吳宗憲（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授）

完善《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》內(nèi)容的建議

吳宗憲（北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授）

國務(wù)院法制辦公室2016年12月1日至31日在中國政府法制信息網(wǎng)公開征求對《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）的意見。這項(xiàng)活動使人們了解到制定社區(qū)矯正法工作的最新進(jìn)展，也知道了最新的征求意見稿的具體內(nèi)容①此次征求意見活動開始時，正逢筆者帶領(lǐng)學(xué)生在湖北省進(jìn)行社區(qū)矯正調(diào)研工作，調(diào)研工作得到湖北省社區(qū)矯正工作管理局袁啟貴局長、呂華彬政委和該局前任局長許振奇等領(lǐng)導(dǎo)，以及進(jìn)行調(diào)研的武漢市、宜昌市和十堰市等地社區(qū)矯正工作管理局領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)矯正工作者的幫助，本文的一些觀點(diǎn)得到他們的啟發(fā)，在此一并致謝。。從該網(wǎng)站披露的征求意見稿的內(nèi)容來看，其中有一些亮點(diǎn)。例如，關(guān)于收監(jiān)執(zhí)行和追逃的規(guī)定（第17條）、對于購買社會服務(wù)做法的肯定（第32條）、鼓勵企業(yè)錄用社區(qū)服刑人員的規(guī)定（第33條）等。但是，這個征求意見稿存在內(nèi)容太簡略（共有36條）、結(jié)構(gòu)不完整、一些規(guī)定不盡合理等問題。筆者在認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入思考的基礎(chǔ)上，提出下列建議，供修改和完善該法時參考②本文的主要內(nèi)容，已經(jīng)通過下列3種方式提出或者提供給有關(guān)部門參考：（1）2016年12月16日上午在北京友誼賓館嘉賓樓第二會議室舉行的“社區(qū)矯正法（征求意見稿）專家研討會”上，筆者簡要闡述了本文的要點(diǎn)。此次會議是由中國法學(xué)會研究部、中國刑法學(xué)研究會、中國行政法學(xué)研究會舉辦的。（2）2016年12月21日下午在北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院舉行的“《中華人民共和國社區(qū)矯正法（征求意見稿）》專家研討會”上，筆者詳細(xì)闡述了本文的觀點(diǎn)。此次會議是由中國刑法學(xué)研究會和北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院共同舉辦。（3）2016年12月30日下午，筆者將本文的要點(diǎn)通過中國政府法制信息網(wǎng)提供的電子郵件地址（sqjzf@chinalaw.gov.cn），發(fā)送給國務(wù)院法制辦公室。此外，筆者還在2016年12月24日上午于河南省方城縣舉行的“社區(qū)矯正理論與司法適用高端論壇”上所作的主旨演講中，介紹了本文的主要觀點(diǎn)。。

一、關(guān)于完善基本結(jié)構(gòu)的建議

該征求意見稿包括5章，從結(jié)構(gòu)來看，是不完整的，還至少應(yīng)當(dāng)包括下列4章：

（一）“法律責(zé)任”章

缺少對于法律責(zé)任的具體規(guī)定，是征求意見稿在基本結(jié)構(gòu)方面的重大缺陷。法律與其他行為規(guī)范的重要區(qū)別，就是法律是通過國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范，違反法律規(guī)范的行為或者人員，會被追究法律責(zé)任。法律責(zé)任是國家強(qiáng)制力的重要體現(xiàn)，是保證法律規(guī)范得到有效實(shí)施的重要措施。征求意見稿沒有規(guī)定法律責(zé)任，會給有效實(shí)施這部法律留下重大隱患，即使這部法律最終出臺，將來也難以得到有效實(shí)施。

同時，從法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)來看，法律責(zé)任是不可缺少的。一般認(rèn)為，法律規(guī)范由假定、處理、制裁三部分組成，其中的“制裁”是指在法律規(guī)范中規(guī)定主體違反法律規(guī)定時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任、接受何種國家強(qiáng)制制裁的部分③孫國華、朱景文主編：《法理學(xué)》（第三版），中國人民大學(xué)出版社2010年版，第248頁。。從邏輯上來看，缺少法律責(zé)任的法律規(guī)范，是不完整的。這個征求意見稿沒有規(guī)定法律責(zé)任，顯然是一個不完整的法律規(guī)范。

強(qiáng)調(diào)立法中的法律責(zé)任，也是刑事司法實(shí)踐中得出的重要教訓(xùn)。不規(guī)定法律責(zé)任的法律，難以得到準(zhǔn)確執(zhí)行和有效實(shí)施，《監(jiān)獄法》及其實(shí)施就是明顯的例子。由于該法沒有規(guī)定法律責(zé)任，其中第24條及類似的規(guī)定長期得不到真正的貫徹落實(shí)。

建議設(shè)立“法律責(zé)任”專章，明確規(guī)定社區(qū)矯正執(zhí)法主體、參與部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員以及社區(qū)服刑人員等違反本法規(guī)定的具體法律責(zé)任，使社區(qū)矯正法變成真正意義上的法律，使該法規(guī)定的內(nèi)容能夠得到切實(shí)執(zhí)行。“法律責(zé)任”章可以設(shè)在“附則”之前，作為倒數(shù)第二章。

（二）“機(jī)構(gòu)與人員”章

建議設(shè)立“機(jī)構(gòu)與人員”專章，明確規(guī)定下列內(nèi)容：

1.執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員

對于在社區(qū)矯正工作中擔(dān)任執(zhí)法工作的職能機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)作出專門規(guī)定，明確機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能。

對于執(zhí)法人員，應(yīng)當(dāng)作出較為詳細(xì)的具體規(guī)定，以便促進(jìn)這支隊(duì)伍的建設(shè)，也給他們的執(zhí)法活動提供明確的法律依據(jù)。建議在立法中包括下列內(nèi)容：

（1）基本身份。社區(qū)矯正執(zhí)法者是代表國家對社區(qū)服刑人員執(zhí)行刑罰的人員，應(yīng)當(dāng)具有公務(wù)員的基本身份。公務(wù)員身份不僅是他們身份地位的重要標(biāo)志，也是這支隊(duì)伍穩(wěn)定性、高素質(zhì)、職業(yè)化的基本保障。建議社區(qū)矯正法中明確他們的公務(wù)員身份。

