劉旭光

（010010 內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督所 內(nèi)蒙古 呼和浩特）

非法行醫(yī)“黑名單”制度探析

劉旭光

（010010 內(nèi)蒙古自治區(qū)衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督所 內(nèi)蒙古 呼和浩特）

非法行醫(yī)“黑名單”制度是一種新型醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)管制度，通過(guò)國(guó)家層面制定專門(mén)“黑名單”制度法律法規(guī)，嚴(yán)格監(jiān)管程序，健全對(duì)違法者的懲罰機(jī)制，衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺(tái)，對(duì)醫(yī)療單位或個(gè)人在進(jìn)行醫(yī)療活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的違法違規(guī)者進(jìn)行行為限制或者不良信用揭示，甚至可以將違法違規(guī)者逐出市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)完善醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)醫(yī)療市場(chǎng)秩序的目的。

醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)管；非法行醫(yī)；“黑名單”制度

醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管又稱醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)督，主要是指依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)﹑醫(yī)務(wù)人員及其醫(yī)療活動(dòng)進(jìn)行檢查和督導(dǎo)，對(duì)其違背法律﹑法規(guī)的事件和行為進(jìn)行糾正和處置，維護(hù)患者和其他醫(yī)療服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益[1]。近年，醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)督在衛(wèi)生監(jiān)督工作中所占比重越來(lái)越大，打擊非法行醫(yī)又是其重中之重。為此，衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)定，開(kāi)展打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)活動(dòng)，整治規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法行醫(yī)行為。

盡管，打擊非法行醫(yī)收效明顯，醫(yī)療市場(chǎng)的監(jiān)管取得諸多成績(jī)，但醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)督仍任重而道遠(yuǎn)。某些省市為提高執(zhí)法效率，開(kāi)展非法行醫(yī)“黑名單”制度，對(duì)加強(qiáng)醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)醫(yī)療市場(chǎng)秩序起到了積極作用，現(xiàn)就非法行醫(yī)“黑名單”制度進(jìn)行探析，為進(jìn)一步在國(guó)內(nèi)推行此項(xiàng)制度提供參考建議。

一、非法行醫(yī)“黑名單”制度基本情況

（一）非法行醫(yī)“黑名單”制度概念

“黑名單”制度作為加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管﹑肅清市場(chǎng)毒瘤的新型管制工具,最早來(lái)源于英國(guó),目前被廣泛運(yùn)用于金融﹑海關(guān)﹑航空﹑衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域?！昂诿麊巍敝贫仁翘囟C(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)職權(quán)或者授權(quán)，對(duì)具有危害公共利益或者他人利益的違法﹑違規(guī)行為的企業(yè)﹑個(gè)人或組織，通過(guò)向社會(huì)進(jìn)行揭示或者設(shè)立不良記錄等方式，對(duì)其進(jìn)行行為限定或不良信用揭示的一種管理行為[2]。

所謂非法行醫(yī)“黑名單”制度是指衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)為保障醫(yī)療市場(chǎng)秩序，依據(jù)相關(guān)職權(quán)或者授權(quán)對(duì)存在嚴(yán)重失信﹑違法等非法行醫(yī)行為的違法主體，通過(guò)向社會(huì)進(jìn)行揭示﹑對(duì)其行為進(jìn)行限定﹑設(shè)立不良記錄﹑采取重點(diǎn)監(jiān)管等措施，情節(jié)嚴(yán)重者可以將違法主體逐出市場(chǎng)的一種管理行為。

（二）非法行醫(yī)“黑名單”制度理論探討

“黑名單”制度法律性質(zhì)還沒(méi)有統(tǒng)一意見(jiàn)，有的論者認(rèn)為“黑名單”制度的制裁措施是行政處罰，屬于《行政處罰法》第8條兜底條款，即“黑名單”制度是行政處罰。非法行醫(yī)“黑名單”制度要對(duì)違法主體進(jìn)行行為限制，比如貸款資格﹑政策扶持等方面進(jìn)行限制，甚至包括行政許可的限制。

