王奇超

（324000 衢州市柯城區(qū)人民檢察院 浙江 衢州）

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究

王奇超

（324000 衢州市柯城區(qū)人民檢察院 浙江 衢州）

隨著公民對公共事務(wù)關(guān)注程度的提高和我國《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改完善，公益訴訟制度的研究進(jìn)入了一個新的階段。針對公益訴訟的訴訟主體資格展開的研討與建議也是此起彼伏。在我國，雖然理論界對于檢察機關(guān)能夠提起環(huán)境公益訴訟仍未達(dá)成共識，但實踐證明，隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)、法律制度的完善，檢察機關(guān)作為原告提起公益訴訟的優(yōu)勢必將得到呈現(xiàn)。

檢察機關(guān)；公益訴訟；訴訟主體；法律監(jiān)督

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的緣起

公益訴訟源于古羅馬的法律制度，是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是為了維護(hù)個人所有權(quán)而設(shè)定的訴訟，僅特定的人才可以提起。公益訴訟與此不同，它是為了保護(hù)社會公共利益的訴訟，因此，除法律有特別規(guī)定者外，凡羅馬市民均可提起[1]。隨著社會發(fā)展，各種環(huán)境﹑生態(tài)﹑資源問題的出現(xiàn)，致使公共利益維權(quán)的呼聲高漲。相應(yīng)的，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》在修改立法的時候都關(guān)注到了這一點，但對于公益訴訟的適格主體一直都存有爭議。哪個機構(gòu)或者主體能夠有力有效的通過公益訴訟達(dá)到維護(hù)公共利益的法律效果成為理論界與實務(wù)界關(guān)注的焦點。

2014年，黨的十八屆四中全會富有建設(shè)性地提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建設(shè)提上了日程。在隨后審議通過的《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》中，第一次明確規(guī)定了檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)﹑國有資產(chǎn)保護(hù)﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域可以提起公益訴訟試點。檢察機關(guān)可以“公益訴訟人”身份向人民法院提起公益訴訟，充分發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用[2]。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的難點

十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，在在制度實際操作中仍存在不少盲點和難點，例如，法律沒有明確規(guī)定的情況下如何適用法條﹑檢察機關(guān)參與到民事訴訟﹑行政訴訟中的程序是否有特殊設(shè)計等。

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格尚待明確

民事訴訟﹑行政訴訟缺乏明確檢察機關(guān)作為訴訟主體的規(guī)定的盲點，當(dāng)前檢察機關(guān)試點在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)﹑國有資產(chǎn)保護(hù)﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域開展公益訴訟的唯一依據(jù)是《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。但是規(guī)定和試點方案并不能代替法律的強制性規(guī)定。當(dāng)前《民事訴訟法》第55條關(guān)于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”是一個比較寬泛的概念，具體有哪些機關(guān)和組織可以成為公益訴訟的訴訟主體并沒有明確的定論。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟起訴權(quán)的明確

檢察機關(guān)提起刑事訴訟，享有刑事起訴權(quán)是法律明確賦予的。但是在公益訴訟領(lǐng)域，在明確檢察機關(guān)公益訴訟主體資格后，還應(yīng)當(dāng)明確檢察機關(guān)是否享有在民事領(lǐng)域和行政領(lǐng)域的起訴權(quán)。無論是大陸法系﹑英美法系還是前蘇聯(lián)社會主義法系，其檢察機關(guān)的起訴權(quán)都不局限于刑事訴訟領(lǐng)域，在民事﹑行政領(lǐng)域都享有廣泛而完整的起訴權(quán)[3]。我國檢察機關(guān)其憲法地位是國家法律監(jiān)督機關(guān)。正是由于法律地位的不同，我國遲遲沒有明確檢察機關(guān)是否享有民事﹑行政的起訴權(quán)。究其原因，可能是基于以下兩方面的考量，一是檢察機關(guān)和行政機關(guān)都是國家機關(guān)，以提起公訴的方式進(jìn)行監(jiān)督是否合適?二是提起公訴是否會影響到檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)？因此，檢察機關(guān)是否享有公益訴訟的起訴權(quán)還需要進(jìn)一步的研討與論證。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟的具體構(gòu)想

