都 勇（安徽省司法廳）

法律援助民生工程實施情況調研報告

都 勇（安徽省司法廳）

2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)〔2015〕37號），要求地方各級黨委政府將法律援助納入民生工程。2016年，安徽法律援助成為全省33項民工生工程之一。本文就安徽省法律援助民生工程實施情況形成報告，供大家參考。

一、民生工程給法律援助工作帶來的變化

民生工程直接體現以人民為主體的執(zhí)政理念，因而地方黨委政府高度重視，財政投入力度大,工作推進力度大。納入民生工程后，安徽法律援助事業(yè)跨入全新發(fā)展階段。

（一）在黨委政府工作全局中更是重視。納入民生工程后的第2個月，安徽省委、省政府召開全省法律援助工作專題會議，各地黨委政府也通過召開會議、調研、視察等多種形式，關注、重視法律援助工作，法律援助民生工程推進鏗鏘有聲。全省各地辦案進度呈加速趨勢，進展之速度，工作之力度，遠超預期。2016年法援民生工程原定目標8萬件，比2015年增長9.2%。但不到10月份即完成全年任務。全年共計辦案90691件，同比增長23.8%，案件總量創(chuàng)歷史新高。全省每月辦案進度都加速超過序時進度。詳見下表：

時段 3月 5月 6月 7月 8月 9月 10月辦案進度 27.4% 49.3% 60.6% 71.3% 82.7% 91.3% 100%超計劃進度 2.4% 7.6% 10.6% 13% 16% 16.3% 16.7%

（二）四梁八柱式制度快速形成。納入民生工程后的第3個月，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于完善法律援助制度的實施意見》，就完善法律援助運行機制明確提出要求，一是“八個納入”。即：法律援助納入黨的群眾工作范圍,納入地方經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、基本公共服務體系、為民辦實事和民生工程，同時納入地方各級社會治安綜合治理和平安建設考評體系、精神文明創(chuàng)建考核，法律援助宣傳納入黨的宣傳思想工作范疇。二是健全刑事法律援助工作協調機制。制定刑事法律援助工作實施細則，推行刑事案件辯護率考核。三是在經費保障上要求市、縣級財政按照事權與支出責任相適應的原則保障投入。授權市、縣級政府出臺本地辦案補貼標準。四是在加強組織領導上。提出設立省級法律援助工作聯席會議制度，推動法律援助與基層黨建緊密結合。五是在人員力量上開辟政府購買新途徑。隨后，各市積極貫徹。年內，16個地市中有15個以市委、市政府名義出臺了貫徹文件，60%以上的縣級黨委政府也出臺了貫徹意見。11月份，省人大常委會全票表決通過《安徽省法律援助條例》修訂案，以法治化形式固化了法律援助制度的改革成果。首次以地方立法形式要求法律援助納入基本公共服務體系。將經濟困難標準由最低生活保障放寬到低保2倍。將四部委《關于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》有關內容直接轉化為法條，將政法各機關承擔的刑事法律援助責任上升為法定義務。規(guī)定在校學生、軍人軍屬等12類特殊困難群體申請法律援助免予經濟困難審查。明確司法行政部門的質量監(jiān)管職責。

（三）社會影響力驟然擴大。納入民生工程后，社會高度關注，這給法律援助宣傳工作帶來了便利。省司法廳邀請法律援助形象大使、著名主持人趙普拍攝宣傳片，并設計制作 “安徽司法兩微一端”農民工討薪宣傳海報。在各類視頻媒體播出，廣泛張貼。各地紛紛通過在報紙開辟專版、投放法援公益廣告、組織活動、制作墻體廣告、徒步進村入戶、微信、微博、QQ、微電影等多種形式廣泛宣傳，花樣手段不斷翻新，陣地不斷拓展，法律援助民生工程宣傳氣勢磅礴。全年全省用于宣傳的費用支出1132.25萬元，同比增長110.8%。僅全國、全省主流平面媒體報道安徽法援的稿件就達116篇。