既然非法行醫(yī)“黑名單”制度是行政處罰措施，那么如果衛(wèi)生計(jì)生行政執(zhí)法人員在對(duì)非法行醫(yī)者進(jìn)行行政處罰過(guò)程中既對(duì)違法主體進(jìn)行處罰，又依據(jù)非法行醫(yī)“黑名單”制度進(jìn)行處罰，是否違反了所謂的“一事不再罰原則”。筆者認(rèn)為上述行政處罰方式不涉及違反“一事不再罰原則”?！缎姓幜P法》第二十四條中規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！盵3]顯然《行政處罰法》只對(duì)“罰款”進(jìn)行了規(guī)定，而其他行政處罰措施并沒(méi)有限制。

（三）非法行醫(yī)“黑名單”制度在我國(guó)實(shí)踐

我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)“黑名單”制度的規(guī)定主要見(jiàn)于某些行業(yè)和地方立法之中，絕大多“黑名單”制度的法律依據(jù)層級(jí)較低，基本上都是規(guī)章以下的規(guī)范性文件。2014年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步整頓醫(yī)療秩序打擊非法行醫(yī)專項(xiàng)行動(dòng)工作情況的通報(bào)》中提出，探索建立健全非法行醫(yī)“黑名單”制度，加大對(duì)無(wú)證行醫(yī)人員以及違法情節(jié)嚴(yán)重醫(yī)療機(jī)構(gòu)的曝光力度，懲戒失信行為，推動(dòng)醫(yī)療行業(yè)信用體系建設(shè)。

2014年湖北省衛(wèi)計(jì)委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步建立和實(shí)施非法行醫(yī)“黑名單”制度的通知》中提出各地衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立非法行醫(yī)“黑名單”制度，面向全社會(huì)公布無(wú)證行醫(yī)人員基本信息和查處情況，并接受全社會(huì)共同監(jiān)督。通知同時(shí)指出，湖北省衛(wèi)計(jì)委將在省衛(wèi)生監(jiān)督局門(mén)戶網(wǎng)站首頁(yè)建立“打擊非法行醫(yī)查詢”專欄，實(shí)現(xiàn)對(duì)全省非法行醫(yī)“黑名單”信息共享。除湖北省外，我國(guó)其他省市衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)也相繼建立了非法行醫(yī)“黑名單”制度和無(wú)證行醫(yī)“黑名單”制度。

二、非法行醫(yī)“黑名單”制度在全國(guó)實(shí)施的必要性

（一）便于行政部門(mén)對(duì)非法行醫(yī)行為監(jiān)督

衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)正深化綜合行政執(zhí)法體制改革，對(duì)于醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管必然由“重審批﹑輕過(guò)程”向重點(diǎn)監(jiān)管過(guò)程轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)督，并正在加強(qiáng)衛(wèi)生計(jì)生領(lǐng)域行業(yè)信用制度建設(shè)，“黑名單”制度作為一項(xiàng)新型而又有效的管制工具受到了行政機(jī)關(guān)的重視?！昂诿麊巍敝贫葘⒎欠ㄐ嗅t(yī)組織或個(gè)人曝光在公眾的面前，使非法行醫(yī)主體承受來(lái)自社會(huì)各界的輿論壓力，以達(dá)到懲處的目的。除了懲罰目的外，“黑名單”制度還是對(duì)于非法行醫(yī)主體在從業(yè)過(guò)程中不符合規(guī)定之處及可能會(huì)對(duì)公眾的安全﹑健康產(chǎn)生影響的公示，進(jìn)而警示其他從業(yè)者要遵守相關(guān)的法律法規(guī)，否則也會(huì)被登上“黑名單”。非法行醫(yī)“黑名單”制度作為行業(yè)信用制度組成部分，在實(shí)施過(guò)程對(duì)非法行醫(yī)主體起到威懾作用，確保衛(wèi)生計(jì)生打擊非法行醫(yī)成效。

