陳瑞華（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

關(guān)于司法行政職能定位的思考

陳瑞華（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

通過(guò)認(rèn)真研究《司法部關(guān)于進(jìn)一步深化司法行政改革的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》），筆者感覺(jué)這是一個(gè)充滿(mǎn)改革精神、具有較大開(kāi)拓創(chuàng)新的改革方案，對(duì)我國(guó)司法行政改革將起到較大的推動(dòng)作用。特別值得指出的是，《征求意見(jiàn)稿》本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，將司法行政職能定位為“司法行政執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“公共法律服務(wù)管理機(jī)關(guān)”，并在這兩個(gè)方面提出了一系列改革措施，這是對(duì)我國(guó)司法行政職能的重新定位。有了這種重新定位，今后的司法行政改革就有了明確的方向和目標(biāo)。

但是，假如將司法行政職能定位為“司法行政執(zhí)行機(jī)關(guān)”和“公共法律服務(wù)管理機(jī)關(guān)”，這能否準(zhǔn)確全面地概括司法行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)？能否對(duì)本世紀(jì)初以來(lái)的司法行政改革給出恰如其分的解釋?zhuān)磕芊駥?duì)今后司法行政改革的深入推進(jìn)提供富有說(shuō)服力的理論指引呢？對(duì)于這些問(wèn)題，我們需要進(jìn)行深入、細(xì)致的思考。

在筆者看來(lái)，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)屬于一種兼掌宏觀(guān)司法行政事務(wù)與政府法律事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。所謂“宏觀(guān)司法行政事務(wù)”，是與“專(zhuān)門(mén)性司法行政事務(wù)”相對(duì)而言的，是指那些不屬于法院、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人財(cái)物管理的宏觀(guān)層面的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法律職業(yè)資格考試、司法鑒定、刑罰執(zhí)行等事務(wù)，這些事務(wù)或者在建國(guó)初期就屬于司法行政機(jī)關(guān)的“專(zhuān)屬法律職能”，或者在1982年以后隨著司法改革的推進(jìn)逐漸被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理之下。而所謂“政府法律事務(wù)”，則是指由各級(jí)政府承擔(dān)的法律法規(guī)編纂、國(guó)際司法協(xié)助、人民調(diào)解、基層政權(quán)司法行政事務(wù)等法律事項(xiàng)。這些政府法律事務(wù)在建國(guó)初期曾被納入司法行政機(jī)關(guān)的管理之下，后在1982年以后出現(xiàn)了一定程度的萎縮，但在2001年以后又開(kāi)始出現(xiàn)了職能的逐漸回歸?？梢哉f(shuō)，在執(zhí)掌宏觀(guān)司法行政事務(wù)和政府法律事務(wù)方面，我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)不可能管理法院、檢察院的專(zhuān)門(mén)性司法行政事務(wù)，也就不可能形成“大司法行政模式”；我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)既然管理政府法律事務(wù)，也就不可能領(lǐng)導(dǎo)作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，因此也不可能形成“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”。

首先，從新中國(guó)成立以來(lái)，司法行政機(jī)關(guān)一直在行使著一些基本的司法行政事務(wù)，如律師、公證、法治宣傳、人民調(diào)解等事務(wù)。1982年以來(lái)，司法行政機(jī)關(guān)逐步獲得對(duì)監(jiān)獄、司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等事務(wù)的管理權(quán)。這些事務(wù)都屬于“宏觀(guān)司法行政事務(wù)”，因?yàn)樗鼈儾粚儆诠珯z法三機(jī)關(guān)所獨(dú)有的司法行政事務(wù)，而獨(dú)立于這些機(jī)關(guān)的基本法律職能，具有明顯的普遍性和共同性。這些職能要么本來(lái)就歸由司法行政機(jī)關(guān)加以管理（如律師、公證、人民調(diào)解、法治宣傳等），要么是隨著司法體制改革的推進(jìn)而逐步被劃歸司法行政機(jī)關(guān)的（如司法考試、司法鑒定、社區(qū)矯正等）。當(dāng)然，對(duì)于哪些司法行政事務(wù)屬于這種“宏觀(guān)司法行政事務(wù)”的問(wèn)題，并沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，而是我國(guó)改革決策者通過(guò)長(zhǎng)期的制度實(shí)踐和改革探索逐漸確定的。經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)某一項(xiàng)司法行政事務(wù)交由公檢法三機(jī)關(guān)自行加以管理會(huì)出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問(wèn)題時(shí)，該項(xiàng)事務(wù)就應(yīng)從公檢法三機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)，被確定為“宏觀(guān)層面的司法行政事務(wù)”，并最終被劃入司法行政機(jī)關(guān)的管理職能。