（四）財政保障力度空前。2007年以來，安徽累計投入民生工程4730億元，全省常住人口人均受益達7000多元。納入民生工程，法律援助財政保障也空前雄厚。2016年，安徽法律援助經費投入超1個億，這在法律援助歷史上從未有過。其中業(yè)務經費8990萬，同比增長44.66%。增加的部分主要來自于市、縣級財政配套投入。2016年全省市、縣級財政配套投入4483.98萬元，較2015年的1881.93萬凈增2602萬，增長幅度138.3%，翻一番還多。16個地市司法局均與財政局聯合出臺了經費管理辦法，提高了辦案補貼標準。全省平均辦案補貼從2015年的656元/件，提高到2016年的776.6元/件，同比增長18.38%。

二、法律援助民生工程的社會效果

民生工程是黨委政府為改善民生而采取的系列政策舉措，法律援助民生工程能不能發(fā)揮應有的作用，完成黨委政府的使命?結果給出了一個漂亮的答卷,法律援助社會價值普遍得到公認。

（一）充分服務、保障和改善了民生。安徽法律援助事項范圍基本涵蓋民生領域。通過辦理法律援助案件，幫助群眾解決了大量生產生活中遇到的法律問題，人民群眾獲得感大大增強。2016年，全省共計辦案90691件，其中請求社會保險待遇、給付贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)金、支付勞動報酬、工傷、交通、醫(yī)療、婚姻家庭案件共計52543件，占案件總量的57.9%。民事案件中，屬于補充事項范圍內的案件36834件，占民事案件量的53.14%。全省受援人共計99341人，其中女姓22164名，殘疾人4056名，農民30339名，農民工29165名，老年人9314名，未成年人5369名。全省民事法援勝訴和調解成功率達到87%。全年為困難群眾挽回損失或取得利益11.3億，其中為農民工討薪近4億，全省農民、農民工受援人占全部受援人總數的60.35%。這些成果廣受社會各界稱贊、媒體聚焦和領導肯定。調查顯示法律援助滿意率達到99%以上。

（二）有力促進了社會公平正義。全省法律援助機構幾乎每周都能收到援助對象送的致謝錦旗，多次辦理法律援助案件的馮霞律師被評為“中國好人”，宿州市法律援助中心獲“全國老年法律維權工作先進集體”稱號，滁州市南譙區(qū)法律援助中心榮獲全國“青少年維權崗”稱號。在刑事司法領域，省高院印發(fā)《關于進一步擴大刑事二審案件通知指派辯護范圍的意見》，新增了被告人提出上訴的、被告人被判處五年以上有期徒刑的、被告人犯罪時未滿十八周歲，法院審理時已滿十八周歲的三種情形，基本囊括了二審所有被告人。2016年，全省辦理刑事法援案件20283件，同比增長45%。刑事案件占法援案件總量比例達到22.36%。刑事法援案件占全省法院審理刑事案件量的42.5%。刑事法援意見采納率達到90%以上。

（三）有效參與維護了社會和諧穩(wěn)定大局。通過為群眾提供法律代理和咨詢，暢通了利益的疏通表達渠道，有效化解了因損害群眾利益而引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題。2016年，全省法律援助機構辦理群體性法律援助案件上千起。有的群體性討薪案件往往幾十人甚至上百人，各級法律援助機構獲知案情后都在第一時間指派律師援助，穩(wěn)定受援人情緒，有效避免了群體性上訪事件的發(fā)生，最終通過成功維權實現維穩(wěn)。在法律援助人員的努力下，大量信訪事項通過法治渠道解決，大量社會矛盾得以化解，避免了信訪人的奔波勞累，有效節(jié)約了社會運行成本。全省法院審結的涉軍案件，半數以上得到法律援助支持。