（2）職位名稱。社區(qū)矯正執(zhí)法者是獨(dú)立的執(zhí)法主體，應(yīng)當(dāng)有一個與其法律地位和工作職能相協(xié)調(diào)的職位名稱，然而，從有關(guān)文件的規(guī)定來看，目前一部分社區(qū)矯正執(zhí)法者的正式職位名稱是“司法助理員”，在社區(qū)矯正工作中，繼續(xù)使用這樣的名稱，顯然是不合適的。顧名思義，“司法助理員”是協(xié)助其他司法機(jī)構(gòu)和人員開展工作的人員，但是，在社區(qū)矯正工作中，這部分人員不僅獨(dú)立地開展社區(qū)矯正工作，而且在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，組織領(lǐng)導(dǎo)其他機(jī)構(gòu)和人員開展社區(qū)矯正工作。因此，建議立法者認(rèn)真考慮和采納不少研究者提出的“社區(qū)矯正官”的名稱④參見陳和華：《論我國社區(qū)矯正的組織制度》，《法學(xué)論壇》，2006年第4期。董邦俊、王振：《社區(qū)矯正的制度化構(gòu)想》，《政法學(xué)刊》，2007年第4期。李文華：《論社區(qū)矯正的主體》，《青海社會科學(xué)》，2008年第5期。吳宗憲：《論社區(qū)矯正官》，《中國司法》，2011年第11期。吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第107～113頁。，使這支隊(duì)伍有一個與其職能相適應(yīng)的職位名稱，以利于這支隊(duì)伍的健康發(fā)展?！吧鐓^(qū)矯正官”的概念精煉、準(zhǔn)確，符合社區(qū)矯正執(zhí)法者的身份，體現(xiàn)了人們在這個問題上的廣泛共識。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院（以下簡稱“北師大刑科院”）課題組撰寫的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出了相關(guān)建議，認(rèn)為“社區(qū)矯正官是依法履行社區(qū)矯正職責(zé)、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。⑤趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第34頁。”立法者應(yīng)當(dāng)考慮這樣的建議。

（3）身份標(biāo)志。社區(qū)矯正執(zhí)法者是代表國家執(zhí)行刑罰的工作人員，為了體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅性，也為了增強(qiáng)執(zhí)法的效果，他們必須有全國統(tǒng)一的服裝、工作證等身份標(biāo)志⑥吳宗憲：《社區(qū)矯正執(zhí)法者身份標(biāo)志規(guī)范化探討》，《法治研究》，2015年第4期。。建議征求意見稿對此作出具體規(guī)定。

（4）工作待遇。在社區(qū)矯正工作中，要想培養(yǎng)一支高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊(duì)伍，要想吸引和留住高素質(zhì)的執(zhí)法人員從事社區(qū)矯正工作，必須給他們提供與其工作職能等相稱的工作待遇，除了薪酬、福利、保險(xiǎn)等方面的待遇之外，還應(yīng)當(dāng)有合理的職業(yè)發(fā)展等級，使他們的薪酬和職位能夠隨著任職時間的增加和工作業(yè)績的發(fā)展而得到調(diào)整。建議征求意見稿規(guī)定這方面的內(nèi)容。

2.輔助機(jī)構(gòu)與輔助人員

在我國社區(qū)矯正工作中，已經(jīng)建立了“社區(qū)矯正中心”“中途之家”一類的社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)，在工作中也使用了大量的社會工作者和志愿者，協(xié)助社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員開展工作。建議在社區(qū)矯正法中對這類輔助機(jī)構(gòu)與輔助人員作出專門的較為詳細(xì)的規(guī)定，起碼要明確這類機(jī)構(gòu)的法律地位、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容。

在對輔助人員作出規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)區(qū)別社會工作者和志愿者?？梢詫χ驹刚咦鞒鲆话阈缘囊?guī)定，但是，對于社會工作者，應(yīng)當(dāng)作出較為詳細(xì)的規(guī)定，社會工作者在我國社區(qū)矯正工作中發(fā)揮著巨大的作用。建議從下列方面對社會工作者作出規(guī)定：

（1）法律地位。應(yīng)當(dāng)明確專職社會工作者是根據(jù)一定條件選擇并經(jīng)培訓(xùn)后對社區(qū)矯正服刑人員開展相關(guān)社會工作的全日制專業(yè)人員。

（2）任職資格。應(yīng)當(dāng)對專職社會工作者的任職資格提出一定要求。

（3）工作職責(zé)。應(yīng)當(dāng)明確專職社會工作者主要從事的工作內(nèi)容。

（4）工作待遇。應(yīng)當(dāng)對薪酬、福利、保險(xiǎn)等方面的待遇，建立合理的職業(yè)發(fā)展等級等作出原則性的規(guī)定。

（5）身份標(biāo)志。應(yīng)當(dāng)對專職社會工作者的身份標(biāo)志（服裝、證件等）作出專門規(guī)定。

實(shí)際上，從事社區(qū)矯正工作的專職社會工作者，與公安機(jī)關(guān)使用的警務(wù)輔助人員十分相似，在很多方面甚至是完全相同的。國務(wù)院辦公廳于2016年11月29日印發(fā)并實(shí)施的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，對于司法行政部門如何使用組織專職社會工作者、對于在社區(qū)矯正法中如何規(guī)定與專職社會工作者相關(guān)的內(nèi)容，都提供了很好的范例，值得認(rèn)真研究和合理借鑒。

3.相關(guān)機(jī)關(guān)

建議征求意見稿在吸收以往有關(guān)社區(qū)矯正工作文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對于參與社區(qū)矯正的相關(guān)機(jī)關(guān)（公、檢、法、人力資源與勞動保障、民政、工商管理等）的工作職責(zé)、相互銜接等內(nèi)容，作出明確而具體的規(guī)定。征求意見稿第4條第二款的規(guī)定過于簡略。

