□范雪華

碳交易：助推低碳化轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動力

□范雪華

建立反映資源稀缺性和資源價(jià)值的碳排放權(quán)交易制度，以較低的社會成本實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放控制目標(biāo)，是國家根據(jù)國際國內(nèi)應(yīng)對氣候變化形勢作出的重要決策，也是一項(xiàng)重要的體制機(jī)制創(chuàng)新，對于加快實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型具有十分重要意義。

碳交易產(chǎn)生的背景及趨勢

碳交易體現(xiàn)了國際社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。建立碳排放認(rèn)證認(rèn)可制度是國際通行做法。碳交易是市場經(jīng)濟(jì)框架下解決減排問題的一種有效方式。全球?qū)Πǘ趸荚趦?nèi)的溫室氣體排放，作為受環(huán)境容量限制而帶有強(qiáng)制性的措施，碳排放權(quán)和減排額度（信用）便成為有價(jià)產(chǎn)品（碳資產(chǎn)）。碳資產(chǎn)在《京都議定書》規(guī)定的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同但有區(qū)別的責(zé)任前提下，發(fā)達(dá)國家能源利用效率高、新的能源技術(shù)被大量采用，減排的成本極高，而發(fā)展中國家能源效率低、減排空間大，成本也低，這導(dǎo)致了同一減排單位在不同國家之間存在成本懸殊的價(jià)差。

碳交易規(guī)則具有法律約束力。聯(lián)合國氣候變化框架公約締約方國與國之間進(jìn)行的碳交易，主要有三種減排機(jī)制，即清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履行（JI）、排放交易（ET）。具體分為兩種形式：配額型交易即總量管制下所產(chǎn)生的減排單位的交易；項(xiàng)目型交易即實(shí)施減排項(xiàng)目所產(chǎn)生的減排單位的交易。前者通常是現(xiàn)貨交易，后者通常以期貨方式預(yù)先買賣。這種機(jī)制和交易方式符合《公約》、《議定書》的相關(guān)規(guī)定，具有法律約束力。

在市場機(jī)制下的碳交易具備雙贏特征。在“限量與貿(mào)易”體制下碳減排機(jī)制具有雙贏特征，已在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間開啟了一個(gè)巨大的碳交易市場，日本和歐美等發(fā)達(dá)國家及地區(qū)已通過碳交易取得了顯著的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。碳交易是利用市場機(jī)制引領(lǐng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路，低碳經(jīng)濟(jì)最終要通過實(shí)體經(jīng)濟(jì)的技術(shù)革新和優(yōu)化轉(zhuǎn)型來減少對化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平，這將從根本上改變?nèi)祟惿姘l(fā)展的觀念，是人類社會繼農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的又一次重大進(jìn)步。

金融引導(dǎo)為碳交易發(fā)展注入了強(qiáng)勁動力。國際碳交易已成為應(yīng)對氣候變化、減少溫室氣體排放、解決環(huán)境問題的根本性制度安排。隨著全球碳減排市場的法律框架和制度體系的進(jìn)一步完善，市場規(guī)模的擴(kuò)大，碳排放權(quán)交易將成為世界最大宗商品交易，流動性大幅提高，交易主體和需求種類也更趨向多元化，促進(jìn)多層次碳金融體系不斷深化發(fā)展。

碳排放權(quán)交易市場發(fā)展瓶頸

我國碳交易從2013年下半年起在廣東、上海、北京等省市開展試點(diǎn)，各地在碳交易體系的政策法規(guī)、核查核算、配額分配、交易機(jī)制、平臺建設(shè)、監(jiān)管方式等方面進(jìn)行了積極的探索，為碳交易市場的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)，但從實(shí)踐來看尚存在著諸多制約因素。

碳市場發(fā)育遲緩。目前我國碳減排工作主要通過政府制定減排量計(jì)劃，實(shí)施對排放主體排放量的核查、配額核發(fā)等工作，排放單位按規(guī)定履行控排義務(wù)。從現(xiàn)狀看自愿減排市場發(fā)展相對較快，而石化、化工、建材、鋼鐵、電力、航空等重點(diǎn)碳排放行業(yè)參加碳交易的積極性不高，市場發(fā)育不完全、市場機(jī)制對利益調(diào)整的作用不充分是重要原因。建立資源有償使用與交易市場機(jī)制，對碳排放總量進(jìn)行設(shè)定和對排放主體有效監(jiān)測，形成碳排放“資產(chǎn)”，并以碳交易市場供求關(guān)系的變化來平衡各方利益，促使減排主體履行碳排放控制義務(wù)，這項(xiàng)體制機(jī)制的改革還需進(jìn)一步深化。