（四）有效促進了法治社會建設。2016年，全省法律援助解答公民法律咨詢23.58萬人次，代書近3259件次，引導向其他渠道求助2.3萬次。各級法律援助機構普遍安排法律專業(yè)人員，免費提供法律咨詢、簡單法律文書代寫服務，打造了法律援助便民服務窗口的“升級版”。法律援助便民服務窗口逐漸演變?yōu)樗痉ㄐ姓C關向社會公眾免費提供法律服務的載體、平臺、通道和招牌，成為省、市、縣、鄉(xiāng)四級公共法律服務體系實體平臺的堅實支撐。法律援助服務的過程成為引導公民運用法治思維、采取法治化的方式解決問題的過程。

三、司法行政部門在法律援助民生工程中的職能定位

民生工程是黨委政府主導實施的工作，省政府設有民生工程協調小組。省財政廳機關內設機構民生辦，有編制和領導職數。法律援助納入民生工程后，司法行政部門發(fā)揮什么樣的角色？法律援助是基本公共服務，基本公共服務中央政府宏觀管理，省級政府統籌推進，市縣政府具體執(zhí)行。省司法廳是省政府組成部門，省級統籌推進的職能主要體現在省司法廳的業(yè)務指導上。司法行政部門職能定位主要體現在4方面。

（一）業(yè)務指導。省司法廳與省財政廳會商制定印發(fā)了《法律援助民生工程實施辦法》，點明路徑。在滑動平均各地歷年辦案數量的基礎上，科學選擇參數，將辦案任務直接分解下達到各法援中心，中央、省轉移支付經費根據案件量同比例分配，各市、縣（區(qū)）財政配套經費投入數額一一明確。制訂考核標準，細化、量化考核指標。編印優(yōu)秀案例，供全省辦案參考。接連舉辦法律援助講堂10期，舉辦業(yè)務培訓班1期，提高全省法律援助人員業(yè)務技能。在司法行政系統信息內網上開設專題網頁，及時發(fā)布有關政策，刊登各地做法、階段性成果，供相互學習借鑒。平時，廳法援處牽頭建立QQ交流群，工作日保持在線狀態(tài)，隨時解答詢問。

（二）過程管控。各地按月報送項目執(zhí)行情況，省司法廳匯總分析后，向全省通報。從全省法律援助綜合管理系統中抽取數據，與各地月報表相互校核，掌握實情。年中，省司法廳抽調人員分5組，大面積開展專項檢查，檢查的對象占總數的27.4%。對檢查出的問題，現場反饋。對普遍存在的共性問題，印發(fā)通報，提出工作要求。9月底，召開全省法律援助民生工程推進會，聽取各市匯報，矯正共性問題。10月中旬，針對經費支出進度較慢的情況，調整考核指標，將經費支出作為重要指標納入考核內容。11月，針對經費支出進度低于全省平均水平的8個市、2直管縣，專門召開調度會。12月初，分市、分地方包干，跟蹤督導。最終實現了辦案和經費支出的“雙百”目標。

（三）質量監(jiān)管。普遍推行辦案和管理相分離的模式，促使法律援助機構把主要精力轉移到管理和質量監(jiān)督上來。大力推動辦案專業(yè)化，省法援中心招募157名連續(xù)執(zhí)業(yè)三年以上、有較豐富刑案經驗的律師，組成省直刑事法律援助辯護律師團。各地普遍成立了農民工、婦女等專業(yè)化志愿律師團，專門辦理相關案件。全省律師辦案占比穩(wěn)定在50%以上。全面實施刑事、民事、行政、勞動仲裁、非訴訟5類個案辦理和質量管理標準。將法律援助服務納入省政府公共服務清單，在全省范圍內統一辦事流程、辦理時限、申請要求等，做到標準化、整系列。采取“雙隨機”方式加強事中事后監(jiān)管，對每一起案件都安排法律專業(yè)人士監(jiān)督，對每一起案件都評定質量等次。

（四）平臺搭建。構建三大便民服務網絡體系。組織網絡體系到底、到邊，全省縣級以上行政區(qū)域普設便民服務窗口，共計124個，臨街一層率達97.58%。建立各類法律援助工作站3472個，村居法律援助聯系點17161個。信息網絡體系四級貫通、內外互聯，建成省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四級法律援助機構內部工作網絡和服務平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道法援工作站能就地受理法律援助申請、就地審查后提請縣區(qū)法援中心審批。移動服務體系泛在分布、持續(xù)不間斷，16個市全部開通“12348”法律援助咨詢熱線。通過法律援助互聯網社會服務大廳，公民可在線申請法援并查詢辦理進程和結果。關注微博、掃一掃二維碼，都能獲得相關法律服務。