（三）“社區(qū)服刑人員”章

建議設(shè)立“社區(qū)服刑人員”專章，對他們的權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。除了規(guī)定一般的權(quán)利和義務(wù)之外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型社區(qū)服刑人員的特點(diǎn)，規(guī)定不同類型社區(qū)服刑人員的具體服刑義務(wù)，以便更好地對他們進(jìn)行管理。北師大刑科院課題組對此進(jìn)行了系統(tǒng)研究，在所起草的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中設(shè)立了這樣的專章⑦趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第37～41頁。，可供參考。

（四）“特殊類型社區(qū)服刑人員的社區(qū)矯正”章

建議設(shè)立“特殊類型社區(qū)服刑人員的社區(qū)矯正”專章，對未成年社區(qū)服刑人員、女性社區(qū)服刑人員、老年社區(qū)服刑人員、流動社區(qū)服刑人員、患病社區(qū)服刑人員（保外就醫(yī)者、精神病人等）、外籍及無國籍社區(qū)服刑人員等在社區(qū)矯正中的特殊事項(xiàng)，作出具體規(guī)定，為恰當(dāng)管理這些類型的社區(qū)服刑人員提供法律依據(jù)。北師大刑科院課題組對此進(jìn)行了系統(tǒng)研究，在所起草的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中設(shè)立了這樣的專章⑧趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第97～108頁。，可供參考。

二、關(guān)于完善具體規(guī)定的建議

在完善征求意見稿的過程中，建議考慮下列內(nèi)容：

（一）明確社區(qū)矯正的法律性質(zhì)

我國的社區(qū)矯正是“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”，這是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部2003年7月10日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱“2003年兩院兩部《通知》”）中對于社區(qū)矯正的法律性質(zhì)的界定，也是這些年來對于社區(qū)矯正工作達(dá)成的普遍共識之一。但是，在征求意見稿中卻沒有明確規(guī)定這方面的內(nèi)容。這種做法會產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。

第一，會混淆人們對社區(qū)矯正的基本認(rèn)識。在我國，“社區(qū)矯正”并不是一個漢語中固有的詞語，而是在翻譯國外文獻(xiàn)中形成的新概念。通過這些年來的努力和實(shí)踐，人們逐漸認(rèn)識到社區(qū)矯正是一種刑罰執(zhí)行制度，然而，在這個征求意見稿中并未確認(rèn)社區(qū)矯正的這種性質(zhì)，其中的第一條雖然包含了“執(zhí)行刑罰”的字樣，但是，在第2條中又模糊了執(zhí)行刑罰的性質(zhì)，該條不僅沒有清楚規(guī)定社區(qū)矯正是“刑罰執(zhí)行活動”，而且其中使用的“社區(qū)矯正人員”一詞，進(jìn)一步模糊了社區(qū)矯正的法律性質(zhì)。如果頒布這樣的法律，必然會造成人們對于社區(qū)矯正的認(rèn)識混亂，使人們對社區(qū)矯正的法律性質(zhì)產(chǎn)生疑問。這樣的情況必將極大地干擾社區(qū)矯正工作的正常進(jìn)行。

第二，會削弱社區(qū)矯正的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。把社區(qū)矯正定義為“刑罰執(zhí)行活動”，使社區(qū)矯正工作具有了與刑罰執(zhí)行活動相適應(yīng)的嚴(yán)肅性，使社區(qū)矯正工作具有了以國家強(qiáng)制力為后盾的權(quán)威性。但是，如果在社區(qū)矯正法中沒有清楚地規(guī)定社區(qū)矯正工作的刑罰執(zhí)行性質(zhì)，必然會使其嚴(yán)肅性和權(quán)威性遭到嚴(yán)重削弱，會使人們把社區(qū)矯正等同于安置幫教一類的社會工作，這會極大地影響社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行。

建議在社區(qū)矯正法中明確規(guī)定社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)，其具體方法可以有不同的選擇?？梢越o社區(qū)矯正下一個明確的定義。例如，在北師大刑科院課題組撰寫的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中認(rèn)為，“社區(qū)矯正是依法在社區(qū)中監(jiān)管、改造和幫扶罪犯的非監(jiān)禁刑執(zhí)行制度”⑨趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第8頁。。也可以用其他的表述方式表明“刑罰執(zhí)行”的內(nèi)容。

（二）恰當(dāng)處理嚴(yán)格界定和寬泛使用范圍的關(guān)系

這里所講的“嚴(yán)格界定”是指對社區(qū)矯正法律性質(zhì)的界定要嚴(yán)格，界定為“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”；這里所講的“寬泛使用”是指社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)可以在從事社區(qū)矯正工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的需要和自身的能力，開展更為廣泛的其他相關(guān)活動。例如，社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)可以通過委托等機(jī)制對附條件不起訴的犯罪嫌疑人進(jìn)行監(jiān)督考察工作；可以對刑滿釋放人員進(jìn)行安置幫教等工作；可以從事相關(guān)的預(yù)防犯罪工作等。社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)從事這些工作不僅有利于滿足國家的需要，解決相關(guān)的社會問題，也能夠更加有效地利用這類機(jī)構(gòu)。從大量調(diào)研來看，社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)有現(xiàn)成的設(shè)施、人員等，具有從事這方面工作的條件，而且，很多社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)并不飽滿，具有承擔(dān)這類工作的可能性。

建議考慮這方面的內(nèi)容，作出合理規(guī)定。例如，可以規(guī)定：“社區(qū)矯正輔助機(jī)構(gòu)可以通過合理機(jī)制，利用自身?xiàng)l件開展增進(jìn)社會和諧、預(yù)防違法犯罪等方面的工作”。

（三）明確規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容

2012年修改《刑事訴訟法》時，明確規(guī)定了“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的概念。修改后的《刑事訴訟法》第258條規(guī)定，社區(qū)矯正“由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行”。無論從哪方面來講，社區(qū)矯正法都應(yīng)當(dāng)對“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”作出實(shí)質(zhì)性的、具體化的規(guī)定。

首先，從不同法律的位階來看，社區(qū)矯正法應(yīng)當(dāng)對這個概念有明確具體的規(guī)定。在我國法律體系中，憲法具有最高的法律位階；人大制定的法高于人大常委會制定的法⑩顧建亞：《法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)探新》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》，2006年第6期。。刑事訴訟法是由全國人民代表大會通過和修改的“基本法律”，而社區(qū)矯正法將會是由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的“其他法律”（《立法法》第7條），從法律位階來看，刑事訴訟法是上位階法律，而社區(qū)矯正法是下位階法律，下位階法律不僅要服從上位階法律，也要對上位階法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。既然《刑事訴訟法》規(guī)定了“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的概念，社區(qū)矯正法就應(yīng)當(dāng)對“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的具體內(nèi)容作出規(guī)定。

