梅義征（上海市社區(qū)矯正管理局副局長(zhǎng)）

美國(guó)近年來(lái)對(duì)重刑主義政策的反思與轉(zhuǎn)向

梅義征（上海市社區(qū)矯正管理局副局長(zhǎng)）

自改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)刑事司法政策借鑒和吸收美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的成分越來(lái)越多。學(xué)界所談?wù)摰膰?guó)際刑事政策的新發(fā)展、新趨勢(shì)，實(shí)際上主要就是美國(guó)刑事政策發(fā)展的軌跡。不可否認(rèn)，自第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)成為許多國(guó)家參考、借鑒、學(xué)習(xí)的榜樣。本文擬對(duì)美國(guó)聯(lián)邦及各州近年來(lái)對(duì)刑事政策的反思與調(diào)整做一個(gè)簡(jiǎn)單梳理，以期對(duì)我國(guó)刑事司法政策調(diào)整與完善有所借鑒。

一、重刑主義政策的災(zāi)難性后果

自上個(gè)世紀(jì)70年代末期以后，美國(guó)從聯(lián)邦到各州的刑事政策開(kāi)始步入被許多美國(guó)學(xué)者稱為“大實(shí)驗(yàn)”的重刑主義政策周期。其顯著特點(diǎn)就是拋棄原來(lái)改造理念，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)公平懲罰、威懾和犯罪控制。突出地表現(xiàn)為擴(kuò)大監(jiān)禁刑的適用，加重對(duì)涉毒和暴力罪犯的懲處。

1984年，美國(guó)聯(lián)邦出臺(tái)《審判改革法》，明確提出審判的目的是公平懲罰、威懾、使罪犯失去再犯罪能力和改造，改造（rehabilitation）失去了作為刑罰首要目的的地位。該法同時(shí)規(guī)定：第一，建立聯(lián)邦審判委員會(huì)，為重罪犯和A級(jí)違法行為確定強(qiáng)制性的審判指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)犯罪的嚴(yán)重性、犯罪史、受害者的類型、犯罪中的作用以及是否有阻抗司法機(jī)關(guān)的行為等，確定罪犯的刑期范圍。聯(lián)邦法官判案必須依照這個(gè)審判指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。州級(jí)層面，1982年就有37個(gè)州頒布了類似的法律。第二，廢除假釋制度，統(tǒng)一規(guī)定所有監(jiān)獄罪犯的在監(jiān)服刑時(shí)間是法院裁定刑期的85%。州級(jí)層面，有20個(gè)州制定了類似法律。第三，創(chuàng)立了一個(gè)不納入刑期的出獄后受監(jiān)管的釋放期。所有被判定期刑的對(duì)象都有一個(gè)受監(jiān)管的釋放期。這一創(chuàng)設(shè)，目前已經(jīng)成為普通法系國(guó)家的通例。

1984年美國(guó)聯(lián)邦《攜帶武器的職業(yè)犯罪法案》規(guī)定，受聯(lián)邦刑事指控的犯“嚴(yán)重毒品犯罪”或者是“暴力重罪”的被告人，如果是攜帶武器實(shí)施犯罪，應(yīng)另加處刑罰。一般都需加處5年刑期。為了加重對(duì)累犯、再犯的處罰，1994年美國(guó)聯(lián)邦出臺(tái)《暴力犯罪控制與執(zhí)法法》，俗稱“三振出局法”。該法規(guī)定：對(duì)于前已犯二次重罪之重罪犯，或者前曾犯一次以上重大犯罪之暴力重罪犯，或者之前有一次以上重大犯罪之毒品犯，將被判處終身監(jiān)禁，不得假釋。州級(jí)層面，有30多個(gè)州頒布了類似的法律。

此外，為加重對(duì)毒品犯罪的懲罰，1986年聯(lián)邦《反毒品濫用法》將毒品犯罪的起刑標(biāo)準(zhǔn)直接與毒品數(shù)量和種類掛鉤，而不考慮犯罪嫌疑人在毒品犯罪中的作用及其他相關(guān)因素，從而大大增加了適用起刑標(biāo)準(zhǔn)的人數(shù)。

