朱鵬華 劉學(xué)俠

（1.中共中央黨校 a.研究生院 b.報刊社， 北京 海淀 100091

城鎮(zhèn)化是一個國家經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。2012年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[1]。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為各方面關(guān)注的社會熱詞，同時也是黨中央治國理政的關(guān)鍵詞。改革開放之初的1978年，中國城鎮(zhèn)化率只有17.9％；到2015年末，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.1％，年均提高1.03％。但是，從國際比較看中國的城鎮(zhèn)化率不僅低于發(fā)達(dá)國家約80％的水平，也低于和中國發(fā)展階段類似的發(fā)展中國家約60％的水平[2]。目前，中國已有7.7億左右的城市常住人口，但城鎮(zhèn)化水平仍然相對滯后。根據(jù)城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，中國仍處于城鎮(zhèn)化率30％-70％的快速發(fā)展區(qū)間，到2030年，城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)要超過70％，將有超過10億的人口生活在城市[3]。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定發(fā)展的基本保障，能否推行好新型城鎮(zhèn)化，是實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的重要決定因素。因此，深入探索新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、面臨問題和發(fā)展路徑，具有重大的學(xué)術(shù)價值和實(shí)踐意義。

一、新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，有超過5億的農(nóng)民從農(nóng)村走進(jìn)城鎮(zhèn)，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向了工業(yè)和服務(wù)業(yè)，推動了中國前所未有的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[4]，也為新型城鎮(zhèn)化打下了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化

研究表明，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有高度相關(guān)性，兩者相互依存和促進(jìn)[5]。在過去的30多年中，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長和大規(guī)模的工業(yè)化推動了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展[6]。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年GDP和三次產(chǎn)業(yè)增加值分別是2006年的3.08倍、2.61倍、2.63倍和3.72倍，這為中國新型城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；第一產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)下降，2015年僅占9.0％，同時就業(yè)人員的比重快速下降，2015年比2006年下降了14.3％；第三產(chǎn)業(yè)比重持續(xù)增加，2015年已達(dá)50.5％，吸納就業(yè)的能力快速提升，由2006年32.2％增至2015年42.4％，年均增長1.02％；2015年在第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)分別下降871.4萬人和405.9萬人，但第三產(chǎn)業(yè)新增就業(yè)1475.2萬人。在未來中長期，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將為新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)勁動力。第二產(chǎn)業(yè)比重下降是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，其中自2013年以來第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重下降，與中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后“轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)”有關(guān)。

（二）城鎮(zhèn)化已超過工業(yè)化

從歷史的邏輯來看，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚使就業(yè)擴(kuò)大、收入增加以及土地利用方式改變，從而推動著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展。新中國成立以來，城鎮(zhèn)化長時間滯后于工業(yè)化。2008年常住人口城鎮(zhèn)化率為47.0％，首次超過工業(yè)化率46.9％。城鎮(zhèn)化是拉動內(nèi)需的重要途徑，2008年前城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化被學(xué)界認(rèn)為是阻礙內(nèi)需的重要力量。自2008年以來，城鎮(zhèn)化快速增長，而工業(yè)在GDP中的比重在持續(xù)下降，到2014年兩者的差距已達(dá)11.7％。城鎮(zhèn)化超過工業(yè)化將促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，人力資源素質(zhì)的提高，增加就業(yè)、優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而加快服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，這為新型城鎮(zhèn)化積累了重要的積極因素。

（三）各種要素的實(shí)力顯著增強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和教育水平的提高，人力資源、資本、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療和社保等驅(qū)動城鎮(zhèn)化的要素數(shù)量大幅增加、質(zhì)量明顯提升。