（二）保障患者合法權(quán)益，維護(hù)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)穩(wěn)定

非法行醫(yī)行為擾亂醫(yī)療市場(chǎng)秩序，損害人民群眾身體健康，由于條件限制及絕大部分無(wú)證行醫(yī)者醫(yī)療知識(shí)水平較低，容易導(dǎo)致誤診，延誤急?；颊叩膿尵群驮\治，濫用藥物，傳播疾病等情況發(fā)生。醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)師違法行醫(yī)行為，嚴(yán)重威脅患者身體健康，甚至產(chǎn)生醫(yī)療事故。然而非法行醫(yī)場(chǎng)所大都比較隱蔽，有的無(wú)證診所門(mén)口沒(méi)有任何標(biāo)識(shí)，有的不法行醫(yī)份子不斷地變換行醫(yī)場(chǎng)所，部分非法行醫(yī)者移交后仍然違法開(kāi)展診療活動(dòng)[4]。與此同時(shí),衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督的醫(yī)療機(jī)構(gòu)較多，基層衛(wèi)生計(jì)生綜合監(jiān)督執(zhí)法人員不足等問(wèn)題都加大了衛(wèi)生行政部門(mén)對(duì)非法行醫(yī)行為的監(jiān)管難度。這就需要一種適用于全國(guó)記錄非法行醫(yī)者違法行為的網(wǎng)報(bào)系統(tǒng)，便于衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)通過(guò)這些違法記錄及時(shí)做出相應(yīng)處理，對(duì)違法者進(jìn)行行為限制，直至將其逐出市場(chǎng)，提高嚴(yán)重違法者違法成本，使違法者在強(qiáng)大的制裁壓力下，不敢輕易做出違法行為。這樣就從法律角度明確“黑名單”制度，達(dá)到既保障患者合法權(quán)益又維護(hù)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)穩(wěn)定的雙重效果。

三、對(duì)于實(shí)施非法行醫(yī)“黑名單”制度建議及設(shè)想

鑒于研究現(xiàn)況對(duì)于我國(guó)非法行醫(yī)“黑名單”制度提幾點(diǎn)粗淺的建議。

（一）建立和完善非法行醫(yī)“黑名單”相應(yīng)法律法規(guī)

如前所述，當(dāng)前在我國(guó)非法行醫(yī)“黑名單”制度法律位階過(guò)低，甚至絕大多數(shù)地區(qū)并未落實(shí)此項(xiàng)制度，這不利于非法行醫(yī)“黑名單”制度的實(shí)施。筆者認(rèn)為應(yīng)將非法行醫(yī)“黑名單”制度上升為法律，在國(guó)家層面明確“黑名單”制度公開(kāi)的條件﹑范圍﹑時(shí)限﹑程序﹑方式，對(duì)列入黑名單的非法主體懲罰措施以及職能部門(mén)未正確履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。在實(shí)施過(guò)程中，衛(wèi)生行政部門(mén)嚴(yán)格法律程序，積極履行法律或者行政法規(guī)，做到有法可依。

（二）建立全國(guó)統(tǒng)一的非法行醫(yī)“黑名單”信息平臺(tái)

建立全國(guó)性統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)非法行醫(yī)“黑名單”信息共享，避免各地區(qū)獨(dú)自建設(shè)信息平臺(tái)所造成的信息缺失或不匹配。2015年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政審批事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)：在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員注冊(cè)管理數(shù)據(jù)庫(kù)﹑不良執(zhí)業(yè)行為記錄數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，逐步建立信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)和誠(chéng)信檔案，構(gòu)建衛(wèi)生計(jì)生機(jī)構(gòu)和從業(yè)者信用信息平臺(tái)。由此可見(jiàn)衛(wèi)生和計(jì)生行政部門(mén)正在積極建設(shè)全國(guó)信用信息平臺(tái)，而非法行醫(yī)“黑名單”制度信息平臺(tái)就是信息系統(tǒng)重要組成部分。通過(guò)信息平臺(tái)向全社會(huì)公布列入“黑名單”非法主體，加強(qiáng)群眾監(jiān)督作用。

