● 陳 峰

從治理霧霾看環(huán)境執(zhí)法與治理體制創(chuàng)新

● 陳 峰

近年來，我國(guó)一些地方遭遇了嚴(yán)重霧霾天氣，影響了人民群眾的身體健康和社會(huì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，治理霧霾也成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，考驗(yàn)著政府生態(tài)文明建設(shè)和貫徹綠色發(fā)展理念的能力。霧霾不是新生事物，也不是中國(guó)所獨(dú)有，作為工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的“副產(chǎn)品”，許多國(guó)家都深受其害。根據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)研究顯示，霧霾成因主要來源于燃煤和燃油，同時(shí)，受自然條件影響，霧霾具有無界性、溢出性特點(diǎn)，也增加了治理難度。

黨的十八大以來，中央把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺到更加重要的位置，“十三五”規(guī)劃明確要求加大環(huán)境治理力度，把改善生態(tài)環(huán)境作為全面建成小康社會(huì)決勝階段的重點(diǎn)任務(wù)。從近年來治理霧霾的情況看，已取得了成效，但同時(shí)還存在一些問題。比如，相關(guān)法律法規(guī)罰則不夠具體，執(zhí)法監(jiān)管仍存在問題。新環(huán)保法為環(huán)保工作提供了有力的法制保障，但對(duì)部門和企業(yè)責(zé)任的規(guī)定還比較抽象，罰則不夠明確具體。涉及環(huán)保相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的部門多，一定程度上影響了執(zhí)法監(jiān)督效率。對(duì)霧霾的整體監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不健全，缺乏有效的區(qū)域治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制。不同地區(qū)在霧霾治理的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)控、處罰等方面沒有統(tǒng)一，治理的利益互補(bǔ)機(jī)制、配套資金、技術(shù)投入等統(tǒng)籌難度大，各自為戰(zhàn)。此外，部分地方政府及工作人員責(zé)任意識(shí)淡薄，存在不作為、失職瀆職等情況，使得治理效果不夠理想。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家也走過一條先污染后治理之路。英國(guó)是工業(yè)化革命最早的國(guó)家，也是環(huán)境污染治理最早的國(guó)家，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段治理環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。一是以立法形式防治大氣污染。1952年倫敦?zé)熿F事件以來，相繼頒布了一系列控制空氣污染的法律和標(biāo)準(zhǔn)，1956年出臺(tái)的《清潔空氣法》是世界上第一部空氣污染防治法。二是明確政府防治職責(zé)?！肚鍧嵖諝夥ā访鞔_了地方政府在大氣污染治理方面的職責(zé)，《堿業(yè)法》強(qiáng)化了代表中央政府的檢查團(tuán)職能。1996年，英國(guó)還對(duì)環(huán)保部進(jìn)行改組，把空氣、土地和水資源納入統(tǒng)一管制。三是利用經(jīng)濟(jì)、科技手段提升治理水平。按照“誰污染誰付費(fèi)”原則，由制造污染的企業(yè)付費(fèi)，政府選定有資質(zhì)和有能力的專業(yè)環(huán)保公司治理污染，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，加大科技治理投入。2011年，在英國(guó)政府推動(dòng)下，英國(guó)電力公司聯(lián)合有關(guān)科技企業(yè)和高校，發(fā)起了“低碳倫敦”實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，目標(biāo)是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)2025年減排60%。同時(shí)，重視信息公開和公眾參與。公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)隨時(shí)查看、提取全國(guó)各地環(huán)境質(zhì)量狀況。任何工廠申請(qǐng)?jiān)S可證都要刊登廣告征求公眾意見、接受質(zhì)詢。公眾環(huán)保意識(shí)強(qiáng)也極大地推動(dòng)了環(huán)境治理。

進(jìn)一步創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理體制，我們認(rèn)為，一是抓緊完善環(huán)保法律法規(guī)體系，尤其是增強(qiáng)處罰和追責(zé)制度的可操作性。以新環(huán)保法、大氣污染防治法為基礎(chǔ)，加快修改完善相關(guān)法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)，明確企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，細(xì)化處罰類別、標(biāo)準(zhǔn)和適用條件，增加違法行為處罰的威懾力。同時(shí)，按照權(quán)責(zé)清單制度要求，進(jìn)一步明確各級(jí)政府及工作部門環(huán)保權(quán)責(zé)事項(xiàng)，完善環(huán)保問責(zé)機(jī)制，明確失職行為和追責(zé)情形。二是進(jìn)一步理順監(jiān)督執(zhí)法體制機(jī)制。明確中央和地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)責(zé)劃分。加快推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制，開展區(qū)域內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法檢查和協(xié)同查處跨界環(huán)境違法行為。適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，整合城市環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能，完善城市環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系。三是建構(gòu)政府間協(xié)作與聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。環(huán)境治理要強(qiáng)化地區(qū)和部門間的合作，健全地方政府間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確相應(yīng)的制度安排。借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建議探索成立跨地域的污染控制區(qū)，整合跨界污染的權(quán)力配置和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。此外，環(huán)境治理還要與完善自然資源管理體制、城市科學(xué)布局、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等統(tǒng)籌謀劃，相互協(xié)調(diào)促進(jìn)。四是形成區(qū)域間經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立治理主體之間的利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)機(jī)制，通過資金、稅收、環(huán)境許可、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多渠道共同分擔(dān)環(huán)境治理成本。建議研究推行環(huán)境稅制改革，合理調(diào)整政府間賦稅和收費(fèi)制度，建立環(huán)境污染防治專項(xiàng)基金，為跨區(qū)域治理安排相關(guān)轉(zhuǎn)移支付。加快研發(fā)新能源或替代能源，創(chuàng)造條件推廣普及。五是打造多元主體協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制。環(huán)境治理不能靠政府“單打獨(dú)斗”，也不能無限擴(kuò)大相關(guān)部門職責(zé)范疇，要逐步建立起全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理機(jī)制，形成政府監(jiān)管之外的相關(guān)替代性、補(bǔ)充性機(jī)制。

（作者系中央編辦研究中心副主任）