人力資源的素質(zhì)大幅提高。隨著教育水平的提升，中國人力資源素質(zhì)特別是農(nóng)村人力資源素質(zhì)顯著提高。高等教育畢業(yè)生持續(xù)快速增長，其中大專及以上畢業(yè)生數(shù)2014年比2005年增長了93.5％，受過高等教育的人口比重2014年比2005年增長了5.96％；職業(yè)教育發(fā)展迅速，2005-2014年全國職業(yè)學(xué)校共畢業(yè)8645.82萬人，2014年中等和高等職業(yè)學(xué)校在校生人數(shù)分別達(dá)到1607.68和1006.60萬人；高等職業(yè)教育已占整個高等教育規(guī)模的40％，中等職業(yè)教育招生數(shù)占高中階段招生數(shù)的44.12％。目前，中國已建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，形成了基本完善的職業(yè)教育法律制度體系，職業(yè)教育的人才培養(yǎng)水平正在穩(wěn)步提升。職業(yè)教育培養(yǎng)出數(shù)以億計(jì)的技術(shù)技能型人才，將成為建設(shè)制造強(qiáng)國、發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵力量。人力資源素質(zhì)的提升，將逐漸提升“人口紅利”的層次，為新型城鎮(zhèn)化提供堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)，同時農(nóng)村籍的大中專畢業(yè)生也將成為新型城鎮(zhèn)化的主力軍。

固定資產(chǎn)投資快速增長。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，固定資產(chǎn)投資規(guī)模、結(jié)構(gòu)影響著就業(yè)和人口聚集，進(jìn)而對城鎮(zhèn)化起到推動和促進(jìn)作用[7]。固定資產(chǎn)投資規(guī)模的增長是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)化正向發(fā)展的主要動力[8]。近年來，中國固定資產(chǎn)投資規(guī)模大、增長速度快，2015年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資已達(dá)551590億元，是2006年5.9倍；資金來源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2006-2015年固定資產(chǎn)投資自籌資金平均占65.8％，而國家預(yù)算內(nèi)資金僅占4.9％。一方面中國以城鎮(zhèn)化為主體的投資需求巨大；另一方面中國投資市場資金充裕。因此，中國具備龐大的固定資產(chǎn)投資能力，這也為新型城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

基礎(chǔ)設(shè)施大幅改善，建設(shè)能力增長顯著。改革開放以來，中國的基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)能力都有了翻天覆地的變化。2015年，鐵路營業(yè)里程和公路里程分別為12.1萬公里和457.73萬公里，比2010年增加32.7％和14.2％；內(nèi)河航道里程和民用航班飛行機(jī)場數(shù)分別比2010年增加了2.3％和20％。2015年，城市污水處理能力達(dá)到13784萬立方米/天，污水處理率達(dá)91.0％；生活垃圾無害化處理率達(dá)92.5％；集中供熱面積64.2億平方米，增長5.1％；建成區(qū)綠地面積189萬公頃，增長3.7％；人均公園綠地面積13.16平方米，增加0.08平方米。中國建筑業(yè)已具備巨大的生產(chǎn)能力，2015年有施工活動的建筑業(yè)企業(yè)已達(dá)80911個，完成總產(chǎn)值180757.47億元，分別比2010年增加了12.6％和88.2％；2015年按建筑業(yè)總產(chǎn)值計(jì)算的勞動生產(chǎn)率為323733元/人，是2010年的1.6倍。這都說明，中國基礎(chǔ)設(shè)施在大幅改善，特別是建設(shè)能力明顯提升，為新型城鎮(zhèn)化提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障水平大幅提升。近年來，中國醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障事業(yè)實(shí)現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，基本建立起了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生體系和社會保障體系。2015年醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量為987289個，比2010年增加了5.4％；2014年每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師和注冊護(hù)士數(shù)量分別為56人、21人和22人，比2010年分別增加了27.3％、16.7％和46.7％；2014年每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為48.45張，比2010年增加了35.5％。以上所列醫(yī)療衛(wèi)生人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量均超過世界平均水平，且增長速度處于領(lǐng)先水平。其中，城市醫(yī)療資源遠(yuǎn)多于農(nóng)村，僅每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)，城市就是農(nóng)村的2.2倍。醫(yī)療衛(wèi)生水平的快速增長不僅能為新型城鎮(zhèn)化提供有力的支撐，同時新型城鎮(zhèn)化也會逐步均衡城鄉(xiāng)醫(yī)療資源的分布。2015年全國社會保險基金收入46012億元，是2010年的2.4倍；社會保險基金累計(jì)結(jié)余59486.3億元，是2010年的2.5倍，“五險”結(jié)余均有大幅度增長。2015年參加全國基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為85833和66582萬人，比2014年分別增加1601萬人和6835萬人。社會保障的快速發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化提供了重要的保障基礎(chǔ)。