其次，從新法與舊法的關(guān)系來看，社區(qū)矯正法應(yīng)當(dāng)對這個概念有明確具體的規(guī)定。新法優(yōu)于舊法，不僅體現(xiàn)在適用方面，而且也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在立法方面，即新制定法律時應(yīng)當(dāng)解決舊法中未解決的問題。在2012年修改《刑事訴訟法》時，新增加了“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的概念，但是，并未對這個機(jī)構(gòu)作出具體的規(guī)定，新制定社區(qū)矯正法時，應(yīng)當(dāng)對“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”作出更加具體的規(guī)定，幫助人們更加準(zhǔn)確地理解和開展社區(qū)矯正工作。

建議在社區(qū)矯正法中規(guī)定，“在縣級以上司法行政部門設(shè)立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理和組織實(shí)施社區(qū)矯正工作。”如果這樣規(guī)定，就可以把社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)理解為與監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)類似的機(jī)構(gòu)：從設(shè)置上來看，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)在縣級以上司法行政部門內(nèi)；從職能上來看，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展社區(qū)矯正工作。

（四）恰當(dāng)規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的警察問題

在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中是否設(shè)置警察以及如何設(shè)置警察，是長期爭論不休的問題?吳宗憲：《社區(qū)矯正法立法中的警察問題探討》，《中國司法》，2014年第11期。。筆者認(rèn)為，在完善征求意見稿的過程中，應(yīng)當(dāng)考慮北師大刑科院課題組的建議，規(guī)定“根據(jù)社區(qū)矯正工作的實(shí)際需要，在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的警察，協(xié)助社區(qū)矯正官開展工作。?趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第35頁?！边@樣措辭意味著，我國的社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍由社區(qū)矯正官和警察組成，他們各自有不同的任職資格和工作職責(zé)，共同承擔(dān)社區(qū)矯正執(zhí)法任務(wù)。

在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量警察的主要理由是：

（1）符合社區(qū)矯正工作的性質(zhì)。社區(qū)矯正是對罪犯執(zhí)行刑罰的工作，管理罪犯是警察職責(zé)之一。

（2）有利于開展社區(qū)矯正工作。不少地方利用監(jiān)獄警察等開展社區(qū)矯正工作的實(shí)踐表明，警察身份對于社區(qū)服刑人員發(fā)揮著重要效應(yīng)，有利于更好地管理社區(qū)服刑人員。

（3）能夠克服公安機(jī)關(guān)協(xié)助中存在的問題。筆者在多地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，目前由公安機(jī)關(guān)協(xié)助處理相關(guān)的社區(qū)矯正事務(wù)的過程中，存在一些突出的難以很好解決的問題。例如，把工作關(guān)系變成了人際關(guān)系的問題（社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人際關(guān)系好的，配合得好一些）；時間差問題（需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助時，辦理相關(guān)手續(xù)、履行相關(guān)程序要花不少時間，往往貽誤最佳時機(jī)）；人員素質(zhì)問題（公安機(jī)關(guān)安排來處理社區(qū)矯正相關(guān)事務(wù)的人員往往素質(zhì)不高，影響工作質(zhì)量；公安機(jī)關(guān)不可能專門為社區(qū)矯正工作培養(yǎng)一支隊(duì)伍）等。只有建立獨(dú)立的警察力量，才能克服這些問題。

（4）其他刑事司法機(jī)關(guān)設(shè)立警察的啟發(fā)。我國法院、檢察院設(shè)置各自的司法警察的做法表明，在刑事司法工作中，開展常規(guī)的刑事司法工作，很難通過部門協(xié)作的方式進(jìn)行，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有自己的專職警察。

（5）警察身份的威懾性等特點(diǎn)有利于開展社區(qū)矯正工作。通過警服等外部標(biāo)志展現(xiàn)的警察身份，對于社區(qū)服刑人員具有顯而易見的威懾效果，能夠有效增強(qiáng)教育等活動的實(shí)際效果，促使社區(qū)服刑人員更好地服從管理和接受教育，從而有利于保障社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行。筆者在很多地方的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不能指望完全通過說服教育的方式讓社區(qū)服刑人員遵守法律規(guī)定；如果說服教育是萬能的，那么，在連續(xù)多年進(jìn)行了系統(tǒng)化的普法教育等活動之后，就不應(yīng)該發(fā)生大量的犯罪案件；在管理罪犯的過程中，一定的強(qiáng)制是必要的，實(shí)現(xiàn)這種強(qiáng)制的最佳方法就是配備一定數(shù)量警察。因此，必須看到警察身份在實(shí)際工作中的效果，而不能僅僅從理論推論出發(fā)，不能想當(dāng)然地根據(jù)理論演繹甚至憑空想象，就否定警察身份對于社區(qū)矯正工作的重要價值。

如果在社區(qū)矯正法中不對警察問題作出切合實(shí)際的規(guī)定，可能會產(chǎn)生難以預(yù)料的消極后果，甚至有可能嚴(yán)重影響社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行，使社會穩(wěn)定和社會安寧難以保障。

（五）使用“社區(qū)服刑人員”的概念

“社區(qū)服刑人員”是社區(qū)矯正中得到廣泛認(rèn)可的概念。這個概念在2003年兩院兩部《通知》中使用之后，在一系列文件中被采用。例如，在司法部2004年5月9日發(fā)布的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》中，在兩院兩部2005年1月20日發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》、2009年9月2日發(fā)布的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》中采用。然而，在2012年2月15日發(fā)表的兩院兩部《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》中突然改用“社區(qū)矯正人員”的概念，導(dǎo)致在社區(qū)矯正工作中使用“社區(qū)服刑人員”概念的狀況被打斷，在社區(qū)矯正實(shí)務(wù)工作、研究工作等領(lǐng)域中造成很大的混亂。

