● 南川秀樹（Hideki Minamikawa）

日本環(huán)境污染治理的經(jīng)驗

● 南川秀樹（Hideki Minamikawa）

一、20世紀(jì)50年代日本重污染情況

1.污染情況

隨著20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，嚴(yán)重的空氣及水污染籠罩著日本。1955年發(fā)生了第一起嚴(yán)重?fù)p害人類健康的案例，當(dāng)時該疾病被稱為“痛痛病”（Itai Itai disease），會令患者的骨頭產(chǎn)生無法想象的疼痛。

1956年，水俁市首次報道一種“怪病”。工業(yè)部門和相關(guān)專家堅持認(rèn)為該病不是由工業(yè)污水造成的，而是因為二戰(zhàn)時期遺留下的炸彈。直到1968年，政府才承認(rèn)該病就是由工業(yè)污染造成的，而且嚴(yán)重?fù)p害了大眾健康。

日本接連發(fā)生了4起對人體健康造成大規(guī)模損害的重大案例?！巴赐床　笔怯晒S排出的鎘引起的，因為鎘會被作物吸收從而對人類造成危害。水俁病的罪魁禍?zhǔn)资囚~體內(nèi)的甲基汞。這種化學(xué)物質(zhì)也造成日本新潟地區(qū)的第二次水俁病。石油化工總廠附近的居民因四日市的二氧化硫污染罹患哮喘。當(dāng)時四日市被厚重的煙霧籠罩著，有時因為煙霧太大甚至都無法看清楚對面的站臺。而現(xiàn)在北京也是類似的情況。

東京也不例外。1961年，因為高濃度的煙霧，市民的呼吸器官開始出現(xiàn)問題。于是東京從1962年開始建立自動監(jiān)測設(shè)備以監(jiān)測空氣污染物，接下來還設(shè)立了煙霧警報系統(tǒng)。

2.第一階段規(guī)章條例并不奏效

政府頒布的規(guī)章條例只是在問題出現(xiàn)時起到暫時的作用。1958年，政府起草了管理污染物排放的法律條例，但是收效有限。首先，立法的目的是為了實現(xiàn)發(fā)展和環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。而這個條例實際上是將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展凌駕于環(huán)境之上。其次，該法律僅僅適用于特定地區(qū)。由于受地區(qū)限制，這些規(guī)章條例收效甚微。而且，該法律也沒有任何懲罰措施。

1962年起草的工業(yè)排放管理法也存在同樣的問題，排放法規(guī)太溫和。

二、開啟自下而上的改革

1.公眾意識、地方政府以及司法機(jī)構(gòu)開始做出改革

法律進(jìn)展不大，部分原因是工業(yè)部門的意識不夠。企業(yè)不想在必要的設(shè)備上進(jìn)行投資來減少污染。高級管理人員認(rèn)為投資污染防治成本高并且不會提高生產(chǎn)率，得不償失。

公民意識的提高真正推動了改革。提高了環(huán)保意識的公民向政府和工業(yè)企業(yè)施加了巨大壓力。例如，因為市民的壓力而不得不放棄建立石油化工廠的計劃。針對污染的投訴也與日俱增。反對經(jīng)濟(jì)過快增長的想法也從20%增長到60%。

地方政府的倡議也起了積極作用。東京等主要城市啟用了愿意創(chuàng)新環(huán)境政策的先鋒型省長或市長，這樣的領(lǐng)導(dǎo)人在1977年達(dá)到了150人。他們主動采取措施來加強(qiáng)環(huán)境方面的法規(guī)并且在市民的支持下和工業(yè)企業(yè)達(dá)成了一致協(xié)議。這一時期污染防治協(xié)議的數(shù)量急劇上升。

這就是污染防治協(xié)議的背景。因為法律體系不完善以及當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)有限，所以他們開始和污染公司達(dá)成協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容包括對污染的限制以及如何充分遵守法律法規(guī)。

為什么這些企業(yè)自愿達(dá)成協(xié)議？主要是因為公眾反對污染。如果當(dāng)?shù)卣o出協(xié)議而公司拒絕的話，那么這些公司在經(jīng)濟(jì)上就會有損失，而且媒體會對其進(jìn)行批評，造成其公眾形象受損。