（四）城鎮(zhèn)化成績顯著并積累經(jīng)驗(yàn)

自“十五”計(jì)劃首次提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[9]，經(jīng)過15年的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化成績顯著。城市規(guī)模擴(kuò)大、人口增多，2014年全國城市城區(qū)面積為184098.59平方公里，2015年城鎮(zhèn)常住人口77116萬人；城鎮(zhèn)體系逐漸完善，已有城市658個，建制鎮(zhèn)20113個，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以及十幾處省會城市群；城市建設(shè)水平明顯提高，城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積等大幅增加，城市管理水平也有顯著提升[10]。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平整體提升，也為新型城鎮(zhèn)化積累了經(jīng)驗(yàn)。一是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念已經(jīng)深入人心，在新型城鎮(zhèn)化理念引領(lǐng)下，中國正加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量在不斷地提高；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)性逐漸增強(qiáng)。特別是2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，進(jìn)一步保障了城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。近期各地政府正探索“多規(guī)合一”的模式，這使得城鎮(zhèn)化更具協(xié)調(diào)性，也增強(qiáng)了綠色發(fā)展的主動性；三是城鎮(zhèn)化的投融資模式在不斷創(chuàng)新。近年來，通過探索政府購買服務(wù)、城市開發(fā)投資基金、PPP等模式融資，積極引導(dǎo)社會資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了一定的成效，為進(jìn)一步做好市場化融資推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。政府的創(chuàng)新性探索是城鎮(zhèn)化建設(shè)的活力之源，通過投資主體多元化、資金來源社會化、經(jīng)營機(jī)制市場化、管理方式科學(xué)化，解決城鎮(zhèn)化存在的資金緊缺、機(jī)制僵化等突出問題。

（五）簡政放權(quán)為新型城鎮(zhèn)化釋放活力

新型城鎮(zhèn)化是一個不斷深化改革的過程，改革的核心是通過簡政放權(quán)推動政府職能轉(zhuǎn)變。政府簡政放權(quán)和商事制度改革，通過制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新打破束縛發(fā)展的條條框框，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動力，也為新型城鎮(zhèn)化提供了良好制度環(huán)境。2014年以來，國務(wù)院已先后分六批取消了319項(xiàng)職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，占國務(wù)院部門設(shè)置職業(yè)資格總數(shù)的52％；已分兩批取消了214項(xiàng)中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)；已累計(jì)停止執(zhí)行995個與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致、不利于辦事創(chuàng)業(yè)、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的政策性文件；清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，降低企業(yè)成本、營造公平競爭環(huán)境，這將盤活建筑業(yè)企業(yè)近萬億元資金；已清理規(guī)范投資項(xiàng)目報建審批事項(xiàng)65項(xiàng)，清理后減少為42項(xiàng)，精簡比例為35％。2016年1月1日起施行新修訂的《中央定價目錄》，定價種類由13種（類）減少到7種（類），約減少46％。具體定價項(xiàng)目由100項(xiàng)左右減少到20項(xiàng)，約減少80％左右；“五證合一、一照一碼”商事制度自2016年10月1日起在全國全面實(shí)施。政府的簡政放權(quán)，促使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的快速增長，2016年上半年，國內(nèi)發(fā)明專利授權(quán)量16.4萬件，同比增長41％；全國新設(shè)市場主體日均超過4萬戶，日均新登記企業(yè)1.4萬戶。通過簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，降低制度性交易成本、激發(fā)社會投資活力，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，為新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了良好的微觀基礎(chǔ)，進(jìn)而為新型城鎮(zhèn)化釋放了活力。同時，各地區(qū)新戶籍政策的出臺和實(shí)施，隨著戶籍制度上附著的城鄉(xiāng)利益差別的逐漸消失，長時間阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鄉(xiāng)分割政策壁壘正在被打破。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨的問題