四、民生工程給法律援助工作帶來的挑戰(zhàn)

我國法律援助事業(yè)起步較晚，在特定的歷史時期，由于經濟發(fā)展水平低，政府公共資源不足，法律援助事業(yè)曾處于“小打小敲”局面。納入民生工程后，一下子從公益慈善轉換為具有政治意義的國家行為，從對邊緣弱勢群體的行政給予擴展為面向社會公眾的基本公共服務，甚至有成為公民普遍享有的基本權利趨勢。在需求量激增的情況下，一些客觀隱形的瓶頸制約因素和體制障礙開始曝露。

（一）人力資源不足。從2009年到2016年，安徽法律援助辦案量從2.4萬件增長到9萬件，但全省法律援助機構人員一直保持在500人左右。甚至專職人員有下滑現象，2014年為512人，2015年為507人，2016年總數為475人。全省平均每個法援中心3.8人，縣級特別是市轄區(qū)法援中心大量是1人。縣（市、區(qū)）法律援助中心每年承辦案件約在500～1000件，每一個案件都要經過受理、審批、指派、結案、歸檔流程，工作量巨大。每個縣（市、區(qū)）中心還要有人接聽12348熱線，免費提供法律咨詢。沒有一定數量的人員顯現是不現實的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是人員流失嚴重，缺少具有律師資格的人員。人力不足影響到案件的質量，降低了政府公共服務水平。

（二）基礎設施薄弱。法律援助服務包括提供法律咨詢、開展公共法律教育、開展矛盾糾紛調解、法律事項的代理和辯護等4類。目前，全省法律援助中心業(yè)務用房建筑面積平均為196平方米,雖然能夠滿足辦公的需求，但公共法律教育等面向社會公眾、以聚集類人群為對象的法律服務活動可能無法開展，援助性調解、法律咨詢的功能發(fā)揮也受到一些制約。近年來，少數地方由于城市拆遷等原因便民服務窗口建設甚至出現退化現象，部分地區(qū)窗口遠離城市主城區(qū)，一些地方服務窗口臨時租用，經常變動，影響到法律援助服務的穩(wěn)定性。全省尚未開發(fā)移動端法律援助申請APP，不少法院訴訟服務中心尚未建立法律援助工作站，不少訴訟服務大廳內未有法律援助標識和聯系方式等，影響到法律援助服務的便利性、有效性。

（三）社會協同機制缺乏。全省尚無一家法律援助基金會，尚無法律援助社會團體，僅有2家民辦非企業(yè)組織。全省三級法律援助機構自1997年相繼成立后，社會捐款總計只有幾十萬元，全社會共同參與的格局尚未建立。法律援助公益宣傳功能定位尚未落實，仍然需要付費才能在電視、廣播、報紙上刊播公益廣告。刑事案件辯護率尚未納入公檢法考核體系。中辦發(fā)〔2015〕37號文件要求“建立法律援助責任履行情況考評機制、報告制度和督導檢查制度”，尚未難落實到位。不少領導干部對法律援助制度認識還不到位，有些領導干部不了解法律援助制度，基層組織運用法律援助政策團結凝聚群眾的意識還不強，基層群眾尤其是農民對法律援助的知曉率還不高。