在大家的努力下，在兩院兩部2014年7月28日發(fā)布的《全面推進(jìn)社區(qū)矯正工作的意見》、2016年9月21日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》中，又恢復(fù)使用“社區(qū)服刑人員”的概念。

建議在制定社區(qū)矯正法時，應(yīng)當(dāng)考慮以往的情況和研究的成果，在社區(qū)矯正法中摒棄“社區(qū)矯正人員”的概念，采用“社區(qū)服刑人員”的概念。

“社區(qū)矯正人員”這個概念存在沒有標(biāo)明人員身份、指稱對象不夠明確、刻意模糊人員身份、缺乏必要構(gòu)詞成分等問題?吳宗憲：《論“社區(qū)服刑人員”與相關(guān)概念》，《中國司法》，2013年第11期。。

“社區(qū)服刑人員”雖然不一定是一個圓滿的概念，但是，與“社區(qū)矯正人員”的概念相比，“社區(qū)服刑人員”概念的優(yōu)點(diǎn)是顯而易見的?吳宗憲：《論“社區(qū)服刑人員”與相關(guān)概念》，《中國司法》，2013年第11期。。

首先，這個概念表明了相關(guān)人員的法律身份。“社區(qū)服刑人員”這個概念意味著，它所指向的人員是“服刑人員”。從有關(guān)文獻(xiàn)來看，漢語中“服刑人員”這個概念最初用來指在監(jiān)獄中執(zhí)行刑罰的罪犯。后來，在2003年兩院兩部《通知》中使用的“社區(qū)服刑人員”概念，對以往的“服刑人員”概念進(jìn)行了發(fā)展，這個概念清楚地表明了社區(qū)服刑人員是“服刑人員”，是被人民法院定罪判刑的罪犯的法律身份。

其次，這個概念表明了相關(guān)人員的目前狀況?！吧鐓^(qū)服刑人員”的概念不僅表明了這類人員的法律身份——“服刑人員”和罪犯，而且表明了這類罪犯的目前狀況——在社區(qū)中服刑。如前所述，在開展社區(qū)矯正之前，已經(jīng)廣泛使用“服刑人員”的概念是指在監(jiān)獄中執(zhí)行刑罰的罪犯；與他們不同，社區(qū)矯正工作的對象雖然也是服刑的罪犯，但是，他們并不在監(jiān)獄中執(zhí)行刑罰，而是在社區(qū)中執(zhí)行刑罰。因此，在“服刑人員”之前加上“社區(qū)”兩個字，就準(zhǔn)確地表明了這類罪犯的目前狀況：他們是正在社區(qū)中執(zhí)行刑罰的罪犯。

再次，這個概念符合現(xiàn)代漢語中的用詞習(xí)慣?？茖W(xué)的專業(yè)術(shù)語不僅應(yīng)當(dāng)表達(dá)專業(yè)領(lǐng)域的特殊含義，而且應(yīng)當(dāng)符合一般語言中的用詞習(xí)慣；只有符合這些特征的專業(yè)概念，才可以既能準(zhǔn)確表述專業(yè)領(lǐng)域的含義，又能夠最大限度地避免一般人對于專業(yè)概念的誤解?！吧鐓^(qū)服刑人員”正是這樣一個既能夠表達(dá)專業(yè)領(lǐng)域的特殊含義，又符合一般語言中的用詞習(xí)慣的專業(yè)概念。從權(quán)威性語言工具書的釋義來看，對于“社區(qū)服刑人員”中的構(gòu)詞成分的解釋，都與這個概念所表達(dá)的專業(yè)含義是一致的。

最后，這個概念符合執(zhí)行刑罰的一般特點(diǎn)。社區(qū)服刑人員是罪犯，讓他們接受社區(qū)矯正，一部分是直接執(zhí)行刑法規(guī)定的刑罰，例如，管制犯執(zhí)行的管制，是刑法規(guī)定的主刑；另一部分是在變更地點(diǎn)后繼續(xù)執(zhí)行原判的刑罰，例如，假釋犯和暫予監(jiān)外執(zhí)行犯就是如此。對于這三類罪犯而言，稱為“服刑人員”是毫無疑問的。

一些人反對使用“社區(qū)服刑人員”概念的主要理由是，認(rèn)為社區(qū)矯正中的緩刑人員不是在執(zhí)行刑罰。他們認(rèn)為，緩刑犯還未開始執(zhí)行監(jiān)禁刑，因此，不是“服刑人員”。這種說法是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

緩刑犯在社區(qū)矯正中就是在執(zhí)行刑罰，可以把緩刑犯稱為“服刑人員”。主要理由是：（1）緩刑犯是被審判機(jī)關(guān)定罪判刑的罪犯，這是顯而易見的。（2）緩刑犯在社區(qū)矯正中執(zhí)行的內(nèi)容，是刑法中規(guī)定的、具有懲罰性的內(nèi)容?！缎谭ā返?5條規(guī)定的緩刑犯應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定?《刑法》第75條規(guī)定，“被宣告緩刑的犯罪分子，應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）遵守法律、行政法規(guī)，服從監(jiān)督；（二）按照考察機(jī)關(guān)的規(guī)定報(bào)告自己的活動情況；（三）遵守考察機(jī)關(guān)關(guān)于會客的規(guī)定；（四）離開所居住的市、縣或者遷居，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)考察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。”， 是刑法規(guī)定的、具有懲罰性的內(nèi)容，這些內(nèi)容屬于非監(jiān)禁刑的內(nèi)容。雖然可以說，緩刑犯尚未開始執(zhí)行“監(jiān)禁刑”，但是，他們在社區(qū)矯正中執(zhí)行非監(jiān)禁刑的內(nèi)容，是執(zhí)行非監(jiān)禁刑的服刑人員，把他們稱為“服刑人員”，沒有什么不當(dāng)。（3）我國刑法明確規(guī)定了社區(qū)矯正。在2011年的《刑法修正案（八）》中，明確規(guī)定對判處管制的罪犯、對宣告緩刑的罪犯、對裁定假釋的罪犯實(shí)行社區(qū)矯正，這是對刑罰制度的重要發(fā)展，依照刑法規(guī)定開展的社區(qū)矯正工作，就是在執(zhí)行刑罰。（4）“社區(qū)服刑人員”是一個完整概念，不能分割開來理解。“社區(qū)服刑人員”就是在社區(qū)中服刑的罪犯，他們已經(jīng)在社區(qū)中開始執(zhí)行非監(jiān)禁刑罰。