當(dāng)前中國正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題多發(fā)期，概括起來，新型城鎮(zhèn)化主要面臨以下問題。

（一）城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力減弱

前期粗放式、低水平城鎮(zhèn)化有待進(jìn)一步消化。2004-2014年城市建設(shè)用地面積年均增長率5.1％，高于城鎮(zhèn)人口年均增長率3.3％；2014年城市建設(shè)用地面積和城鎮(zhèn)人口比2004年分別增長62.4％和38.0％。顯然，中國的城鎮(zhèn)化走了一條靠土地擴(kuò)張的粗放式、低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化道路，主要體現(xiàn)在“城中村”“新建鬼城”“被城鎮(zhèn)化”和“大躍進(jìn)城鎮(zhèn)化”等問題。長時間的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化所造成的影響需要一定的消化期，發(fā)展路徑的依賴，使得城鎮(zhèn)化方式的轉(zhuǎn)變在一定程度上減弱了新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，加劇了就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的矛盾，進(jìn)一步加大了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力落戶城鎮(zhèn)的難度。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)大部分是知識密集型，對就業(yè)的帶動作用趨??；自動化流水線和工業(yè)機(jī)器人的普及，大量減少了低端技術(shù)工人特別是農(nóng)民工的需求。例如，位于昆山市的富士康公司通過引入機(jī)器人，將解雇6萬余名工人，昆山市政府調(diào)查顯示，多達(dá)600家企業(yè)已經(jīng)計(jì)劃在不久的將來引入機(jī)器工人。隨著科技的發(fā)展和在產(chǎn)業(yè)中的大規(guī)模應(yīng)用，“機(jī)器取代”工人的現(xiàn)象將會成為一個必然的趨勢。一方面已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工被機(jī)器排擠和代替，迫使他們重新返回農(nóng)村；另一方面進(jìn)城務(wù)工的門檻的提高，阻礙了新生代農(nóng)民進(jìn)城的通道。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后。農(nóng)業(yè)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅為城鎮(zhèn)人口提供大量生活資料，集約化和機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還會在農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出剩余勞動力，為城鎮(zhèn)化提供充足的人力資源。2013年，美國、英國、日本、韓國和巴西的農(nóng)村人口比例分別為18.72％、17.91％、7.51％、17.75％和14.83％，而中國的農(nóng)村人口比例高達(dá)46.27％，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)多達(dá)24171萬人。中國人均耕地面積小，農(nóng)業(yè)機(jī)械化和現(xiàn)代化的難度大，當(dāng)前仍然是以分散性和粗放式經(jīng)營為特征的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)規(guī)模小、投入高、效益低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于工業(yè)化[11]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支撐作用的要求在逐步提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的滯后在一定程度上正在減弱新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動力。

（二）“半城鎮(zhèn)化”問題突出

“半城鎮(zhèn)化”是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)換過程中的一種不完全的城鎮(zhèn)化狀態(tài)[11]。當(dāng)前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率雖然已達(dá)56.1％，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍不足40％（2012年為35.3％），兩者相差近20％。在城鎮(zhèn)常住人口中有1/3為非本地城鎮(zhèn)戶籍人口，其權(quán)益與公平得不到與本地城鎮(zhèn)戶籍居民同等的待遇，處于一種“非農(nóng)、非城”的半城鎮(zhèn)化尷尬境遇[12]。人口大規(guī)模流動或轉(zhuǎn)移是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，但是“半城鎮(zhèn)化”的存在已經(jīng)造成了日益嚴(yán)重的社會問題。大部分農(nóng)民工在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間長期處于尷尬的“兩棲”狀態(tài)，既不利于推行城鎮(zhèn)化，也不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度制約，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受和城鎮(zhèn)居民均等的基本公共服務(wù)。與此同時，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多隱患?！鞍氤擎?zhèn)化”問題是城鎮(zhèn)化的痛點(diǎn)，解決“半城鎮(zhèn)化”問題也是新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