五、以納入民生工程為契機，推動法律援助事業(yè)長遠發(fā)展的思考

2017年，安徽將繼續(xù)實施法律援助民生工程，預計未來幾年內仍將繼續(xù)實施。這是法律援助事業(yè)發(fā)展的重大契機，是打破瓶頸制約因素的機會所在，是完成十八屆四中全會提出的“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設”的出路所在，是實現“十三五”規(guī)劃提出的增加公共服務供給、推動基本公共服務均等化任務的路徑所在。應當按照中辦發(fā)〔2015〕37號文件確立的思路，搶抓機遇，大力加強基礎設施建設，支撐公共法律服務體系實體平臺，形成健全的公共法律服務體系。力爭到2020年，法律援助事項范圍覆蓋民生領域，法律援助對象范圍覆蓋低收入人群，達到全省常住人口三分之一以上。嫌疑人、被告人普遍擁有獲得法律援助的機會，刑事辯護率達到60%以上。法律援助基本公共服務均等化的布局得以形成，社會公眾普遍享有法律援助服務的機會。法律援助服務標準體系全面建立，法律援助的有效性、受援人的滿意度全面提升。法律援助參與社會治理的功能進一步發(fā)揮，成為共建共享社會治理格局中的重要板塊。為達此目標，建議做好四個方面工作：

一是實現法律援助服務供給總量的擴容。拓展民事、行政法律援助覆蓋面。推動全省法律援助經濟困難標準調整至低收入標準，覆蓋低收入人群。推動法律援助事項范圍覆蓋民生領域。推動省高院擴大一審、二審酌定通知辯護范圍，提高刑事法援覆蓋面。大力提高法律援助咨詢服務的可及性，實現不同區(qū)域、人群的全覆蓋。升級“12348”法律服務熱線，拓展功能，打造全省綜合性公共法律服務咨詢平臺。加強便民窗口法律咨詢工作，免費為來訪社會公眾提供法律問題解答、簡單法律文代寫、法律信息查詢、法律服務指引、援助性調解服務。妥善處理好法律援助總量擴容與法律服務市場的關系，堅持低收入人群定位，不吊群眾胃口，不干預市場化配置法律服務資源的機制。二是托底支撐公共法律服務體系建設。擔負起支撐公共法律服務體系實體平臺建設的重任，將法律援助便民服務窗口拓展成全方位、成系列供給法律服務的平臺和基地，成為以提供無償的公共法律服務為基礎，以提供其它有償的法律服務引導為配套的資源輸出陣地，成為法律服務業(yè)的重大公共基礎設施。市、縣要銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃，根據城鄉(xiāng)人口分布情況，堅持基本公共服務均等化原則，合理布局便民窗口數量，大致應當安排每10～20萬常住人口擁有一個便民服務窗口。窗口數量不足的，同一個法律援助機構可以增設、開辟多個窗口。要科學測算便民服務窗口的服務半徑，在空間上城鎮(zhèn)大致應當形成“15分鐘網格化綜合體”，農村消除服務空白和薄弱區(qū)域。要延伸服務領域，促進便民窗口功能完備化。力爭凡由政府買單的公共法律服務全部提供。要豐富法律援助形式，將援助性調解引入，探索在便民窗口設立人民調解委員會工作室，引導當事人在法律援助人員主持下，通過調解、和解等解決矛盾糾紛。三是進一步推進法律援助服務便利化。實施“互聯網+”法律援助行動，完善法律援助電腦客戶端服務方式，開發(fā)移動客戶端服務軟件，拓展12348法律服務熱線功能，實現在線服務體系一體化。推動法律援助融入社會服務管理信息平臺和智慧城市建設，建立與公安、民政、人社等部門網上信息共享通道，充分利用政府電子政務平臺認證功能，推動網上申請統一由各級政府電子政務大廳進行身份認證后轉法律援助機構受理審查。探索開展法律援助個性化服務。結合信息化建設，進一步推進援務公開，全程公開辦案信息和補貼發(fā)放情況，鼓勵社會監(jiān)督，倒逼工作規(guī)范。四是統一保障法律援助服務質量。抓住納入全省公共服務清單的契機，執(zhí)行全省政務服務系列標準。適時修改個案辦理質量標準體系，加強與標準化機構的協調，爭取服務業(yè)標準化項目立項，力爭形成省級強制性法律援助服務地方標準體系。全面加強事中、事后質量監(jiān)管。全面推行“雙隨機一公開”模式，隨機抽取質量監(jiān)管人員、隨機抽取案號、在全省范圍內隨機聽庭，并公開結果。嚴格執(zhí)行辦案質量與辦案補貼掛鉤的差別化案件補貼制度，根據案件辦理質量發(fā)放不同級別的辦案補貼。區(qū)別功能定位，加快制訂省、市、縣3級法律援助機構區(qū)域服務能力的評估指標體系。對市轄區(qū)的便民服務窗口開展綜合服務能力評估活動，達不到標準的，改為市級法律援助機構的分中心。加快法律援助機構公共服務供給品牌化建設，統一場所規(guī)劃設計標準，統一外觀視覺圖樣標識，統一展現形象。共同打造一個便民服務品牌、塑造一個法治文化形象。

