李永剛 唐克

一、立法背景

（一）中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法立法背景

我國(guó)的評(píng)估行業(yè)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立而產(chǎn)生，并不斷發(fā)展壯大。 20 世紀(jì) 80 年代，評(píng)估行業(yè)主要服務(wù)于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易。目前已經(jīng)形成了包括企業(yè)價(jià)值等資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估在內(nèi)的六大類評(píng)估專業(yè)，分別由財(cái)政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國(guó)土資源部門、商務(wù)部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等五個(gè)部門管理。由于缺乏法律規(guī)范，行業(yè)監(jiān)管薄弱，在國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易、土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)流失、交易價(jià)格顯失公平、資產(chǎn)所有者權(quán)益受損、評(píng)估行為不規(guī)范、法律責(zé)任不清等問(wèn)題，需要制定專門的法律予以規(guī)范。

2006年6月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立了資產(chǎn)評(píng)估法起草組，從開始起草到審議出臺(tái)，歷經(jīng)十個(gè)年頭，審議過(guò)程跨越兩屆全國(guó)人大常委會(huì)，前后四次審議，經(jīng)過(guò)廣泛征求意見和反復(fù)研究，最終于2016年7月2日，由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議進(jìn)行第四次審議，并順利出臺(tái)。

（二）俄羅斯評(píng)估法立法背景

從1918年到蘇聯(lián)解體，是俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估業(yè)發(fā)展的停滯期，在此期間，國(guó)家規(guī)定了一切物品的價(jià)格，評(píng)估活動(dòng)僅存在于俄羅斯與境外公司進(jìn)行的項(xiàng)目合作中。隨著蘇聯(lián)解體和俄羅斯經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，客觀需求決定了俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的復(fù)興。據(jù)俄羅斯勞工與社會(huì)福利部調(diào)查，“評(píng)估師”這一職業(yè)重新出現(xiàn)是在1996年11月底，最初的評(píng)估活動(dòng)主要在于對(duì)房產(chǎn)、汽車等的估值。1998年，受金融危機(jī)的影響，俄羅斯許多企業(yè)遭遇破產(chǎn)或需要重組，在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)產(chǎn)的清算成為重要的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，評(píng)估行業(yè)因此有了長(zhǎng)足發(fā)展。在此背景下，經(jīng)過(guò)專家學(xué)者、俄羅斯聯(lián)邦杜馬（物業(yè)、私有化和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)委員會(huì)專家）及俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)近兩年的討論和協(xié)商，1998年7月，《俄羅斯聯(lián)邦評(píng)估法》出臺(tái)，這部法律定義了俄羅斯聯(lián)邦評(píng)估活動(dòng)的評(píng)估目的、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估主體、強(qiáng)制評(píng)估項(xiàng)目及評(píng)估的法律框架。這部法律為俄羅斯的價(jià)值評(píng)估活動(dòng)提供了法律支持，對(duì)促進(jìn)俄羅斯市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二、中俄評(píng)估法法律整體框架的比較

俄羅斯社會(huì)與中國(guó)社會(huì)在一定程度上存在相似性，俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估法與中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法有相似之處，但是由于兩個(gè)國(guó)家資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展歷程、管理模式不同，導(dǎo)致兩國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法有諸多差異，以下是兩國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法的基本框架：

序號(hào) 中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法 俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估法一總則 總則二 評(píng)估專業(yè)人員 資產(chǎn)評(píng)估基本要求三評(píng)估機(jī)構(gòu) 資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理四評(píng)估程序 自律組織管理五行業(yè)協(xié)會(huì) 國(guó)有土地評(píng)估六監(jiān)督管理 附則七法律責(zé)任八附則

俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估法制定早于資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則制定，因此俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估法包含了部分評(píng)估準(zhǔn)則的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定比較詳細(xì)，比如工作底稿、評(píng)估業(yè)務(wù)約定書等。從基本框架看，兩國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法分類方式不同，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)評(píng)估專業(yè)人員和評(píng)估機(jī)構(gòu)單獨(dú)進(jìn)行了要求，而俄羅斯評(píng)估法僅對(duì)評(píng)估師進(jìn)行要求；中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行了單獨(dú)要求，俄羅斯評(píng)估法將評(píng)估程序放在資產(chǎn)評(píng)估基本要求中與其他資產(chǎn)評(píng)估要素一并要求；俄羅斯評(píng)估法中單獨(dú)對(duì)國(guó)家土地評(píng)估進(jìn)行了詳細(xì)要求。

三、中俄評(píng)估法具體內(nèi)容的比較

（一）評(píng)估專業(yè)人員及評(píng)估機(jī)構(gòu)

一是評(píng)估行為主體不同。俄羅斯評(píng)估法約束的是評(píng)估師個(gè)人，不對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，評(píng)估師需加入行業(yè)協(xié)會(huì)自律組織后從業(yè)；中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法是對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員兩者進(jìn)行約束，一方面對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理、禁止行為提出了要求，另一方面對(duì)評(píng)估專業(yè)人員提出要求，評(píng)估專業(yè)人員從事評(píng)估業(yè)務(wù)應(yīng)加入評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估專業(yè)人員包括評(píng)估師和其他具有專業(yè)知識(shí)的評(píng)估人員。