（三）土地利用效率低

中國人口眾多，人均占有資源嚴(yán)重匱乏，2014年人均耕地僅有0.095hm2，而俄羅斯、加拿大、美國和巴西人均耕地分別為1.39、1.80、1.14和0.807hm2，分別是中國的14.6、18.9、12.0和8.5倍。2004-2014年中國城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大至1.62倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加38％，城鎮(zhèn)化土地利用效率低。近年來，中國人均城市建設(shè)用地雖然一直在下降，但2014年人均仍有245.74平方米，與歐美發(fā)達(dá)國家和主要發(fā)展中國家人均82.4平方米和83.3平方米相差很大。部分地方推進(jìn)城鎮(zhèn)化過度依賴土地抵押融資和土地出讓收入，導(dǎo)致了土地粗放、低效利用，貪大求新、千城一面，不僅浪費(fèi)了大量耕地資源，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。

（四）不平等、社會矛盾加劇

城鎮(zhèn)化伴隨著城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，1978-2015年，中國城鄉(xiāng)居民可支配收入由2.57：1，擴(kuò)大至2.73:1。在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中農(nóng)民工的基本權(quán)益沒有得到充分保障，除了收入比在農(nóng)村有所提高，社會保險、文化服務(wù)、心理接納和身份認(rèn)同等其他權(quán)益長時間嚴(yán)重缺失。新進(jìn)城鎮(zhèn)居民和原居民之間不平等，促使舊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)內(nèi)部的新二元分割，從而阻滯了城鎮(zhèn)化過程中的社會融合[13]。傳統(tǒng)粗放式的城鎮(zhèn)化，給新進(jìn)城鎮(zhèn)居民的社會融合帶來消極效應(yīng)，在一定程度上也增加了社會矛盾。比如，勞動爭議案件受理數(shù)2008-2014年平均655725件，是2000年4.85倍；2014年解除、終止勞動合同爭議案件受理數(shù)和勞動爭議案件結(jié)案數(shù)比2000年分別增加了3.88倍和4.44倍。事實(shí)上，勞動爭議主要是發(fā)生在農(nóng)民工身上的有關(guān)勞動報酬、社會保險和勞動合同等爭議，勞動爭議案件數(shù)量及案件勞動者當(dāng)事人數(shù)量增加倍數(shù)（2014年分別是2000年的5.29倍和1.85倍）遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口增加倍數(shù)（2014年是2000年的1.63倍）。

（五）城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，“城市病”問題突出

中國城鎮(zhèn)化極不平衡，從區(qū)域來看呈現(xiàn)明顯的“東高西低”的分布。2014年東部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.64％和60.83％，而中西部地區(qū)分別為49.79％和47.37％，均低于東部和東北地區(qū)2005年53.15％和55.15％的水平；城鎮(zhèn)化的速度呈現(xiàn)出“東北最低、中西部高”的態(tài)勢，2005-2014年東部、東北、中部和西部四大區(qū)域城鎮(zhèn)化率年均增長率分別為1.05％、0.57％、1.33％和1.29％。部分大城市和特大城市主城區(qū)公共設(shè)施完善、就業(yè)機(jī)會多，但人口與綜合承載能力之間的矛盾正不斷加??；絕大多數(shù)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)不足、公共設(shè)施不完善、城鎮(zhèn)服務(wù)功能較弱，對轉(zhuǎn)移人口的吸引能力較低，如此造成的惡性循環(huán)增加了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境成本。造成這種局面的一個很重要的原因是東部發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中不愿將制造業(yè)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)或中小城鎮(zhèn)，這樣不僅阻礙了中西部地區(qū)或中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展，同時也在一定程度上制約了東部地區(qū)或大城市自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。當(dāng)前，許多城市“攤大餅”式粗放擴(kuò)張，長時間只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)，而忽視環(huán)境保護(hù)和城市管理服務(wù)，環(huán)境污染嚴(yán)重，交通擁堵且公共服務(wù)供給不足，“城市病”問題突出。