（六）合理規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

征求意見稿第9條第一款規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)列入本級政府預(yù)算?！边@一款規(guī)定存在下列三大問題：

1.沒有考慮各級政府的財(cái)政情況

中央和省級政府保障經(jīng)費(fèi)是較為可行的，縣級人民政府在經(jīng)濟(jì)收入方面差別極大，很多縣級財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，保障政府工作人員的工資等尚且困難，難以保障社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府在經(jīng)濟(jì)收入方面的差別更大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根本不具備保障社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)能力。如果按照目前的表述，社區(qū)矯正法頒布之后，很多地方的社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，社區(qū)矯正工作缺乏基本的經(jīng)費(fèi)保障。

實(shí)際上，開展社區(qū)矯正工作的初衷之一，就是優(yōu)化刑事司法資源的合理配置。與監(jiān)禁矯正相比，社區(qū)矯正可以大大節(jié)省刑事司法資源。從我國的情況來看，在社區(qū)矯正領(lǐng)域中監(jiān)管改造每名社區(qū)服刑人員的平均經(jīng)費(fèi)，相當(dāng)于在監(jiān)獄中監(jiān)管改造每名監(jiān)獄罪犯平均經(jīng)費(fèi)的1/10?參見吳宗憲主編：《社區(qū)矯正導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第14頁。。通過社區(qū)矯正分流監(jiān)獄中的罪犯，遏制監(jiān)獄罪犯增加的勢頭，甚至減少監(jiān)獄中罪犯的數(shù)量，由此節(jié)省下來的經(jīng)費(fèi)可以用于社區(qū)矯正。這些年來社區(qū)矯正工作的發(fā)展證實(shí)了這一設(shè)想，由于社區(qū)矯正工作的大力推進(jìn)，監(jiān)獄中罪犯增加的趨勢得到遏制，一些地方監(jiān)獄中的罪犯甚至出現(xiàn)了數(shù)量下降的現(xiàn)象，顯現(xiàn)出社區(qū)矯正在分流監(jiān)獄罪犯方面的效果。監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)是由中央和省級財(cái)政保障的，由于推行社區(qū)矯正而節(jié)省下來的監(jiān)禁經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)用于社區(qū)矯正。由此推論，社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)由中央和省級財(cái)政保障，而不是“各級財(cái)政”保障。

如果立法者認(rèn)為一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府具備保障社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的財(cái)政能力，可以在規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障的基本原則后作出特別的規(guī)定，讓這些地區(qū)的縣級政府提供一部分社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)。這樣的規(guī)定也有利于體現(xiàn)差別化的精神，更加切合我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不均衡的狀況。

2.沒有列舉社區(qū)矯正的主要經(jīng)費(fèi)類別

征求意見稿中籠統(tǒng)規(guī)定經(jīng)費(fèi)保障原則的做法，不利于切實(shí)保障社區(qū)矯正所需經(jīng)費(fèi)。這是從監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障歷史中得出的深刻教訓(xùn)。過去，監(jiān)獄系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)也是按照一個籠統(tǒng)的數(shù)字提供的，但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，財(cái)政部門往往在經(jīng)費(fèi)總數(shù)上削減一部分，導(dǎo)致監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)保障中遇到很大困難，所需要的很多經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)。因此，在1994年制定《監(jiān)獄法》時，在總則中堅(jiān)持采用了分列主要經(jīng)費(fèi)類別的做法，《監(jiān)獄法》第7條規(guī)定“國家保障監(jiān)獄改造罪犯所需經(jīng)費(fèi)。監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、獄政設(shè)施經(jīng)費(fèi)及其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入國家預(yù)算。國家提供罪犯勞動必需的生產(chǎn)設(shè)施和生產(chǎn)經(jīng)費(fèi)?！边@樣的規(guī)定對于保障監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)發(fā)揮了極為重要的作用。

與監(jiān)獄系統(tǒng)相比，新產(chǎn)生的社區(qū)矯正系統(tǒng)在政府部門中更處于弱勢的地位，如果不在社區(qū)矯正法中規(guī)定社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)的主要類別，必將會在法律頒布后的經(jīng)費(fèi)保障中，遇到與《監(jiān)獄法》頒布之前類似的情況，使社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)難以得到充分的保障。

3.沒有規(guī)定經(jīng)費(fèi)的動態(tài)增長機(jī)制

貨幣貶值是普遍的現(xiàn)象，在我國也不列外。在持續(xù)存在通貨膨脹的情況下，貨幣的實(shí)際購買力會逐步下降。因此，如果不按照通貨膨脹率逐步增加經(jīng)費(fèi)數(shù)額，就會造成社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)在一定時間之后無法滿足實(shí)際需要的現(xiàn)象。因此，不僅要規(guī)定經(jīng)費(fèi)的主要類別，還要規(guī)定經(jīng)費(fèi)的動態(tài)增長機(jī)制。只有這樣，才能切實(shí)保障社區(qū)矯正所需經(jīng)費(fèi)。在這方面，已經(jīng)有相關(guān)的例子。例如，2016年12月1日開始征求意見的警察法修訂草案稿第71條中，就包含了這樣的內(nèi)容：“國家建立穩(wěn)定的與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的人民警察經(jīng)費(fèi)增長保障機(jī)制?！?/p>

建議在完善社區(qū)矯正法時，參考北師大刑科院課題組起草的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中的內(nèi)容：“國務(wù)院和省級人民政府應(yīng)當(dāng)充分保障社區(qū)矯正所需經(jīng)費(fèi)，將社區(qū)矯正工作的人員經(jīng)費(fèi)、日常行政經(jīng)費(fèi)、設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)、設(shè)備配置經(jīng)費(fèi)、研究培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等列入財(cái)政預(yù)算，并且確立合理開支標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)增長機(jī)制。?趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第109頁?！?/p>