二是評(píng)估專業(yè)人員的認(rèn)定方式不同。中國(guó)的評(píng)估師需要通過(guò)評(píng)估師資格考試，其他評(píng)估專業(yè)人員的勝任能力由評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)、監(jiān)督和負(fù)責(zé)，不同類別的評(píng)估師由不同的管理部門進(jìn)行管理，資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估六大類評(píng)估專業(yè)分別需要參加不同管理部門組織的考試；在俄羅斯，評(píng)估師不需要參加考試，不區(qū)分專業(yè)類別，只要受過(guò)高等教育并有評(píng)估專業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷即可申請(qǐng)成為評(píng)估師。

（二）對(duì)于評(píng)估行為約束不同

中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法第三條規(guī)定“涉及國(guó)有資產(chǎn)或者公共利益等事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評(píng)估的應(yīng)當(dāng)依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估”，其他情況自愿進(jìn)行評(píng)估，把是否必須評(píng)估的規(guī)定留給了各管理部門自行把握；俄羅斯評(píng)估法則對(duì)必須評(píng)估的行為進(jìn)行了列示，比如當(dāng)評(píng)估對(duì)象全部或部分屬于俄聯(lián)邦、各級(jí)政府的評(píng)估對(duì)象進(jìn)行交易時(shí)，需對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制評(píng)估；離婚裁定后在當(dāng)事人雙方進(jìn)行財(cái)產(chǎn)分割，根據(jù)一方或雙方要求對(duì)分割財(cái)產(chǎn)的評(píng)估值發(fā)生爭(zhēng)議等等，該列舉的方式操作性強(qiáng)，不易出現(xiàn)各部門標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。

（三）對(duì)評(píng)估程序要求不同

中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法第四章對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行了規(guī)定，從評(píng)估項(xiàng)目委托、資料提供、評(píng)估人員獨(dú)立性、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、評(píng)估方法選擇、簽字蓋章、工作檔案管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行了要求，體現(xiàn)了我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估工作更強(qiáng)調(diào)服務(wù)于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益和公共利益的定位，并且強(qiáng)調(diào)評(píng)估工作的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的鑒證職能，便于監(jiān)管部門的檢查和監(jiān)管；俄羅斯資產(chǎn)評(píng)估法未對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行專門規(guī)定，而是在不同的章節(jié)分別對(duì)業(yè)務(wù)約定書、獨(dú)立性、工作檔案等環(huán)節(jié)進(jìn)行了要求，評(píng)估法中更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)估責(zé)任等方面。

（四）監(jiān)督管理與行業(yè)自律管理模式不同

中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)評(píng)估行政管理部門組織制定評(píng)估基本準(zhǔn)則和評(píng)估行業(yè)監(jiān)督管理辦法，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府有關(guān)評(píng)估行政管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理評(píng)估行業(yè)，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估專業(yè)人員的違法行為依法實(shí)施行政處罰，將處罰情況及時(shí)通報(bào)有關(guān)評(píng)估行業(yè)協(xié)會(huì)，并依法向社會(huì)公開；在俄羅斯，則統(tǒng)一由俄羅斯聯(lián)邦授權(quán)部門俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一（登記）注冊(cè)局對(duì)評(píng)估行業(yè)進(jìn)行管理。

由于兩國(guó)的行業(yè)管理體制差異，中國(guó)分別由財(cái)政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國(guó)土資源部門、商務(wù)部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)五個(gè)部門管理六個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)，并制定相應(yīng)的行業(yè)自律管理規(guī)則，在資產(chǎn)評(píng)估法中僅對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)定位、職責(zé)、收費(fèi)等方面進(jìn)行了基本要求；在俄羅斯許多評(píng)估協(xié)會(huì)并行存在，不區(qū)分專業(yè)類別，各行業(yè)協(xié)會(huì)同時(shí)接受俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、評(píng)估委員會(huì)的管理。截止到2016年7月，共有15個(gè)規(guī)模大小不同的評(píng)估協(xié)會(huì)。俄羅斯評(píng)估法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，包括：登記表管理；自律組織的機(jī)構(gòu)；自律組織對(duì)會(huì)員的監(jiān)管程序；自律組織對(duì)會(huì)員進(jìn)行紀(jì)律處分的程序；評(píng)估師自律組織監(jiān)管；進(jìn)行評(píng)估時(shí)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任擔(dān)保；進(jìn)行評(píng)估時(shí)的強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)協(xié)議；自律組織的補(bǔ)償基金；補(bǔ)償基金的分配條件和程序；國(guó)家評(píng)估委員會(huì)和其他評(píng)估師自律組織協(xié)會(huì)。