假如這一司法行政職能定位能夠成立的話(huà)，那么，目前由公檢法三機(jī)關(guān)承擔(dān)的一些專(zhuān)門(mén)性司法行政事務(wù)，都可以考慮逐步轉(zhuǎn)化為“宏觀(guān)司法行政事務(wù)”，也就是逐步納入司法行政機(jī)關(guān)的職能范圍。迄今為止，由公檢法三機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的一些司法行政事務(wù)，由于涉及本部門(mén)的多重利益，也由于與本部門(mén)的核心職能存在著一定程度的沖突，因此存在著專(zhuān)業(yè)化水平不高、管理效率低下等方面的問(wèn)題。例如，最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)在職法官、檢察官的教育培訓(xùn)，不僅機(jī)構(gòu)設(shè)置存在重疊現(xiàn)象，而且培訓(xùn)效果并不盡如人意。又如，公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所的管理。經(jīng)驗(yàn)表明，這種由偵查機(jī)關(guān)兼掌未決羈押的體制，是造成刑訊逼供、冤假錯(cuò)案、虐待在押人員、任意剝奪律師權(quán)利的制度原因之一。再如，目前除了司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)禁刑和社區(qū)矯正的執(zhí)行工作以外，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)拘役以及部分附加刑的執(zhí)行工作，而法院則負(fù)責(zé)對(duì)死刑、罰金刑、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)刑的執(zhí)行工作。這種由三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)分別執(zhí)行刑事處罰的局面，既造成法院的審判職能、公安機(jī)關(guān)的偵查職能與執(zhí)行職能發(fā)生沖突，無(wú)法實(shí)現(xiàn)刑罰執(zhí)行所要達(dá)到的教育矯正目標(biāo)，同時(shí)也帶來(lái)刑罰執(zhí)行主體的多樣化，無(wú)法使刑罰執(zhí)行工作形成完整統(tǒng)一的制度體系。

其次，從我國(guó)司法行政職能的演變過(guò)程來(lái)看，司法行政機(jī)關(guān)其實(shí)一直在行使著對(duì)政府法律事務(wù)的管理職能。只不過(guò)，隨著國(guó)務(wù)院法制局（辦公室）的組建，司法行政機(jī)關(guān)不再?gòu)氖戮幾胝煞ㄒ?guī)的工作，與此相關(guān)的對(duì)各級(jí)仲裁委員會(huì)的管理職能，也被轉(zhuǎn)由政府法制部門(mén)行使。確切地說(shuō)，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)政府法律事務(wù)的管理并沒(méi)有消失，而只是出現(xiàn)了逐步萎縮的局面。但是，目前這種由政府法制部門(mén)與司法行政機(jī)關(guān)分別處理政府法律事務(wù)的體制，既造成政府法律事務(wù)的分散化管理，使得法律法規(guī)編纂與國(guó)際司法協(xié)助職能難以保持統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，也帶來(lái)政府法律事務(wù)管理成本的無(wú)謂增加。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，將政府法制工作以及與此相關(guān)的仲裁委員會(huì)的管理工作，從政府法制部門(mén)全部移交司法行政機(jī)關(guān)，既有利于政府法律事務(wù)管理的統(tǒng)一性，也可以節(jié)省管理成本和資源。

從未來(lái)司法行政職能發(fā)展的角度來(lái)看，究竟哪些職能應(yīng)被納入“政府法律事務(wù)”之中呢？在筆者看來(lái)，根據(jù)所要達(dá)到的法律目標(biāo)的不同，政府法律事務(wù)應(yīng)分為三個(gè)層面：一是與立法有關(guān)的法律事務(wù)，二是與政府法律顧問(wèn)有關(guān)的法律事務(wù)，三是與國(guó)際司法協(xié)助有關(guān)的對(duì)外法律事務(wù)。

所謂“與立法有關(guān)的法律事務(wù)”，是指法律法規(guī)的起草和編纂事務(wù)，包括對(duì)行政法律法規(guī)的起草，對(duì)行政法律法規(guī)草案的提交和修改，對(duì)各行政機(jī)關(guān)所提交的行政規(guī)章和部門(mén)規(guī)則的審核和修改，等等。在這一方面，司法行政機(jī)關(guān)可以充當(dāng)中央政府、省級(jí)政府以及具有地方立法權(quán)政府的立法編纂部門(mén)。而所謂“與政府法律顧問(wèn)有關(guān)的法律事務(wù)”，是指司法行政機(jī)關(guān)為各級(jí)政府充當(dāng)著法律顧問(wèn)的角色，為其依法行政起到保障作用。在一定意義上，司法部長(zhǎng)就是中央政府的總法律顧問(wèn)，對(duì)于政府的所有行政管理活動(dòng)負(fù)有法律保障責(zé)任。在任何行政決策作出之前，司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮法律把關(guān)作用，對(duì)其法律風(fēng)險(xiǎn)作出審查和評(píng)估；在一項(xiàng)行政決策或行政行為受到法律質(zhì)疑或法律訴訟之后，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)派員代表政府進(jìn)行應(yīng)對(duì)或者應(yīng)訴。不僅如此，所謂“與國(guó)際司法協(xié)助有關(guān)的對(duì)外法律事務(wù)”，則是指在與外國(guó)政府發(fā)生的國(guó)際司法協(xié)助領(lǐng)域，基于互惠原則、雙邊司法協(xié)助條約或者根據(jù)共同參加的國(guó)際公約，司法行政機(jī)關(guān)代表中央政府與外國(guó)政府進(jìn)行各種相互間的司法協(xié)助工作。