車海剛

“推進(jìn)合憲性審查”的深刻含義

車海剛

黨的十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！边@是“合憲性審查”第一次寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告，彰顯了我們黨在新時(shí)代深化全面依法治國實(shí)踐、推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的決心。

憲法是具有最高權(quán)威的國家根本法。合憲性審查，簡言之，就是依據(jù)憲法精神、原則和規(guī)定，對(duì)法律文件及重大政策是否符合憲法進(jìn)行審查。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！焙翢o疑問，憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威亦在于實(shí)施；而憲法的實(shí)施有賴于監(jiān)督，進(jìn)行合憲性審查，正是監(jiān)督憲法實(shí)施的重要手段。

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》即要求 “完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。十九大報(bào)告的表述與之相比，既是邏輯的延伸，也是內(nèi)涵的擴(kuò)展與提升。這意味著，憲法實(shí)施和監(jiān)督可望通過具體的制度安排來獲得落實(shí)。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，實(shí)行以合憲性審查為核心內(nèi)容的憲法監(jiān)督制度是現(xiàn)代法治國家的普遍選擇，合憲性審查機(jī)制成為很多國家憲制體系中的“標(biāo)配”。當(dāng)然，由于歷史和現(xiàn)實(shí)條件互異，各國的做法不盡相同，并不存在某種普適的模式。對(duì)于進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的我國而言，推進(jìn)合憲性審查工作是一項(xiàng)新命題、新任務(wù)，需要我們立足于自己的理論、制度和國情，以實(shí)事求是的態(tài)度和開拓創(chuàng)新的勇氣，探索建立既符合實(shí)際又行之有效的制度架構(gòu)及實(shí)現(xiàn)路徑。

推進(jìn)合憲性審查工作，是否要設(shè)置專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)？如何設(shè)置？近年來，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此問題的討論頗多。盡管有各種各樣的方案，也有“小步漸進(jìn)” 、“一步到位”等不同思路，但有一點(diǎn)是多數(shù)學(xué)者公認(rèn)的：人民代表大會(huì)制度作為我國的根本政治制度，由全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施在現(xiàn)行憲法當(dāng)中已有明文規(guī)定，因此，合憲性審查制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建應(yīng)當(dāng)、也只能以人民代表大會(huì)制度為基本遵循，在現(xiàn)有的憲制框架下進(jìn)行。

實(shí)際上，自1982年憲法頒行以來，特別是自2000年《立法法》對(duì)法規(guī)備案審查作出規(guī)定、2004年全國人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)設(shè)立“法規(guī)備案審查室”以來，我國在人大制度下的法規(guī)備案審查工作已經(jīng)取得不少成效。今年兩會(huì)期間，全國人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)介紹說，雖然尚未有過公開撤銷法規(guī)的案例，但從2004年至今，備案審查機(jī)構(gòu)通過溝通協(xié)商、督促制憲機(jī)關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計(jì)有上百件。

毋庸諱言，由全國人大常委會(huì)的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)的法規(guī)備案審查，無論從審查的對(duì)象、審查的程序和方式，還是審查的主體等方面看，同十九大報(bào)告所提的“合憲性審查”都還相距甚遠(yuǎn)。但也不可否認(rèn)，它畢竟為今后深入推進(jìn)合憲性審查工作積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，奠定了一定的制度基礎(chǔ)。

按照十九大報(bào)告的要求推進(jìn)合憲性審查工作，就要加緊進(jìn)行合憲性審查的頂層設(shè)計(jì)，建立并不斷完善其制度形式和工作機(jī)制。未來可以考慮制定一部單行的合憲性審查程序法律（有學(xué)者建議稱為《憲法監(jiān)督法》或《監(jiān)督憲法實(shí)施法》），當(dāng)前則可先修改有關(guān)法律，就合憲性審查的對(duì)象和范圍、啟動(dòng)條件、審查程序等作出規(guī)定。

合憲性審查與憲法解釋關(guān)聯(lián)密切，合憲性審查直接涉及憲法解釋，憲法解釋本身往往就是合憲性審查的一種形式。為此，還需要完善憲法解釋程序機(jī)制，也有必要加快這方面的立法工作。

最近，在《監(jiān)察法》草案面向社會(huì)征求意見的過程中，學(xué)界提出一些意見和建議，“合憲性”是焦點(diǎn)之一。這為我們觀察和思考合憲性審查的制度建設(shè)提供了一個(gè)生動(dòng)案例。應(yīng)該說，監(jiān)察立法是確保國家監(jiān)察體制改革這一重大決策部署在法治軌道上推進(jìn)的必要舉措；而立法者與建言者圍繞相關(guān)問題展開良性互動(dòng)，有助于集思廣益、厘清認(rèn)識(shí)，最終制定出一部程序和內(nèi)容都經(jīng)得起檢驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)法律。

再過十幾天，即將迎來第四個(gè)“國家憲法日”。憲法日設(shè)立四年來，“弘揚(yáng)憲法精神，樹立憲法權(quán)威”的理念日益深入人心，成為舉國上下的共識(shí)。然而，從“知”到“行”的路途并不平坦，尚須有一系列的體制機(jī)制作保障，合憲性審查便是其中一項(xiàng)至為關(guān)鍵的制度。

憲法是由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威；保證憲法實(shí)施，就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。由此，方能更好地理解十九大報(bào)告要求“推進(jìn)合憲性審查工作”的深刻含義。