為保障工作的順利開展，需要加強對法律援助工作的組織領導。一是健全協調推動機制。推動法律援助與基層黨建緊密結合，推動人民團體廣泛開展法律援助工作。建立由黨委政法委牽頭實施的法律援助責任履行情況考評機制、報告制度和督導檢查制度，保障責任落實。推動建立省級法律援助工作聯席會議制度。建立刑事法律援助工作協調機制，推動公、檢、法系統開展刑事案件辯護率考核。在法院訴訟服務中心全面建立法律援助工作站，推動值班律師制度常態(tài)化。二是強化政府責任落實。定期評估法律援助實施情況，緊密結合省情，開展民生問題法律需求和困難群體的涉法涉訟問題調研，適時向省政府提出放寬經濟困難標準和增加法律援助事項范圍的建議。指導市、縣科學界定法律援助事權范圍，合理安排法律援助經費。既要推動法律援助與人民調解有效銜接，又要區(qū)別二者在矛盾糾紛解決中的功能定位，劃定界線。啟動安徽省法律援助基金會的設立工作。三是增加人員力量。與省財政、人社部門聯合發(fā)文，明確縣級法律援助機構聘用人員的范圍，設定法律援助經費中列支人員勞務費用的比例。廣泛動員社會力量、吸納社會組織、專業(yè)社會工作者參與法律援助工作。大力推進便民服務窗口職能社會化，采取購買服務的方式，把便民服務窗口承擔的咨詢、代擬法律文書、代理和辯護、調解等公共法律服務，通過政府購買機制，交由具備條件的社會力量、專業(yè)社會組織承擔，法律援助機構以“打包”的方式購買社會服務。四是完善政府購買體制。加快政府購買服務價格形成機制改革，通過市場競爭，科學確定政府購買價格區(qū)間。在此基礎上，會同物價、財政部門召開價格聽證會，努力在法律服務市場價格、政府指導價格、公益價格、律師辦案“勞務+成本”之間找到平衡點，以此作為辦案補貼標準及其他購買服務價格的參照。擴大業(yè)務經費使用范圍，取消經費支出結構限制。探索用公開競爭的方式改進法律援助指派工作，推進法律援助購買進入政府公共資源交易大廳，綜合案件類型、法律援助人員專業(yè)特長、受援人意愿等因素，合理限定辦理條件，通過公開競爭取得案件指派資格。五是加大政府投資。抓住法律援助納入地方經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃契機，制訂專項規(guī)劃，統籌考慮各地法律援助中心便民服務基礎設施建設，爭取政府投資建設一批重大公共法律服務項目，為法律援助事業(yè)發(fā)展備足空間，使法律援助服務資源分布與人口分布相適應。六是做好宣傳和工作引導。推動媒體免費刊播法律援助公益廣告，推動村、社區(qū)文化活動廣場醒目顯示法律援助的標識和聯系方式，爭取一定比例的道路、街頭廣告牌位免費提供給法律援助宣傳。加強網絡、微信、微博、微電影等新媒體新技術的應用。做好向黨政機關內部的宣傳工作，讓各級領導干部和廣大公務員了解法律援助，運用法律援助工具為民辦實事。廣泛發(fā)動受援人參與法律援助公益宣傳工作。把一些法援感人故事用藝術的形式展現出來，在社會上廣泛傳播，營造氛圍。

（責任編輯 朱騰飛）