容和相應(yīng)目標(biāo)要求等。

評(píng)估機(jī)構(gòu)在執(zhí)行PPP項(xiàng)目中期評(píng)估過程中，需要重點(diǎn)關(guān)注中期評(píng)估的主要內(nèi)容，包括項(xiàng)目運(yùn)行情況，在該階段為完成績(jī)效目標(biāo)所需要的各種資源成本消耗情況、項(xiàng)目管理及其完成情況，以及項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、效果等目標(biāo)的完成進(jìn)度情況等；項(xiàng)目合同履約狀況，項(xiàng)目是否按照合同約定內(nèi)容完成既定目標(biāo)，包括產(chǎn)出以及效果等目標(biāo)；與政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會(huì)資本參與能有效降低項(xiàng)目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)質(zhì)量效率，項(xiàng)目是否真正達(dá)到物有所值；項(xiàng)目是否按既定計(jì)劃運(yùn)行，在項(xiàng)目實(shí)施階段中的偏差度和影響度；項(xiàng)目運(yùn)行糾偏措施的制定和整改落實(shí)情況；還應(yīng)當(dāng)包括政府監(jiān)管的監(jiān)測(cè)，同時(shí)將評(píng)估結(jié)果作為價(jià)格調(diào)整、政府補(bǔ)貼、合作期限等合同特征的依據(jù)。

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)一般由確定評(píng)價(jià)目的、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、收集評(píng)價(jià)材料、分析評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)、編制評(píng)價(jià)報(bào)告等環(huán)節(jié)組成。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)，設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。建設(shè)完成后的績(jī)效評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際績(jī)效與合同約定績(jī)效的比較，移交后的績(jī)效評(píng)價(jià)，主要考核項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性等。

在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段及移交階段，通常需進(jìn)行中期評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)。從PPP項(xiàng)目整體運(yùn)作情況來看，通常在項(xiàng)目移交階段才進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，而在項(xiàng)目執(zhí)行階段通常進(jìn)行中期評(píng)估。但在實(shí)務(wù)中，評(píng)估機(jī)構(gòu)通常在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段就為委托方針對(duì)PPP項(xiàng)目的某一階段提供績(jī)效評(píng)價(jià)工作。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是在開展中期評(píng)估及績(jī)效評(píng)價(jià)中設(shè)置指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。因此，評(píng)估機(jī)構(gòu)在開展PPP項(xiàng)目中期評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考《操作指引》第六章“PPP項(xiàng)目中期評(píng)估以及績(jī)效評(píng)價(jià)具體操作要求”第一節(jié)、第二節(jié)的要求，評(píng)估機(jī)構(gòu)開展PPP項(xiàng)目整體績(jī)效評(píng)價(jià)或PPP項(xiàng)目某一階段績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，盡量參考第一節(jié)、第三節(jié)的內(nèi)容。

六、評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)能力與執(zhí)業(yè)道德要求

考慮到PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性和差異性，評(píng)估機(jī)構(gòu)作為政府和社會(huì)資本合作過程中第三方專業(yè)技術(shù)支撐，為保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，在開展PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)過程中，專業(yè)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)具有PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，具有從事PPP項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)勝任能力。評(píng)估機(jī)構(gòu)所派出的執(zhí)業(yè)團(tuán)隊(duì)需要具備下列執(zhí)業(yè)能力要求：

1．項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)擁有財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融、工程、設(shè)備、法律、項(xiàng)目管理、PPP項(xiàng)目相關(guān)行業(yè)等方面的專業(yè)能力；

2．項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)具備宏觀經(jīng)濟(jì)分析、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分析、行業(yè)分析、統(tǒng)計(jì)分析、社會(huì)調(diào)查的能力；

3．項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)熟悉PPP相關(guān)法律法規(guī)，具備較強(qiáng)的政策分析及溝通協(xié)調(diào)能力；

4．項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在開展PPP項(xiàng)目具體業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)業(yè)務(wù)所要求的專業(yè)勝任能力，例如：項(xiàng)目籌劃、項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、項(xiàng)目收益分析等。

評(píng)估機(jī)構(gòu)在開展PPP業(yè)務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)秉承一貫的執(zhí)業(yè)道德素養(yǎng)，恪守獨(dú)立、客觀、公正的原則，勤勉盡責(zé)，保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎，避免出現(xiàn)重大的疏漏。為保證獨(dú)立性原則，在同一項(xiàng)PPP具體業(yè)務(wù)開展過程中，評(píng)估機(jī)構(gòu)不得同時(shí)接受政府方和社會(huì)資本方的單獨(dú)委托。此外，鑒于PPP項(xiàng)目大部分為地區(qū)重大項(xiàng)目，在執(zhí)業(yè)過程中，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)遵守保密原則，除法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范另有規(guī)定外，未經(jīng)委托方書面許可，不得對(duì)外提供執(zhí)業(yè)過程中獲知的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及業(yè)務(wù)資料。

隨著各地PPP模式的大力推廣，PPP項(xiàng)目對(duì)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)來說是一個(gè)新的機(jī)遇，但也面臨其他行業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。《操作指引》的制定與發(fā)布，有利于提高評(píng)估人員服務(wù)PPP項(xiàng)目的專業(yè)水平，也有利于提高評(píng)估行業(yè)服務(wù)PPP項(xiàng)目的專業(yè)勝任能力與自信心，推動(dòng)評(píng)估行業(yè)積極服務(wù)國(guó)家公共領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)社會(huì)資本活力與創(chuàng)造力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。面對(duì)PPP模式的推廣，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借助行業(yè)《操作指引》發(fā)布之機(jī)，整合自身的人力資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)自身執(zhí)業(yè)能力建設(shè)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目相關(guān)人才的儲(chǔ)備，積極開展PPP項(xiàng)目專業(yè)人才挖掘及培養(yǎng)工作，打造一支能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)高效評(píng)估及咨詢服務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍，積極為PPP模式的實(shí)施與推廣提供專業(yè)化服務(wù)。