重刑主義政策的另一表現(xiàn)就是對(duì)社區(qū)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制的強(qiáng)調(diào)。在此前對(duì)判處緩刑對(duì)象的監(jiān)管都是比較松散的，一個(gè)緩刑官的收案量多在100人以上。到80年代以后，風(fēng)險(xiǎn)管控和危機(jī)管理模式在矯正工作中得到不斷推廣，矯正機(jī)構(gòu)著眼的不再是如何改造犯罪人，而是管控風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防再犯。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具得到廣泛適用，以此為基礎(chǔ)，很多州開(kāi)始對(duì)被評(píng)估為高風(fēng)險(xiǎn)的緩刑對(duì)象實(shí)行強(qiáng)化監(jiān)管計(jì)劃，對(duì)違反監(jiān)管規(guī)定但還不夠判處監(jiān)禁刑的緩刑對(duì)象實(shí)行日?qǐng)?bào)告制度，將緩刑官對(duì)此類對(duì)象的收案量限制在15到30人之間，通過(guò)增加報(bào)告和走訪的頻率，加強(qiáng)對(duì)此類對(duì)象的監(jiān)管。此外，由于很多原本可判緩刑的對(duì)象現(xiàn)轉(zhuǎn)判短期實(shí)刑，造成看守所和監(jiān)獄擁擠不堪，為解決這個(gè)問(wèn)題，電子監(jiān)控、居家監(jiān)禁、震顫監(jiān)禁、甚至矯正訓(xùn)練營(yíng)等被稱為“中間制裁”的刑罰易科措施先后被發(fā)明出來(lái)，原本以改造和幫扶罪犯為主要目的的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，在維護(hù)社區(qū)安全方面承擔(dān)起越來(lái)越重的任務(wù)。

重刑主義政策造成最直接的后果就是監(jiān)獄罪犯自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)迅速增長(zhǎng)。從1930年到1980年，美國(guó)的監(jiān)禁率一直保持相對(duì)穩(wěn)定，每10萬(wàn)人監(jiān)禁率，最低為1972年的93，最高為1980年的139，但此后就一直猛漲：1980年代平均為200，1990年代就增長(zhǎng)到389，到2013年10月，達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的716。用另一句話說(shuō)，美國(guó)全國(guó)人口占世界總?cè)丝诘?.4%，但監(jiān)獄關(guān)押罪犯人數(shù)是全世界總數(shù)的22%。到2013年，全美處于矯正機(jī)構(gòu)監(jiān)管下的人數(shù)接近700萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋壤咏?%；全年進(jìn)出看守所的人數(shù)達(dá)1200多萬(wàn)。所關(guān)押的犯罪群體中，以涉毒罪犯人數(shù)增長(zhǎng)最快：在1980年，州立監(jiān)獄所關(guān)押的涉毒類罪犯才19000人，占在監(jiān)服刑罪犯總數(shù)的6%；但到2007年，入監(jiān)服刑的涉毒類罪犯達(dá)到253300人，占在監(jiān)服刑罪犯總數(shù)的19.5%。在聯(lián)邦監(jiān)獄中占比則達(dá)到53.5%①Todd R. Clear， Gorge F. Cole， Michael D. Reisig， American Corrections，Ninth Edition ， Wadsworth，2011， p511.。與之相應(yīng)的是，從聯(lián)邦到各州，自80年代起，所有的監(jiān)獄都人滿為患。盡管自1990年到2005年新建了超過(guò)500座監(jiān)獄，短短的15年時(shí)間，監(jiān)獄數(shù)量增加了42%，但往往一個(gè)監(jiān)獄剛剛投入使用就處于爆滿狀態(tài)②American Corrections，p510.。以聯(lián)邦為例，從1940年到1980年，聯(lián)邦監(jiān)獄關(guān)押的罪犯人數(shù)一直不到3萬(wàn)人，但到2013年，聯(lián)邦監(jiān)獄關(guān)押罪犯人數(shù)達(dá)到22萬(wàn)人，增加了8倍之多③見(jiàn) CCTF ：Transforming Prisons， Restoring Lives: Final Recommendations of the Charles Colson Task Force on Federal Corrections， P.1.。

