● 曹立平

中國環(huán)境執(zhí)法體制機制現(xiàn)狀、問題及政策建議

● 曹立平

環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)是各級環(huán)保部門所屬的專業(yè)從事現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場執(zhí)法、監(jiān)察稽查、糾紛調(diào)處和排污費征收等。截至目前，全國環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)總數(shù)超過3000個，執(zhí)法人員數(shù)量超過6萬人。

當(dāng)前，我國環(huán)境執(zhí)法體制機制主要呈現(xiàn)以下特點：

一是執(zhí)法職能分散。我國實行的是環(huán)境保護部門對環(huán)境實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與相關(guān)行政主管部門實行專項監(jiān)督管理相結(jié)合的執(zhí)法體制。據(jù)統(tǒng)計，發(fā)展改革、工信、公安、監(jiān)察、財政、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、金融、商務(wù)、衛(wèi)生、審計、海關(guān)、工商、質(zhì)檢、安監(jiān)、林業(yè)、氣象、海洋、能源等20多個部門具有環(huán)境保護監(jiān)督管理責(zé)任。

二是法律地位模糊。黨的十八屆三中全會對環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法提出了“獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”的要求，但目前尚沒有法律法規(guī)明確規(guī)定環(huán)保部門“獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。而類似的授權(quán)卻以法律規(guī)定的方式賦予了審計和統(tǒng)計等部門。新修訂的環(huán)境保護法雖然將“環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)”寫入，但仍明確其為委托執(zhí)法，而非授權(quán)執(zhí)法。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的大背景下，法律地位的模糊帶來了一系列問題。2016年，安徽和遼寧兩省的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以沒有法定執(zhí)法權(quán)為由起訴至法院。此外，執(zhí)法人員的身份也不明確。

三是權(quán)責(zé)不對等。雖然新修訂的環(huán)境保護法賦予了環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)更大的權(quán)力，但當(dāng)前各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)實際行使的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法定職責(zé)，“法無授權(quán)”問題突出。國家要求“簡政放權(quán)，加強事中事后監(jiān)管”，是為了減少不必要的審批和監(jiān)管，激發(fā)市場活力，但部分地方變成了前端放任自流，后端執(zhí)法兜底；有的地方領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常使用“倒逼”這個詞，將推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能的責(zé)任都落到環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)上，實質(zhì)上是在轉(zhuǎn)嫁責(zé)任；有的規(guī)定發(fā)布后，多數(shù)企業(yè)都做不到，不去反思規(guī)定是否合理，事前事中監(jiān)管是否到位，卻把責(zé)任推給了執(zhí)法不嚴(yán)；還有的地方，普法的職能也由執(zhí)法部門承擔(dān)，事實上，執(zhí)法部門從事普法工作蘊藏著巨大的道德風(fēng)險。

為加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，我們建議：

一是建立以守法為核心的執(zhí)法體系。法律法規(guī)的執(zhí)行不能只靠監(jiān)督執(zhí)法，而是主要依賴守法。具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，建議建立起以促進(jìn)守法為核心的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。據(jù)統(tǒng)計，目前環(huán)境違法企業(yè)中，大約有1/3是因為不知法，1/3是不懂法，另外1/3才是惡意違法。目前的環(huán)境管理政策對違法企業(yè)進(jìn)行無差別打擊，一定程度上損害了企業(yè)守法的積極性，縱容了惡意違法行為。執(zhí)法的最終目的是促進(jìn)企業(yè)守法程度的提高和環(huán)境質(zhì)量的改善。

二是明確法律地位。建議在修訂法律法規(guī)時，明確環(huán)保部門的法律地位，賦予其獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能，規(guī)定“環(huán)境保護行政主管部門及其環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)依照法律規(guī)定獨立行使調(diào)查監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”，為環(huán)境保護行政主管部門及其環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)依法獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法提供法律基礎(chǔ)。明確環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法類公務(wù)員的身份。

三是厘清環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層級的監(jiān)管力量，解決目前環(huán)境執(zhí)法職能交叉、執(zhí)法主體分散、多頭執(zhí)法問題，合理劃分上下級間的事權(quán)和執(zhí)法職能，構(gòu)建環(huán)境保護綜合執(zhí)法體制，實現(xiàn)職責(zé)獨立、責(zé)任獨立。明確地方環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)對本級環(huán)保部門和上一級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)負(fù)責(zé)并報告工作，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人經(jīng)征求本級人民政府意見后由上級環(huán)保部門確定，其他人員配備、干部任免等主要由本級環(huán)保部門決定。環(huán)境執(zhí)法業(yè)務(wù)以上級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)為主。在本級人民政府的有關(guān)規(guī)定與上級環(huán)保部門有關(guān)規(guī)定不一致時，按照上級環(huán)保部門的規(guī)定執(zhí)行

四是加強基層環(huán)境執(zhí)法力量。明確地方各級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)費由同級財政部門予以保障。實行市對市轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)垂直管理。落實農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)社區(qū)對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，延伸環(huán)境監(jiān)管觸角，將環(huán)境監(jiān)管工作納入基層社會管理體系，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)社區(qū)配備環(huán)境監(jiān)管人員，承擔(dān)隱患排查、糾紛調(diào)處、協(xié)助執(zhí)法、信息報告、宣傳引導(dǎo)等職責(zé)，構(gòu)筑多元主體共治、自治功能增強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）環(huán)境治理新格局。

（作者系環(huán)保部環(huán)監(jiān)局副局長）