（七）合理規(guī)定調(diào)查評估主體

征求意見稿第10條擴(kuò)大了審前調(diào)查評估的主體，將“居民委員會、村民委員會”列為調(diào)查評估的重要主體，這是值得探討的。筆者認(rèn)為，“居民委員會、村民委員會”難以承擔(dān)起調(diào)查評估職能。

首先，從調(diào)查評估工作的要求來看，“居民委員會、村民委員會”不可能承擔(dān)起這樣的工作。對于犯罪嫌疑人和罪犯的調(diào)查評估，是一項(xiàng)涉及多方面專業(yè)知識、具有很高專業(yè)化要求的工作，只有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練、具備相關(guān)知識和技能的專業(yè)人員，才能承擔(dān)起這樣的工作。“居民委員會、村民委員會”中很難有在這方面符合要求的專業(yè)人員。例如，在調(diào)查評估之后提出的調(diào)查評估報(bào)告中，不僅要分析所收集的相關(guān)信息，更要在深入研究相關(guān)法律規(guī)定和調(diào)查評估對象情況的基礎(chǔ)上，向法官提出是否適宜宣告緩刑或者裁定假釋等方面的具體建議，“居民委員會、村民委員會”的組成人員根本不可能具備這方面的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。

其次，從與調(diào)查評估對象的關(guān)系來看，“居民委員會、村民委員會”不可能承擔(dān)起這樣的工作?！熬用裎瘑T會、村民委員會”的成員往往是調(diào)查評估對象——社區(qū)服刑人員的近鄰、熟人，他們雖然有熟悉社區(qū)服刑人員情況的優(yōu)勢，但是，也存在著與社區(qū)服刑人員關(guān)系密切，甚至有利害沖突的問題。由他們對社區(qū)服刑人員進(jìn)行調(diào)查評估工作，隱含著極大的調(diào)查評估信息失真、調(diào)查評估結(jié)論偏頗的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，“居民委員會、村民委員會”只能是調(diào)查評估工作的相關(guān)方，即給調(diào)查評估主體提供信息的一方，而不能是調(diào)查評估的主體。

建議刪去征求意見稿第10條中的“居民委員會、村民委員會”。

根據(jù)筆者的長期研究，比較合理的調(diào)查評估主體包括兩類：一類是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，另一類是其他有資質(zhì)的專業(yè)化組織，例如，相關(guān)的社會組織、律師事務(wù)所等。因此，征求意見稿中的“等”字是很重要的，應(yīng)當(dāng)保留，以便給其他組織開展這類調(diào)查工作預(yù)留空間。

（八）合理確定參與宣告人員范圍

無論是在開始進(jìn)行社區(qū)矯正工作時，還是在結(jié)束社區(qū)矯正工作時，都要進(jìn)行相關(guān)的宣告工作，需要認(rèn)真研究參與宣告工作的人員的范圍。對此問題，征求意見稿第12條作了規(guī)定，規(guī)定接收時“在社區(qū)矯正人員所在社區(qū)宣告社區(qū)矯正人員的犯罪事實(shí)……”。這一規(guī)定是有問題的。社區(qū)矯正是一項(xiàng)專門的執(zhí)法工作，在社區(qū)中面向所有社區(qū)居民公開宣告相關(guān)信息，是否有必要？是否會對社區(qū)服刑人員的生活等造成很大的沖擊？應(yīng)當(dāng)仔細(xì)思考這方面的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，接收時的入矯宣告應(yīng)當(dāng)在相關(guān)執(zhí)法人員、矯正小組等人員面前進(jìn)行，而不宜在更廣泛的普通社區(qū)居民面前宣告。同樣，在社區(qū)矯正結(jié)束時進(jìn)行的宣告（解矯宣告）的人員范圍，應(yīng)當(dāng)與入矯宣告一致（參見征求意見稿第18條），也不宜向所有社區(qū)居民進(jìn)行這類宣告。

（九）合理確定執(zhí)法工作人員范圍

社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)嚴(yán)肅的專門化的執(zhí)法工作，其中的執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)由符合條件的專業(yè)人員進(jìn)行，而不能隨意擴(kuò)大執(zhí)法主體。目前，我國社區(qū)矯正工作的核心內(nèi)容包括三方面，即監(jiān)督管理、教育矯正和幫困輔助。其中，監(jiān)督管理工作的執(zhí)法性質(zhì)最為明顯，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)矯正執(zhí)法者進(jìn)行。教育矯正中的一些內(nèi)容，例如，法治教育等，也具有明顯的執(zhí)法性質(zhì)，同樣需要由社區(qū)矯正執(zhí)法者開展，這樣，才能保證教育活動的嚴(yán)肅性和教育內(nèi)容的準(zhǔn)確性。社區(qū)矯正執(zhí)法者之外的其他人員，不宜從事執(zhí)法性質(zhì)明顯的教育工作。征求意見稿第30條規(guī)定，“居民委員會、村民委員會可以引導(dǎo)志愿者和社區(qū)群眾，采取多種形式對社區(qū)矯正人員進(jìn)行教育……”。這一規(guī)定沒有限制“進(jìn)行教育”的內(nèi)容和范圍，實(shí)際上意味著包含了所有的教育矯正工作，這是不恰當(dāng)?shù)摹＿@一規(guī)定擴(kuò)大了社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，實(shí)際上賦予居民委員會、村民委員會一定的執(zhí)法權(quán)。這種做法是很危險(xiǎn)的，不僅難以準(zhǔn)確執(zhí)行法律，而且也難以保障社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益，有可能使社區(qū)矯正工作在執(zhí)行中回到過去“群眾專政”年代的做法。從歷史的教訓(xùn)來看，這樣的規(guī)定蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究和恰當(dāng)處理。

建議重新研究這一條所要表達(dá)的內(nèi)容，理清思路之后準(zhǔn)確表達(dá)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，避免隨意擴(kuò)大執(zhí)法主體。比較可行的做法應(yīng)當(dāng)是，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以組織、引導(dǎo)居民委員會、村民委員會、志愿者和社區(qū)群眾采取多種形式對社區(qū)服刑人員進(jìn)行相關(guān)的教育，從而發(fā)揮社區(qū)居民的積極性，提高社區(qū)居民的參與程度。但是，他們參與的教育工作，只能是既能夠發(fā)揮他們特長、又可以避免發(fā)生問題的“相關(guān)的教育工作”，例如，一些思想教育、社會公德教育等，而不是所有的教育矯正工作。