罪犯人數(shù)的迅猛增長(zhǎng)和監(jiān)獄的大量新建，給聯(lián)邦和各州造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。自1986年到2001年，美國(guó)聯(lián)邦和各州監(jiān)獄方面開(kāi)支普遍增長(zhǎng)數(shù)倍。到2001年，每個(gè)美國(guó)公民平均每年負(fù)擔(dān)的監(jiān)獄開(kāi)支達(dá)到104美元④Bureau of Justice Statistics， State Prison Expenditures， 2001 （Washington， DC: U.S. Government Printing Office， June 2004）， 1.。這種增長(zhǎng)勢(shì)頭到現(xiàn)在還沒(méi)有得到遏制。以聯(lián)邦層面為例，自1981年到2016年35年間，聯(lián)邦政府用于監(jiān)獄方面的年度預(yù)算由9.5億美元增長(zhǎng)到75億美元，除去通貨膨脹因素，增長(zhǎng)了687%，是聯(lián)邦司法部其他方面年度預(yù)算增長(zhǎng)速度的兩倍。目前，聯(lián)邦監(jiān)獄局的年度預(yù)算開(kāi)支占聯(lián)邦司法部整個(gè)預(yù)算的四分之一。而在上個(gè)世紀(jì)80年代初，其在聯(lián)邦司法部的整個(gè)預(yù)算中占比還不到8%⑤Transforming Prisons， Restoring Lives，p15.。

重刑主義政策另一個(gè)嚴(yán)重的后果就是加劇了社會(huì)的不平等。許多人因進(jìn)監(jiān)獄服刑而失去工作和生計(jì)，出監(jiān)后又飽受標(biāo)簽效應(yīng)的影響，生活和就業(yè)困難重重，大量的家庭因其核心成員被判監(jiān)禁刑而解體。這方面，黑人受影響最深，拉丁裔次之。在上個(gè)世紀(jì)80年代初，黑人青年進(jìn)入大學(xué)讀書和入監(jiān)服刑的比率是3:1，但到2010年，這一比例逆轉(zhuǎn)為3:4，也就是說(shuō)，在監(jiān)獄服刑的黑人青年超過(guò)了讀大學(xué)的黑人青年。在2010年左右，10萬(wàn)個(gè)黑人中，就有5000人處于關(guān)押狀態(tài)，與之相比，拉丁裔的是2000人，而白人才800人。如果將各類矯正機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象都算在內(nèi)，2010年，20多歲的黑人中有三分之一都處于矯正機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下⑥American Corrections， P524-525.。可以說(shuō)，刑事政策人為地造就了一個(gè)特殊的貧困階層和一個(gè)穩(wěn)定的犯罪群體。

此外，重刑主義政策還深刻影響了美國(guó)的政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局。在美國(guó)，無(wú)論是聯(lián)邦還是各州，總統(tǒng)、州長(zhǎng)和眾議院議員的選舉都是以人口為基數(shù)的，按照美國(guó)人口調(diào)查局的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，入監(jiān)服刑人員是監(jiān)獄所在地的“公民”，這樣，那些監(jiān)獄相對(duì)集中的地區(qū)不僅在選舉中，尤其在州地方選舉中權(quán)重大大增加，而且可以享受到聯(lián)邦和州按人口數(shù)提供的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資助和社會(huì)服務(wù)撥款。在全美，有21個(gè)縣，其總?cè)丝谥斜O(jiān)獄人口至少要占到21%，德克薩斯的康楚縣（Concho County），監(jiān)獄人口占了其總?cè)丝诘?3%。在紐約州，三分之二的罪犯出自紐約縣，但91%的罪犯卻被關(guān)押在紐約市北部的各個(gè)縣，不僅為這些縣帶來(lái)了工作和收入，其政治也為代表監(jiān)獄職員的工會(huì)所左右⑦Brent Staples， “Why Some Politicians Need Their Prisons to Stay Full，” New York Times， December 27， 2005， http://query . nytimes.com/mem/tnt.html?oref=login&tntget=2—0/1.。另一方面，美國(guó)大部分州都對(duì)犯罪人或曾經(jīng)犯罪者的投票權(quán)設(shè)定了限制。以2016年的總統(tǒng)選舉為例，有美國(guó)學(xué)者估計(jì)，僅因犯罪或有犯罪史而被剝奪選舉權(quán)的黑人就將近600萬(wàn)，這不僅是對(duì)公民基本政治權(quán)利的變相剝奪，也對(duì)選舉結(jié)果造成了一定程度的影響。