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍

從公益訴訟的目的來看，凡是危害或者可能危害國家利益﹑社會公共利益的民事違法行為都應(yīng)當(dāng)屬于可訴范圍[4]。由于當(dāng)前立法并沒有明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，根據(jù)《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》對檢察機關(guān)提起公益訴訟的試點領(lǐng)域的羅列，可以暫時確定檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)﹑國有資產(chǎn)保護(hù)﹑國有土地使用權(quán)出讓﹑食品藥品安全等領(lǐng)域可以提起公益訴訟[5]。

針對個人或者其他組織向檢察機關(guān)反映，要求針對上述領(lǐng)域的損害公益的行為提起訴訟或向檢察機關(guān)提供相應(yīng)的證據(jù)材料，檢察機關(guān)的案件管理部門都應(yīng)當(dāng)及時做好來訪筆錄和案件登記工作。對于不屬于當(dāng)前試點方案中檢察機關(guān)可以提起公益訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)場告知來訪人檢察機關(guān)提起公益訴訟的受案范圍。

（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件的承辦人員

目前檢察機關(guān)公訴部門主要負(fù)責(zé)案件的審查起訴和出庭應(yīng)訴工作，民事行政檢察監(jiān)督科主要負(fù)責(zé)民事行政領(lǐng)域的檢察事務(wù)。針對檢察機關(guān)提起公益訴訟這樣的新型案件，涉及到檢察機關(guān)需要向法院起訴﹑調(diào)查取證及出庭應(yīng)訴等工作內(nèi)容。

根據(jù)這一工作特點，在實踐中建議由公訴科和民事行政檢察監(jiān)督科聯(lián)合負(fù)責(zé)公益訴訟案件最為適宜。公訴科有較強的案件審查﹑證據(jù)分析能力，有豐富的出庭支持公訴的庭審經(jīng)驗。而民事行政檢察監(jiān)督科，對于民事行政的檢察工作業(yè)務(wù)熟悉，對民事行政案件的檢查監(jiān)督工作有較強的實踐經(jīng)驗。因此，集結(jié)兩部門的干警力量和工作經(jīng)驗，將有可能大大降低檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作的難度，探索有益的合作方式，確定完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的工作模式和流程。

（三）檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序

檢察機關(guān)提起公益訴訟，并非一有侵害公益的行為即開啟訴訟程序，還應(yīng)當(dāng)思考是否需要設(shè)置前置程序的環(huán)節(jié)。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，因此，要全面履行法律監(jiān)督的職權(quán)。如果認(rèn)為某單位或某機關(guān)的行為確實侵害了公共利益，那么首先應(yīng)當(dāng)履行的是法律監(jiān)督的職能，通過檢察建議等函件﹑走訪的方式督促這些單位或機關(guān)自行糾正或者妥善處理。

當(dāng)完成上述的前置程序后，如果檢察機關(guān)仍然認(rèn)為該公益訴訟案件有必要通過訴訟的方式解決，那么再由檢察機關(guān)相應(yīng)的部門向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。

[1]楊秀清.我國檢察機關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性質(zhì)疑[J].南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版）,2006(6):37.

[2]張澄華,黃馨葉.檢察視野下的公益訴訟[J].檢察風(fēng)云——社會治理理論專刊,2015(4):62.

[3]孫謙.設(shè)置行政公訴的價值目標(biāo)與制度構(gòu)想[J].人民檢察,2011(4):7.

[4]張毅.民事公益訴訟研究——兼論檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的構(gòu)建[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.15.

[5]徐全兵.檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報,2016(3):157.

王奇超（1990～），男，浙江衢州人，衢州市柯城區(qū)人民檢察院公訴科副科長，研究方向：刑事訴訟法。