（六）生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重

長時間粗放式的城鎮(zhèn)化，使得生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重，目前已成為新型城鎮(zhèn)化所要面臨的主要問題之一。中國大部分河流、湖泊、近海以及地下的水質(zhì)都有不同程度的下降，有些污染已經(jīng)到了異常嚴(yán)重的地步。2013年中國環(huán)境狀況公報顯示：2013年，黃河流域的城市河段中有7處為重度污染；31個大型淡水湖泊中，有17個受到不同程度地污染；東海近岸海域劣四類海水點(diǎn)位比高達(dá)49.5％。2015年，在5118個地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，水質(zhì)較差級的為42.5％，極差級的為18.8％。自2008年以來，中國很多城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的霧霾天氣，大氣污染已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)和生活。中國氣象局基于能見度的觀測結(jié)果表明，2013年全國平均霾日數(shù)為35.9天，為1961年以來最多；華北中南部至江南北部的大部分地區(qū)霧和霾日數(shù)范圍為50～100天，部分地區(qū)超過100天。2015年，全國338個地級以上城市中，有265個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占78.4％；480個城市降水監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，酸雨比例為22.5％，酸雨頻率平均為14.0％。

三、新型城鎮(zhèn)化的路徑

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程，世界上無先例可循，在實(shí)施過程中必須突出中國特色，解決中國問題，實(shí)踐中國道路。

（一）新型城鎮(zhèn)化的“路基”

以往粗放式城鎮(zhèn)化的重要原因是支撐城鎮(zhèn)化的“路基”不夠堅(jiān)實(shí)，新型城鎮(zhèn)化的“路基”至少包括以下三個方面。

法律、制度和政策供給。新型城鎮(zhèn)化是“市場主導(dǎo)+政府引導(dǎo)”的模式，其中政府在新型城鎮(zhèn)化中的職能要科學(xué)定位。政府要通過各種法律、制度和政策促進(jìn)土地、勞動力、資本、交通等要素的集聚和提升，帶動產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展，進(jìn)而推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展[14]。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，政府應(yīng)該基于市場機(jī)制制定相關(guān)法律、制度和政策來解放和發(fā)展城鎮(zhèn)化的生產(chǎn)力，而不是直接以行政命令的形式參與城鎮(zhèn)化。一方面，政府要破除當(dāng)前不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種體制和政策障礙，比如戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)管理制度等；另一方面，政府要加快建立健全與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的法律、制度和政策，比如公共服務(wù)制度、教育資源分配政策、稅收分配制度、土地利用和征地政策等。特別是對于PPP，政府應(yīng)盡快制定相關(guān)法律和政策，厘清各方的責(zé)權(quán)利，引導(dǎo)社會資本積極參與到新型城鎮(zhèn)化中來。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅會為城鎮(zhèn)化過程中日益增長的農(nóng)產(chǎn)品需求提供保障，還為城鎮(zhèn)化提供所需求的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化意味著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率要大幅提高，即農(nóng)業(yè)要規(guī)?；C(jī)械化和資本化，這既是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的壓力，也是城鎮(zhèn)化的基本動力源。沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐，就沒有新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。一方面要大力發(fā)展職業(yè)教育，培養(yǎng)現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民和培訓(xùn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力；另一方面要深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的同時，保護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集。工業(yè)和服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展，推動城鎮(zhèn)化只能造出“空城”和“鬼城”。新型城鎮(zhèn)化必須建立在堅(jiān)實(shí)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)工業(yè)或服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)化的有機(jī)互動。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集發(fā)展，是城鎮(zhèn)承載力提升的基礎(chǔ)，而反之，承載能力的提高又能吸納新產(chǎn)業(yè)的聚集。當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過工業(yè)化率，在GDP中服務(wù)業(yè)增加值比重已經(jīng)超過工業(yè)增加值比重，再加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，使得非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集呈現(xiàn)出了許多新的特點(diǎn)。在信息技術(shù)革命和制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，中國正在加速構(gòu)建以創(chuàng)新化、高技術(shù)化、市場化、服務(wù)化、融合化和國際化為特征的產(chǎn)業(yè)新體系[15]。產(chǎn)業(yè)新體系的形成為新型城鎮(zhèn)化提供了良好的機(jī)遇和更大的挑戰(zhàn)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢下，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，加速非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集，為新型城鎮(zhèn)化夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（二）新型城鎮(zhèn)化的“路標(biāo)”