碳交易制度建設(shè)滯后。部分省市開展的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，第三方核查機(jī)構(gòu)、排放企業(yè)與監(jiān)管部門互動性不強(qiáng)，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，信息透明度不高，規(guī)范碳排放的制度不健全，碳排放認(rèn)證認(rèn)可法律規(guī)范體系建設(shè)滯后，區(qū)域碳排放監(jiān)督機(jī)制不完善；金融機(jī)構(gòu)服務(wù)支持力度不足，缺乏分析、評估、規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)的技術(shù)咨詢體系。

減排指標(biāo)體系、考核體系、監(jiān)測監(jiān)管體系不健全。由于缺少一個(gè)嚴(yán)格的基于全國統(tǒng)一的碳排放配額制度，目前配額及排放的基準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)，企業(yè)購買碳排放權(quán)的積極性不高，市場主體缺位，注冊登記系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)不健全，交易登記的信息不完整等，致使碳排放的檢測、評估、考核缺乏有效的監(jiān)管依據(jù)。

第三方核查機(jī)構(gòu)明顯不足、專業(yè)人才缺乏。碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)，是國內(nèi)減排監(jiān)管體系的重要組成部分。目前我國對碳排放第三方認(rèn)證核查，在項(xiàng)目層面（CDM）的碳交易領(lǐng)域，我國境內(nèi)獲得UNFCCC執(zhí)行理事會（EB）授權(quán)的指定經(jīng)營實(shí)體（DOE）機(jī)構(gòu)僅有幾家，而掌握行使清潔發(fā)展機(jī)制方式和程序等有關(guān)決定中明確規(guī)定的職能所需的專門知識和人才更是匱乏，認(rèn)證核查專業(yè)能力和水平亟待提高，制約了CDM項(xiàng)目的開展。第三方核查機(jī)構(gòu)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)缺失，管理體系不健全，準(zhǔn)入和退出機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的準(zhǔn)則。

創(chuàng)新發(fā)展需多措并舉

進(jìn)一步強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。一是明確發(fā)改委為碳排放權(quán)交易的牽頭部門，經(jīng)信、財(cái)政、國資、地稅、環(huán)保、質(zhì)量監(jiān)督、法制辦、金融辦等部門為參與單位。建立聯(lián)席會議制度，定期研究重大政策和排放量計(jì)劃，協(xié)調(diào)執(zhí)行中的重大問題。二是明確牽頭和參與單位及第三方核查機(jī)構(gòu)的職能。發(fā)改委負(fù)責(zé)對碳排放權(quán)的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)管，負(fù)責(zé)科學(xué)設(shè)定、年度碳排放總量控制目標(biāo)，核算年度配額總量，對行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排放單位的二氧化碳排放實(shí)行配額管理；設(shè)立碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)，建立第三方核查目錄庫，對新建及擴(kuò)建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施碳排放評價(jià)和管理。經(jīng)信委負(fù)責(zé)減排主體及其責(zé)任的監(jiān)督落實(shí)。環(huán)保、質(zhì)量技監(jiān)、住建部門負(fù)責(zé)認(rèn)證核查的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施。統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)規(guī)范和統(tǒng)一區(qū)域能源統(tǒng)計(jì)部門的工作，確保監(jiān)督核查口徑一致。價(jià)格部門負(fù)責(zé)交易市場價(jià)格監(jiān)管。財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排專項(xiàng)資金等。地稅部門負(fù)責(zé)研究制定稅收優(yōu)惠政策。法制辦負(fù)責(zé)制定碳排放權(quán)交易的地方性法律法規(guī)。金融辦負(fù)責(zé)推動金融機(jī)構(gòu)探索多種創(chuàng)新性碳金融服務(wù)。公共資源交易中心負(fù)責(zé)制定碳排放權(quán)交易規(guī)則及程序，加強(qiáng)對交易活動的風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)部監(jiān)督管理。第三方核查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核查溫室氣體排放報(bào)告。

加快健全碳交易規(guī)則和監(jiān)管體系。一是規(guī)范市場要素，在合理確定排放基準(zhǔn)線基礎(chǔ)上確定交易主體，即碳排放重點(diǎn)工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)，以及自愿參與碳排放權(quán)交易的法人單位。交易產(chǎn)品主要是碳排放權(quán)配額，可采取“存量產(chǎn)能排放實(shí)現(xiàn)總量減排，增量產(chǎn)能排放實(shí)行可控性管理”辦法，適時(shí)建立碳排放權(quán)有償發(fā)放制度。遵循市場調(diào)節(jié)為主、政府調(diào)控為輔的定價(jià)原則，主要由供需雙方采取定價(jià)轉(zhuǎn)讓和協(xié)商議價(jià)方式，必要時(shí)采取行政手段調(diào)節(jié)。二是科學(xué)合理分配碳排放權(quán)額度。三是完善監(jiān)測、監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管人員及設(shè)備的配置，制定完整的考核指標(biāo)，利用先進(jìn)的檢測手段評估企業(yè)排放指標(biāo)，確保監(jiān)督評估的科學(xué)性、有效性、及時(shí)性。四是建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制。五是建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系，完善碳價(jià)格形成機(jī)制，避免價(jià)格異動；建立完備的交易安全運(yùn)行的防御系統(tǒng)。