（五）評(píng)估項(xiàng)目造成損失賠償責(zé)任機(jī)制不同

中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法第五十條規(guī)定“評(píng)估專業(yè)人員違反本法規(guī)定，給委托人或者其他相關(guān)當(dāng)事人造成損失，由其所在的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。評(píng)估機(jī)構(gòu)履行賠償責(zé)任后，可以向有故意或者重大過(guò)失行為的評(píng)估專業(yè)人員追償”；俄羅斯評(píng)估法規(guī)定了評(píng)估師對(duì)所執(zhí)行的資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)要承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，為了保障評(píng)估師財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在和委托方及第三方簽訂評(píng)估合同前，評(píng)估師自律組織必須出示給自己的會(huì)員關(guān)于使用下列責(zé)任保障項(xiàng)目的要求：（1）在進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)時(shí)按照俄評(píng)估法規(guī)定簽訂評(píng)估師強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)合同，保險(xiǎn)額度不能低于叁拾萬(wàn)盧布；（2）形成評(píng)估師自律組織賠償基金，評(píng)估師自律組織的每一個(gè)成員必須繳納會(huì)費(fèi)數(shù)額不少于叁萬(wàn)盧布，約束的是給簽訂評(píng)估協(xié)議的客戶和第三方造成的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（六）其他方面差異

比如，俄羅斯評(píng)估法第十條對(duì)評(píng)估業(yè)務(wù)協(xié)議、第十一條對(duì)評(píng)估報(bào)告內(nèi)容提出了詳細(xì)的要求，而中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)約定書、評(píng)估報(bào)告有專門的評(píng)估準(zhǔn)則要求；另外俄羅斯評(píng)估法對(duì)國(guó)有土地評(píng)估的概念、程序、結(jié)果確認(rèn)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面進(jìn)行了規(guī)定，而我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估法只規(guī)定了各評(píng)估專業(yè)共性的部分。

四、俄羅斯評(píng)估法對(duì)我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展的啟示

俄羅斯評(píng)估法為俄羅斯的價(jià)值評(píng)估活動(dòng)提供了法律支持，對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展是非常必要的。俄羅斯評(píng)估法律的合理制定和長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，以及俄羅斯社會(huì)與中國(guó)社會(huì)在一定程度上的相似性，使得俄羅斯評(píng)估行業(yè)法律實(shí)踐對(duì)中國(guó)評(píng)估行業(yè)發(fā)展有一定的借鑒作用。

（一）依法治理行業(yè)的啟示

俄羅斯評(píng)估行業(yè)在法律框架下已發(fā)展多年，對(duì)于服務(wù)本國(guó)產(chǎn)權(quán)交易、完善經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)資產(chǎn)所有者和投資者權(quán)益發(fā)揮了重要作用，對(duì)于規(guī)范行業(yè)管理發(fā)揮了重要作用。中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法的實(shí)施對(duì)我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展具有里程碑式的意義，標(biāo)志著我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)進(jìn)入依法治理新時(shí)代，對(duì)于解決行業(yè)多頭管理，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為、明確委托方及相關(guān)當(dāng)事方的責(zé)任將會(huì)發(fā)揮重要作用。

（二）評(píng)估法直接對(duì)評(píng)估師約束的啟示

早期俄羅斯評(píng)估行業(yè)是直接對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，在實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)行業(yè)務(wù)效率低，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，一旦出現(xiàn)違規(guī)或者需要承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，該評(píng)估機(jī)構(gòu)就會(huì)解散，繼而成立其他評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估業(yè)務(wù)。為進(jìn)一步規(guī)范這類情況發(fā)生，俄羅斯評(píng)估法直接對(duì)評(píng)估師進(jìn)行約束，加大評(píng)估師個(gè)人責(zé)任。隨著我國(guó)的市場(chǎng)化改革不斷深化，社會(huì)誠(chéng)信體系不斷完善，不斷加強(qiáng)行業(yè)自律組織的管理職能、加大評(píng)估師的個(gè)人責(zé)任是與國(guó)際接軌的趨勢(shì)。

（三）財(cái)產(chǎn)責(zé)任保障和賠償基金制度的啟示

俄羅斯評(píng)估行業(yè)中財(cái)產(chǎn)責(zé)任保障和賠償基金制度的建立對(duì)行業(yè)管理者、評(píng)估執(zhí)業(yè)人員及評(píng)估需求方的責(zé)任和權(quán)利都有了明確的規(guī)定，并通過(guò)評(píng)估法的形式體現(xiàn)出權(quán)威性。從其作用可以看出這是解決評(píng)估糾紛和沖突的重要法律依據(jù)，也為評(píng)估人員的權(quán)益提供了保障，在評(píng)估實(shí)踐中評(píng)估師自律組織發(fā)揮了重要的監(jiān)管職能。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化改革不斷深入，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)職能、把政府和行業(yè)協(xié)會(huì)職能分清楚，充分體現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理作用，同時(shí)考慮進(jìn)一步與職業(yè)保險(xiǎn)關(guān)聯(lián)，使我國(guó)評(píng)估行業(yè)更好地為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)揮作用。