新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化方式，由重數(shù)量的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向重質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)幸福城市、和諧城市、綠色城市和智慧城市[16]。按照新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和所面臨的問題，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色和融合是城鎮(zhèn)化的“路標(biāo)”，這是各地在新型城鎮(zhèn)化中都必須遵循的方向選擇。

創(chuàng)新方向。通過科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等社會各方面的創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置效率。中國幅員遼闊，東西南北各地城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和所面臨的問題不盡相同，因此各地必須根據(jù)自身情況走創(chuàng)新的新型城鎮(zhèn)化之路。一是作為新型城鎮(zhèn)化支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要科技創(chuàng)新，沒有科技創(chuàng)新，就不可能有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的大力發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化也只能是紙上談兵；二是當(dāng)前要解決的戶籍問題、城市公共服務(wù)均等化問題、農(nóng)地問題、融資問題等各種難題，都需要不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新；三是解決“半城鎮(zhèn)化”問題需要文化創(chuàng)新，通過文化內(nèi)容和形式的創(chuàng)新、體制與機(jī)制的改革、文化傳播手段創(chuàng)新等方式使農(nóng)民工更好地融入城市社會；四是解決城市不斷擴(kuò)大而出現(xiàn)的“城市病”問題需要城市規(guī)劃和管理創(chuàng)新，通過更加科學(xué)的規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和速度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。通過城市管理創(chuàng)新，降低城市運(yùn)營成本，提高城市運(yùn)營效率和公共服務(wù)的能力。

協(xié)調(diào)方向。消除城鎮(zhèn)化所面臨的問題，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的資源，形成合力。一是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作體系，堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)破除城鄉(xiāng)二元分割體制，在戶籍、社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面，建立城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的體制機(jī)制，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)并舉；二是城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市群發(fā)展效應(yīng)。每個地方的城鎮(zhèn)化都不是孤立的，而是與周邊地區(qū)的城鎮(zhèn)化緊密相連，在新型城鎮(zhèn)化中要特別注重大城市與小城鎮(zhèn)間的協(xié)調(diào)關(guān)系。張翼通過調(diào)查研究表明，“當(dāng)前愿意落戶的農(nóng)民工更希望在大中城市落戶，小城鎮(zhèn)吸引力普遍較弱。”[17]新型城鎮(zhèn)化過程中要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、政策引導(dǎo)等措施逐步加大對縣級城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的支持力度，緩解大城市發(fā)展的壓力；三是物質(zhì)與精神的城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)人的全面城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)安家落戶僅僅是實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)上的城鎮(zhèn)化，要讓他們真正能融入城鎮(zhèn)社會，還需要注重精神上的城鎮(zhèn)化；四是市場機(jī)制與政府調(diào)控相協(xié)調(diào)，完善“市場主導(dǎo)+政府引導(dǎo)”的模式。在中國城鎮(zhèn)化過程中，政府是經(jīng)營和運(yùn)行城市的第一主力，市場的力量相對發(fā)揮不足[18]。在新型城鎮(zhèn)化過程中理順市場和政府的關(guān)系，充分發(fā)揮市場的作用，政府要繼續(xù)深化改革，轉(zhuǎn)變自身職能。

綠色方向。生態(tài)環(huán)境是人類生存最基礎(chǔ)的系統(tǒng)與要素群，基于生態(tài)文明對城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)、速度、路徑和強(qiáng)度等進(jìn)行調(diào)控，是保證新型城鎮(zhèn)化科學(xué)性的根本舉措之一[19]。一是要做好城鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)環(huán)境問題列入規(guī)劃的約束范圍之內(nèi)；二是要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，在提高居民收入的同時，著力發(fā)展生態(tài)、低碳和高效的產(chǎn)業(yè)體系，將環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級有機(jī)融合起來；三是打造綠色城市運(yùn)營方案，重點(diǎn)是加大生態(tài)基礎(chǔ)社會建設(shè)，發(fā)展綠色交通，宣傳綠色生活、生產(chǎn)方式；四是打造綠色生態(tài)城市發(fā)展理念，通過規(guī)制、宣傳、示范等手段，大眾參與、人人行動，培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識和綠色消費(fèi)意識。

