路 丹

（200444 上海大學(xué)法學(xué)院 上海）

淺析公有公共設(shè)施致害賠償

路 丹

（200444 上海大學(xué)法學(xué)院 上海）

公有公共設(shè)施致害賠償已經(jīng)成為當(dāng)前我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界探討的熱點(diǎn)，但是何為“公有”何為“公共”，各國各地區(qū)的闡述均不一樣，研究現(xiàn)狀也有所不同。本文首先從公有公共設(shè)施的爭議入手從而得出其概念，然后分析了翁岳生老先生所著書中觀點(diǎn)以及域外制度的相關(guān)規(guī)定，從而為我國公有公共設(shè)施致害賠償制度的構(gòu)建提出一點(diǎn)拙見。

公有公共設(shè)施；國家賠償；賠償范圍

一、公有公共設(shè)施概念的界定

有關(guān)公有公共設(shè)施含義的爭論反映了學(xué)界的分歧，應(yīng)當(dāng)將何種設(shè)施致害的侵權(quán)責(zé)任從其他政府侵權(quán)責(zé)任中劃分出來，形成一套具有特殊規(guī)則的賠償制度。公有公共設(shè)施致害賠償之所以可能成為一種特殊的侵權(quán)賠償制度有兩方面的原因：第一是因?yàn)樵诮o付行政時(shí)代，設(shè)置和管理公共設(shè)施并供公眾使用已經(jīng)成為國家的一項(xiàng)重要職能，甚至成為憲法要求，體現(xiàn)了公共的目的。因此，對其法律地位便不能單從普通私法的角度考慮，而需要回應(yīng)公共行政的現(xiàn)實(shí)需要。第二是因?yàn)楣灿泄苍O(shè)施致害賠償是從民法上的建筑物責(zé)任演化而來，是一種基于物的瑕疵產(chǎn)生的責(zé)任。正是因?yàn)檫@種因物致害的特殊性要求在規(guī)則原則、因果關(guān)系的認(rèn)定、進(jìn)而在風(fēng)險(xiǎn)分配上采用不同于公務(wù)員行為侵權(quán)的制度設(shè)計(jì)。

首先，就公有而言，設(shè)置和管理公共設(shè)施之所以成為國家的一項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)，在于它是國家為了公共目的，而向公眾提供使用的活動(dòng)，國家所有權(quán)的存在與否并不是關(guān)鍵。其次，就公共而言，所謂的公共應(yīng)當(dāng)是指國家為公務(wù)目的供一般公眾使用，不包括專供行政機(jī)關(guān)自身使用，這是因?yàn)榍罢呤侵苯右詽M足公共利益為目的的活動(dòng)，屬于公務(wù)。再次，就設(shè)施而言，公有公共設(shè)施是指有體物或者其他物之設(shè)備，不包括人的行為或無形財(cái)產(chǎn)。

綜上，公有公共設(shè)施是指行政主體為了公共目的的設(shè)置或者管理的，供公眾使用的有體物或物之設(shè)備。

二、公有公共設(shè)施的研究現(xiàn)狀

2003年國家出臺了《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》對《民法通則》的相關(guān)內(nèi)容和范圍進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。但即使經(jīng)過完善的補(bǔ)充法仍然無法解決公共設(shè)施賠償案件所造成的損害處理過程中的問題，實(shí)際效用不是很強(qiáng)。我國目前在司法實(shí)踐中，公用設(shè)施損害賠償?shù)姆梢罁?jù)是在審判程序的基礎(chǔ)上以民法通則的有關(guān)規(guī)定為主要參照。例如，當(dāng)初轟動(dòng)一時(shí)的“高速公路第一案”，大陸的司法部門在對此案進(jìn)行審理的過程中，還是以《民法通則》為主要的參考依據(jù)判定了被告所應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，引起了我國學(xué)者們對此案的關(guān)注和探討，中國政法大學(xué)的馬德懷教授認(rèn)為，本案應(yīng)屬于行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，和南京大學(xué)的宗艷軍教授持不同看法，認(rèn)為本案屬于民事賠償?shù)姆秶?，研究公共公共設(shè)施損害賠償是一個(gè)法律問題。