加快交易技術(shù)支撐平臺建設(shè)。一是依托省公共資源交易中心建立全省碳排放權(quán)交易平臺。二是建設(shè)交易結(jié)算系統(tǒng)，為交易雙方提供第三方資金結(jié)算服務(wù)。三是加快建立規(guī)范的登記注冊系統(tǒng)，建立納入企業(yè)和第三方核查企業(yè)信用檔案，委托第三方機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行信用評價(jià)，并做好相關(guān)支持政策配套。四是建立信息系統(tǒng)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，及時(shí)公布國內(nèi)外碳排放市場動態(tài)和國家相關(guān)政策，公開發(fā)布碳交易市場供求信息、即時(shí)報(bào)價(jià)、競價(jià)方式、交割狀況等。五是建立碳排放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。建立集企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、第三方核查數(shù)據(jù)交互等功能于一體的碳排放報(bào)告系統(tǒng)，便于核查機(jī)制的實(shí)施。

加快第三方核查機(jī)構(gòu)培育和人才隊(duì)伍建設(shè)。一是制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，劃分認(rèn)證機(jī)構(gòu)信用等級，引入退出機(jī)制，重點(diǎn)培育一批碳排放機(jī)構(gòu)，二是制定碳排放認(rèn)證核查標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，建立監(jiān)測、報(bào)告與核查環(huán)節(jié)分別由不同第三方核查機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任制衡機(jī)制，確保核查結(jié)果公正性和權(quán)威性。規(guī)范和統(tǒng)一各區(qū)域統(tǒng)計(jì)工作，確保監(jiān)督核查口徑的一致性。三是加強(qiáng)第三方核查機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門和企業(yè)的互動，提升協(xié)調(diào)和監(jiān)管工作效率。四是加快建立和完善碳排放認(rèn)證認(rèn)可法律體系。五是制定碳排放檢測核算指南，規(guī)范企業(yè)的減排核算報(bào)告工作，建立碳排放信息公開制度。六是加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)和引進(jìn)。在高等院校培養(yǎng)碳交易相關(guān)學(xué)科的綜合性人才，鼓勵企業(yè)積極引進(jìn)人才和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

有效發(fā)揮財(cái)政稅收政策的激勵作用。對參與碳交易的企業(yè)實(shí)行有差別的稅收政策，如在收入所得稅、出口退稅等方面給予優(yōu)惠，交易初期給予免征交易稅和相關(guān)手續(xù)費(fèi)等。以財(cái)政資金為基礎(chǔ)吸納社會資金成立碳交易基金，用于獎勵或補(bǔ)貼參與碳交易企業(yè)或控排效果顯著的企業(yè)。實(shí)行資本市場準(zhǔn)入條件與排放控制指標(biāo)掛鉤的辦法，允許同等條件下碳交易企業(yè)優(yōu)先上市。支持碳交易企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。

發(fā)展碳金融、碳服務(wù)業(yè)。對參與碳交易企業(yè)采取加大政策性貸款的傾斜力度和綠色信貸執(zhí)行力度。實(shí)行貼息貸款，放寬商業(yè)銀行信貸額度控制，擴(kuò)大貸款利率的浮動范圍。幫助碳交易企業(yè)爭取國際能源組織和金融機(jī)構(gòu)等國際組織資金的支持。逐步推動碳證券、碳期貨、碳排放權(quán)指數(shù)等碳金融衍生品創(chuàng)新。鼓勵商業(yè)銀行推出碳基金理財(cái)產(chǎn)品、以核證減排量（CERS）收益權(quán)為質(zhì)押的貸款、設(shè)備租賃、保理業(yè)務(wù)、信托類及基金類等碳金融產(chǎn)品，提高碳交易活躍度。實(shí)施整合規(guī)范碳金融產(chǎn)品，出臺監(jiān)管規(guī)則，避免放大市場風(fēng)險(xiǎn)。

推進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新。一是充分利用《京都議定書》碳交易制度體系中的清潔發(fā)展機(jī)制（融資機(jī)制），通過CDM項(xiàng)目獲得部分資金和先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。二是大力開發(fā)節(jié)能新產(chǎn)品、新技術(shù)，鼓勵企業(yè)通過技術(shù)改造，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，有效控制溫室氣體排放。大力發(fā)展節(jié)能中介服務(wù)，通過提供設(shè)備、技術(shù)、管理等服務(wù)，為企業(yè)節(jié)能減排提供一攬子解決方案。

作者單位：杭州市公共資源交易中心