融合方向。從歷史上看，城鎮(zhèn)化本身就是一個不斷融合的過程，新型城鎮(zhèn)化要走科學(xué)的融合發(fā)展之路。一是文化融合，將精神文明建設(shè)融入新型城鎮(zhèn)化的整個過程之中，既要注重城市和鄉(xiāng)村文化生活的繁榮和發(fā)展，又要注重城市和鄉(xiāng)村文化的銜接與互動；二是信息化和新型城鎮(zhèn)化的融合。推動物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在城鎮(zhèn)化中的創(chuàng)新應(yīng)用，比如建設(shè)智慧城市、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展、提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力等；三是三次產(chǎn)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化的融合，即“產(chǎn)城融合”。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，只有將產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化有機(jī)融合起來，才能實(shí)現(xiàn)各自的良性發(fā)展；四是公私合伙，即PPP模式。社會力量參與城鎮(zhèn)化，融合“自上而下”和“自下而上”兩種模式的優(yōu)勢，防止侵害城鄉(xiāng)居民權(quán)益的“被城鎮(zhèn)化”[18]。資金不足是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的突出困難，實(shí)踐證明PPP模式可以提高社會公共產(chǎn)品的供給效率，引入社會資本參與新型城鎮(zhèn)化和社會主體參與城市運(yùn)營具有重要的現(xiàn)實(shí)價值[20]。

（三）新型城鎮(zhèn)化的“路型”

新型城鎮(zhèn)化的“路基”和“路標(biāo)”雖然相同，但是并不代表全國各地要走相同的城鎮(zhèn)化路徑，相反要走“多元新型城鎮(zhèn)化”之路，即新型城鎮(zhèn)化的“路型”是多樣的。針對不同的地區(qū)、處于不同發(fā)展階段的城鎮(zhèn)，要因地制宜，科學(xué)的實(shí)施差異化的城鎮(zhèn)化策略[21]。一個地區(qū)在設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化“路型”時，應(yīng)至少考慮以下幾個因素。

地理區(qū)位和資源稟賦。每個地區(qū)要從自身的地理區(qū)位特點(diǎn)和資源稟賦條件出發(fā)，在比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上選擇新型城鎮(zhèn)化之路。比如，東部沿海城市和中西部內(nèi)陸城市，平原城市和山區(qū)城市，處在城市群中的城市和不在城市群中的城市，資源型城市和資源貧乏城市，新建城鎮(zhèn)和歷史文化名城等必定要設(shè)計(jì)不同的新型城鎮(zhèn)化的“路型”。

城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力決定了其基礎(chǔ)設(shè)施水平、公共服務(wù)能力、人口承載能力等，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市或大城市和周圍中小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市和周圍中小城鎮(zhèn)，必然要設(shè)計(jì)不同的新型城鎮(zhèn)化“路型”。比如，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市需要疏散人口，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城鎮(zhèn)則需要集聚人口。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及優(yōu)勢。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的東部地區(qū)高西部地區(qū)低、中心城市高周邊城鎮(zhèn)低的特征，每個地區(qū)要根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)勢來設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化“路型”，城鎮(zhèn)間要協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。比如，東部地區(qū)和中心城市要重點(diǎn)發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)移資源依賴型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)；中西部地區(qū)和周邊城鎮(zhèn)要有選擇的主動承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，集中發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源深加工產(chǎn)業(yè)。

自身發(fā)展面臨的問題。問題導(dǎo)向是各地設(shè)計(jì)自身新型城鎮(zhèn)化的“路型”所要遵循的原則，不同的地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中存在的問題不盡相同，破解問題本身就是新型城鎮(zhèn)化的要求。比如，資源型城市面臨的資源枯竭問題，工業(yè)城市的生態(tài)環(huán)境問題，大城市的人口膨脹和“城市病”問題，部分三四線城市房地產(chǎn)庫存問題等。①本文除已標(biāo)注出處的數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)源自于國家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)庫。