（三）提升非法行醫(yī)違法成本，建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制

《中華人民共和國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)予以取締，沒(méi)收其違法所得及其藥品﹑器械，并處十萬(wàn)元以下的罰款。在此基礎(chǔ)上，建議將非法行醫(yī)案件處罰納入全國(guó)執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)，只要在全國(guó)范圍內(nèi)因非法行醫(yī)被立案處罰過(guò)兩次后，再次非法行醫(yī)被查處均可追究刑事責(zé)任。同時(shí)，考慮到很多機(jī)構(gòu)和個(gè)人在非法行醫(yī)可觀的利益驅(qū)使下，不惜再三鋌而走險(xiǎn)，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)通過(guò)相應(yīng)立法，使其非法行醫(yī)的違法成本大于其收益，從經(jīng)濟(jì)層面上斷絕非法行醫(yī)的想法。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)于衛(wèi)生行政監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)各執(zhí)法單位和部門(mén)違反規(guī)定，對(duì)應(yīng)當(dāng)上報(bào)“黑名單”而不報(bào)的行為明確相關(guān)責(zé)任，建立問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。

（四）加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，動(dòng)員全社會(huì)共同參與

衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)積極轉(zhuǎn)變執(zhí)法思維，盡快熟悉新型監(jiān)督管理制度，通過(guò)參與主題培訓(xùn)班﹑網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)等多種學(xué)習(xí)方式，提高衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)通過(guò)傳統(tǒng)媒體和新興媒體相結(jié)合，利用微信等移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)向人民群眾宣傳依法執(zhí)業(yè)知識(shí)，做好“黑名單”制度的宣傳工作，提高人民群眾有關(guān)正確就診知識(shí)的知曉率，在全社會(huì)營(yíng)造醫(yī)生依法執(zhí)業(yè)﹑群眾正確就醫(yī)的良好氛圍。同時(shí)，加強(qiáng)舉報(bào)投訴受理中心的管理，完善舉報(bào)投訴處理程序，認(rèn)真受理群眾舉報(bào)，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)發(fā)現(xiàn)非法行醫(yī)行為人及組織積極舉報(bào)，動(dòng)員全社會(huì)共同參與監(jiān)督，形成衛(wèi)生行政部門(mén)與公眾相互補(bǔ)充的監(jiān)督網(wǎng)。

四、結(jié)束語(yǔ)

“黑名單”制度在打擊非法行醫(yī)，強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程中事中事后監(jiān)督管理，懲戒了“非法行醫(yī)”行為，保證醫(yī)療市場(chǎng)的良性運(yùn)行具有其特定的優(yōu)越性。故而，“黑名單”制度是一項(xiàng)促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)及個(gè)人依法執(zhí)業(yè)，整頓和規(guī)范醫(yī)療市場(chǎng)秩序，提高人民群眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)滿意度的切實(shí)可行的衛(wèi)生行政政策。

[1]劉桂剛,劉兵,居建云.山東省醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)督管理現(xiàn)狀與分析[J].中國(guó)衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2007,14(05):364-367.

[2]馬佳悅. 黑名單制度的法律問(wèn)題探析[J]. 公民與法(法學(xué)版),2016(05):19-22.

[3]曹建偉,段立甲.行政處罰中的“一事不再罰”原則[J].河北公安警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014,14(3):53-56.

[4]陸俊成. 淺析非法行醫(yī)存在的原因及打擊對(duì)策[J]. 江蘇衛(wèi)生保健,2013,15(02):34-35.

劉旭光（1984～ ），男，內(nèi)蒙古赤峰市人，滿族，在讀研究生，研究方向：衛(wèi)生行政法學(xué)。