二、反思與改進(jìn)

自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，越來(lái)越多的美國(guó)學(xué)者開(kāi)始檢視重刑主義政策的正當(dāng)性和效果，通過(guò)研究，他們發(fā)現(xiàn)了一系列有趣的現(xiàn)象：比如，雖然總體來(lái)說(shuō)，少數(shù)族裔、尤其是黑人較多的南部各州入監(jiān)比率普遍高于北部各州，但即使是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平基本相同、犯罪率也差不多的兩個(gè)州，在入監(jiān)比率方面卻呈現(xiàn)出很大的差別：2007年，亞利桑那10萬(wàn)人入監(jiān)率是554，而與之相鄰的新墨西哥州則只有313；同年明尼蘇達(dá)州是181，而與之相鄰的威斯康辛州則為397。因此，有學(xué)者通過(guò)考察1971～1997年各州監(jiān)禁率的變化，得出結(jié)論，一個(gè)州的監(jiān)禁率的高低，取決于以下幾個(gè)因素：

——一個(gè)州暴力犯罪率越高，監(jiān)禁率也就越高；

——一個(gè)州的財(cái)政收入水平與監(jiān)獄關(guān)押人數(shù)呈正相關(guān)；

——一個(gè)州失業(yè)人口越多，非裔人口越多，監(jiān)禁率就會(huì)越高；

——一個(gè)州的社會(huì)福利水平越高，其監(jiān)禁人口會(huì)越少；

——一個(gè)州的保守派越多，其監(jiān)禁率會(huì)越高，并且增長(zhǎng)速度比那些保守派占少數(shù)的州要快許多；

——擴(kuò)大監(jiān)禁刑適用的政治動(dòng)機(jī)超越了共和、民主兩黨的政治分野。

又如，有學(xué)者通過(guò)研究，得出：入監(jiān)服刑人數(shù)的高速擴(kuò)張并非像表面所顯現(xiàn)的那樣，是犯罪率迅猛增長(zhǎng)的結(jié)果，而更大程度上是公共政策驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。一般來(lái)說(shuō)，公眾普遍痛恨犯罪，贊成強(qiáng)化對(duì)犯罪的懲處，且認(rèn)為最有效的懲處和減少犯罪的方式就是監(jiān)禁。此外，一個(gè)不可忽視的因素就是，大眾傳媒對(duì)犯罪現(xiàn)象的過(guò)分關(guān)注，有可能使任何一個(gè)偶然的犯罪行為引發(fā)社會(huì)普遍的不安全感，導(dǎo)致從嚴(yán)懲處犯罪的呼聲高漲。而對(duì)于政治領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)，對(duì)此作出積極回應(yīng)，是其傾聽(tīng)民意，順應(yīng)民意的最好表現(xiàn)，也是緩解其執(zhí)政壓力的安全做法。正如有學(xué)者所言，加重懲處的要求并不能解決問(wèn)題，而只是減輕了要“有所作為”的政治壓力⑧American Corrections， P512.。