地方政府采取的另外一項政策就是提高政府官員的科技專業(yè)水平。這樣做的目的，一是獲得一些技能，通過檢查讓公司掩蓋的污染行為大白于天下，二是為了擁有相應(yīng)的知識和公司進(jìn)行協(xié)商，并且?guī)椭麄冋业阶袷匾?guī)章制度的方法。

司法體系的作用也非常重要。當(dāng)規(guī)章條例不起作用時，司法法庭可以促使立法機(jī)構(gòu)和公司采取應(yīng)對措施。法庭會創(chuàng)新處理方式從而減輕原告負(fù)擔(dān)。

2.中央政府最終決定進(jìn)行改革

執(zhí)政黨開始意識到危機(jī)。第一，公眾反對污染的想法在媒體的推動下與日俱增。第二，開拓型省長和市長逐漸涌現(xiàn)。第三，污染公司在法律訴訟上接連失敗。

執(zhí)政黨最后意識到臨時措施無法解決問題，決定開始徹底的管理并建立新的體制。

污染對于市民來說已經(jīng)是最嚴(yán)重的問題之一，因此中央政府決定在短期內(nèi)重新構(gòu)建行政體制，并出臺相應(yīng)的環(huán)境政策。1971年日本成立環(huán)境保護(hù)局，并頒布了一系列法律法規(guī)。

20世紀(jì)70年代以后的法律體系特征如下：第一，國家的基本態(tài)度明確；第二，污染的定義明確；第三，法規(guī)更加嚴(yán)格；第四，刪除了條例中“與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)”的部分，明確企業(yè)責(zé)任。第五，地方政府的權(quán)力得到了加強(qiáng)。

從1970年到1985年，二氧化硫污染的情況得到顯著改善，二氧化氮也是如此。20世紀(jì)60年代的七彩煙霧到了20世紀(jì)90年代也轉(zhuǎn)變成了湛藍(lán)的天空，這些改變是非常明顯的。

3.實施促進(jìn)環(huán)保投資的經(jīng)濟(jì)政策

空氣質(zhì)量的快速改善不僅僅是因為強(qiáng)有力的法律法規(guī)，更重要的是有了促進(jìn)企業(yè)環(huán)保投資的激勵政策。

對于受害者的新賠償機(jī)制讓企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的代價。采取了如減稅及低息貸款等經(jīng)濟(jì)政策，促使企業(yè)在環(huán)保上進(jìn)行投資。這些刺激因素促使私有企業(yè)增加了在環(huán)保上的投資，據(jù)統(tǒng)計，總投資的比例從3%升到了19%。

多個因素共同實現(xiàn)了污染的治理。媒體呼吁和公眾意識、當(dāng)?shù)卣扇〉拇胧┮约八痉C(jī)構(gòu)的決定都取得了巨大進(jìn)展，這促使政府采取強(qiáng)有力的政策。

4.長遠(yuǎn)來看，污染防治可以降低成本

污染防治也是很經(jīng)濟(jì)的。當(dāng)執(zhí)行強(qiáng)有力的政策之后，因四大污染造成的經(jīng)濟(jì)損失預(yù)計就會大大減少。例如，就水俁病來說，每年造成損失1.26億美元，而如果采取措施每年的花費(fèi)只需要100萬美元。

三、當(dāng)今面臨的新挑戰(zhàn)

日本的環(huán)境管理現(xiàn)在正面臨著新的挑戰(zhàn)。首先，污染物排放監(jiān)測以及環(huán)境違法曝光體系受到了削弱，這是由于地方政府簡化了體系以及整個行政管理體制。人們認(rèn)為大部分問題已經(jīng)解決，污染已經(jīng)成為歷史，他們對工廠的污染排放正失去興趣。而且，大部分在污染嚴(yán)重時期發(fā)揮積極作用的政府官員已經(jīng)退休。其次，日本社會的老齡化進(jìn)程正在加速。老人通常很反感廢棄物處理等鄰避設(shè)施。鄰避問題在老齡化社會尤為突出，可能阻礙未來的可持續(xù)發(fā)展步伐。

（作者系日本環(huán)境衛(wèi)生中心理事長）