三、各地區(qū)制度研究對大陸地區(qū)的啟示

1.將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償范圍的理由

（1）公有公共設(shè)施致害納入國家賠償范圍是實(shí)行國家賠償二元制國家的趨勢。我國的法律實(shí)踐接近大陸法系，實(shí)行公私法二元分立的制度，特別是《行政訴訟法》頒布以后，公法爭議的解決機(jī)制開始獨(dú)立于普通民事訴訟，可以說這標(biāo)志著我國已經(jīng)開始用公私法的二元區(qū)分來構(gòu)建我國的法律體系。

（2）將各公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)姆秶欣诂F(xiàn)有的制度資源。從我國的制度實(shí)踐來看，已經(jīng)存在對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整的國家賠償法，其目的就是為國家的公法行為設(shè)立一套系統(tǒng)的賠償規(guī)則，以充分照顧國家公共活動(dòng)的需要。因此將公有公共設(shè)施致害賠償納入國家賠償范圍有助于充分的利用現(xiàn)有的制度資源，同時(shí)也可以防止在普通侵權(quán)法體系內(nèi)創(chuàng)造特殊規(guī)則可能造成判決不統(tǒng)一及對普通侵權(quán)法邏輯的破壞。

（3）公有公共設(shè)施設(shè)置管理行為的性質(zhì)要求其致害賠償應(yīng)納入國家賠償?shù)姆秶?995年實(shí)行的國家賠償法系統(tǒng)的設(shè)計(jì)了調(diào)整國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)侵權(quán)的法律規(guī)則，以求國家賠償制度符合公共活動(dòng)的特殊要求。從公有公共設(shè)施設(shè)置管理行為的性質(zhì)來看，其公法職權(quán)的特點(diǎn)明顯，不能用單純的私產(chǎn)管理行為解釋，因此應(yīng)當(dāng)將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)姆秶?/p>

（4）使用普通民事侵權(quán)賠償法存在較大的缺陷。普通民事侵權(quán)規(guī)則適用于履行公務(wù)職責(zé)的政府機(jī)關(guān)可能產(chǎn)生不公正的結(jié)果。如果法官?zèng)]有高超的解釋技巧，根據(jù)政府職責(zé)的內(nèi)在要求解釋相關(guān)規(guī)則，往往會(huì)造成不合理的結(jié)果。

2.公有公共設(shè)施致害賠償制度的構(gòu)建

共有公共設(shè)施致害納入國家賠償范圍之后，除了適用國家賠償法的一般性規(guī)定以外，還需要構(gòu)建一些特殊的制度。

（1）納入國家賠償?shù)墓泄苍O(shè)施的范圍。前述共有公共設(shè)施含義的界定可以作為劃定納入國家賠償?shù)墓泄苍O(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于我國經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，大量公共設(shè)施由國有企業(yè)單位管理，對這類公有公共設(shè)施的致害賠償問題需要分類討論。首先對于國家設(shè)立的以營利為目的的企事業(yè)單位，并不符合前述要求的供社會(huì)使用的要件，所以他們管理的設(shè)施不能認(rèn)定為屬于公有公共設(shè)施。其次，對于國家設(shè)立的以為社會(huì)公眾提供服務(wù)的企事業(yè)單位，其管理設(shè)施的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國家賠償法調(diào)整的公有公共設(shè)施。

（2）設(shè)置和管理瑕疵的判斷。公有公共設(shè)施的國家賠償責(zé)任，以存在共有公共設(shè)施設(shè)置或管理欠缺為前提。關(guān)于設(shè)置和管理瑕疵的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)說上主要有三種：主管說、客觀說和折衷說。主觀說認(rèn)為國家有保持公有公共設(shè)施無瑕疵或無欠缺的良好狀態(tài)的責(zé)任；客觀說認(rèn)為對于瑕疵的判斷僅就其客觀狀況而言，不探究公有公共設(shè)施的管理者有沒有責(zé)任，折衷說則是兼采二者的觀點(diǎn)。當(dāng)代大多數(shù)學(xué)者采用了客觀說，但是在運(yùn)用客觀標(biāo)準(zhǔn)判斷公有公共設(shè)施是否在存在瑕疵時(shí)，我們必須注意共有公共設(shè)置管理瑕疵的相對性。公有公共設(shè)施的設(shè)置應(yīng)當(dāng)隨著科學(xué)技術(shù)與環(huán)境的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)木S修，否則就會(huì)造成設(shè)置和管理的瑕疵。

路丹（1990～），女，山東菏澤人，上海大學(xué)法學(xué)院2014級憲法與行政法學(xué)，法學(xué)碩士研究生。研究方向：行政法。