（十）避免社區(qū)服務(wù)的隨意性

征求意見稿第34條規(guī)定，“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以組織社區(qū)矯正人員參加社區(qū)公益活動，服務(wù)社區(qū)群眾，修復(fù)社會關(guān)系，培養(yǎng)其社會責(zé)任感?！边@條規(guī)定存在很大的問題，實(shí)際上是嚴(yán)重的倒退。

首先，這一規(guī)定充滿了隨意性，損害了社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性。這一條中使用了“可以”的助動詞，這意味著社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以組織社區(qū)服刑人員開展社區(qū)服務(wù)，也可以不組織社區(qū)服刑人員開展社區(qū)服務(wù)。這樣的規(guī)定包含了不確定性，是嚴(yán)肅的法律條文中不應(yīng)當(dāng)有的內(nèi)容。

其次，這一規(guī)定會導(dǎo)致執(zhí)法者與社區(qū)服刑人員之間的緊張關(guān)系和矛盾沖突。根據(jù)這一條規(guī)定，社區(qū)矯正執(zhí)法者不僅要負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)服務(wù)，也要決定是否讓特定社區(qū)服刑人員進(jìn)行社區(qū)服務(wù)以及提供多長時間的社區(qū)服務(wù)。這方面的決定工作，將使社區(qū)矯正執(zhí)法者與社區(qū)服刑人員處于直接的相互作用中，會對其工作關(guān)系產(chǎn)生很大的沖擊。進(jìn)行社區(qū)服務(wù)不僅要付出時間和精力，而且沒有報(bào)酬，其懲罰性是不言而喻的，因此，對于社區(qū)服刑人員而言，都不希望進(jìn)行社區(qū)服務(wù)。當(dāng)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)決定要其進(jìn)行社區(qū)服務(wù)時，社區(qū)服刑人員就會以種種方法阻撓這類活動的進(jìn)行，例如，要求社區(qū)矯正執(zhí)法者提供作出決定的依據(jù)，而征求意見稿中并未提供這方面的清楚而具體的法律依據(jù)，這樣，就會在社區(qū)服刑人員與社區(qū)矯正執(zhí)法者之間產(chǎn)生緊張關(guān)系，嚴(yán)重時可能會產(chǎn)生劇烈的矛盾沖突。從這一點(diǎn)來講，征求意見稿的規(guī)定實(shí)際上是對《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的一種倒退，因?yàn)椤渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》第16條關(guān)于每月提供不少于8小時社區(qū)服務(wù)的規(guī)定，起碼避免了社區(qū)矯正執(zhí)法者與社區(qū)服刑人員在決定是否進(jìn)行社區(qū)服務(wù)方面的緊張關(guān)系，這就大大減輕了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在作出是否讓社區(qū)服刑人員進(jìn)行社區(qū)服務(wù)的決定方面的壓力。在國外，社區(qū)服務(wù)普遍是由法庭判決的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)僅僅負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)的執(zhí)行?參見吳宗憲：《社區(qū)矯正比較研究》（下），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第583頁。。

再次，這一規(guī)定蘊(yùn)含著其他方面的風(fēng)險(xiǎn)。從一些國家和地區(qū)對于社區(qū)服務(wù)的規(guī)定來看，往往規(guī)定了社區(qū)服務(wù)的時間范圍，例如，在英國，2003年的《刑事司法法》規(guī)定，社區(qū)服務(wù)或者無償勞動的時間是40～300小時?同上，第601頁。。在法國，無論是作為主刑的社區(qū)服務(wù)，還是與緩刑結(jié)合使用的社區(qū)服務(wù)，都是在6個月內(nèi)進(jìn)行200小時以內(nèi)的社區(qū)服務(wù)?同上，第607頁。。在葡萄牙，法律規(guī)定的社區(qū)服務(wù)時間為9～180小時?同上，第607頁。。征求意見稿在規(guī)定社區(qū)服務(wù)（社區(qū)公益活動）時，沒有數(shù)量方面的任何限制，這為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)厥褂蒙踔翞E用社區(qū)服務(wù)提供了條件，會在執(zhí)行中產(chǎn)生預(yù)想不到的種種問題。因此，必須改進(jìn)對于社區(qū)服務(wù)的法律規(guī)定。

對于社區(qū)服務(wù)的最優(yōu)改進(jìn)，就是將其變成一種刑罰種類或者刑罰執(zhí)行條件。例如，可以在刑法中設(shè)立單獨(dú)的社區(qū)服務(wù)刑；也可以在改造管制刑、緩刑和假釋制度的過程中，考慮增加社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，由法官在量刑時根據(jù)犯罪情節(jié)等作出具體判決。這兩種情況都有域外的立法例，特別是將社區(qū)服務(wù)作為刑罰執(zhí)行條件的做法，是目前世界上很多國家和地區(qū)的普遍做法?同上，第581～623頁。，值得認(rèn)真借鑒。

如果不能通過修改《刑法》將社區(qū)服務(wù)變成刑罰種類或者刑罰執(zhí)行條件，那么，可以采取次優(yōu)改進(jìn)，在社區(qū)矯正法中，對社區(qū)服務(wù)的決定和執(zhí)行事項(xiàng)作出具體詳細(xì)的規(guī)定，給社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)決定和執(zhí)行社區(qū)服務(wù)提供明確的法律依據(jù)。這也是減少社區(qū)矯正執(zhí)法者與社區(qū)服刑人員之間的緊張關(guān)系和對立情緒的重要措施。在北師大刑科院課題組起草的《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》中，采取了這樣的改進(jìn)方法，用5條（第0606～0610條）的篇幅分別規(guī)定了社區(qū)服務(wù)的一般規(guī)定、社區(qū)服務(wù)的例外、社區(qū)服務(wù)的種類、社區(qū)服務(wù)的時間以及社區(qū)服務(wù)的監(jiān)督檢查?趙秉志主編：《社區(qū)矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第74～77頁。。建議在完善社區(qū)矯正法時，能夠考慮這方面的內(nèi)容。

（責(zé)任編輯 張文靜）