自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著美國(guó)的犯罪率逐年走低，美國(guó)學(xué)者中對(duì)加重對(duì)犯罪懲處的刑事政策是否合理的爭(zhēng)論也越來(lái)越激烈。1987年，國(guó)家司法研究所一位名叫埃德溫·澤德?tīng)柧S斯基的經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)研究全國(guó)的犯罪數(shù)據(jù)，得出囚禁一名罪犯的費(fèi)用為每年25000美元，而如果放任其犯罪，他一年可能犯罪的次數(shù)為187次，導(dǎo)致的社會(huì)成本為43萬(wàn)美元，二者相比是1:17。因此，將重罪犯收監(jiān)的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本。這一研究結(jié)果引發(fā)了美國(guó)學(xué)者持續(xù)數(shù)十年的爭(zhēng)論。有學(xué)者尖銳地指出，如果澤德?tīng)柧S斯基的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，那么，美國(guó)自1973年入監(jiān)率就開(kāi)始增長(zhǎng)，到1992年，由此節(jié)約的經(jīng)費(fèi)不僅可以全部抵消國(guó)債，還可以使犯罪率成為負(fù)數(shù)。到1995年，就有學(xué)者指出，目前的刑事政策就其成本與效益而言，已經(jīng)達(dá)到臨界點(diǎn)，如果再任其發(fā)展下去，其邊際效益將不斷下降，而成本將會(huì)加速攀升。雖然有部分學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)犯罪率的走低，就是嚴(yán)格刑罰的結(jié)果，但更多的認(rèn)為，社會(huì)犯罪率的高低與刑事政策的嚴(yán)峻與否之間的關(guān)聯(lián)并沒(méi)有想象的那么高。布魯斯·威斯特恩通過(guò)分析1971～2001三十年數(shù)據(jù)后得出，監(jiān)禁罪犯對(duì)于降低犯罪與暴力的作用并不如想象的那樣明顯：1993～2001年，各州監(jiān)獄關(guān)押罪犯人數(shù)從72.5萬(wàn)上升至120萬(wàn)，牽涉的成本是530億美元。但其對(duì)降低嚴(yán)重犯罪的貢獻(xiàn)率只有2%～5%之間。

面對(duì)重刑主義政策所帶來(lái)的日益明顯的負(fù)面效應(yīng)，一些州自90年代開(kāi)始就有所行動(dòng)。除了前面所提及的越來(lái)越多的州開(kāi)始用所謂的中間制裁措施替代短期監(jiān)禁刑外，部分州開(kāi)始變相恢復(fù)了假釋制度，賦予法官和假釋官在確定刑期和釋放時(shí)間方面更大的自由裁量權(quán)。到2003年，有25個(gè)州采取了實(shí)質(zhì)性的步驟減輕了刑罰，修正了刑罰措施和矯正政策，13個(gè)州或取消或修正了毒品犯罪的強(qiáng)制性起刑標(biāo)準(zhǔn)，11個(gè)州建立或完善了緊急釋放和提前釋放機(jī)制。聯(lián)邦層面相對(duì)而言動(dòng)作較慢，但到2005年，也將審判指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)由強(qiáng)制性的變?yōu)橹笇?dǎo)性的，給法官更大的自由裁量空間。

但這些局部的變革對(duì)不斷攀升的監(jiān)禁率并沒(méi)有帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響。真正促使美國(guó)從聯(lián)邦到各州重新審視重刑主義刑事政策的是自2008年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。由不斷擴(kuò)大監(jiān)禁刑而產(chǎn)生的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)成為促使從聯(lián)邦到各州改變重刑主義政策的最終動(dòng)力。

改變主要來(lái)自三個(gè)方面：

第一，采取切實(shí)的措施降低監(jiān)獄和看守所的擁擠狀況。早在新世紀(jì)初，美國(guó)的亞利桑那、康涅狄格、內(nèi)華達(dá)、佛蒙特、德克薩斯和威斯康辛等州為解決入監(jiān)罪犯迅猛增長(zhǎng)的問(wèn)題，啟動(dòng)了一項(xiàng)稱為“司法再投資”（Justice Reinvestment）的項(xiàng)目，取得了明顯成效。該項(xiàng)目主要致力于通過(guò)分析刑事司法數(shù)據(jù)，找出導(dǎo)致矯正成本大幅上升的因素。以此為基礎(chǔ)，提出為政策制定者和利益相關(guān)者所支持的減少矯正成本的措施；相關(guān)司法管轄區(qū)再將由減少矯正成本所省下來(lái)的部分費(fèi)用投入到增進(jìn)公共安全和減少再犯罪的相關(guān)項(xiàng)目。2010年，美國(guó)聯(lián)邦司法部及下屬的司法援助局（Bureau of Justice Assistance）與皮尤慈善信托公司（Pew Charitable Trusts）聯(lián)合啟動(dòng)了一個(gè)稱為“司法再投資倡議”（Justice Reinvestment Initiative）的計(jì)劃，在各州推廣該項(xiàng)目⑨https://www.bja.gov/programs/justicereinvestment/jri_sites.html.。該計(jì)劃為愿意參與的州或司法管轄區(qū)運(yùn)用司法再投資的原則改造它們的矯正體系提供必要的專家和技術(shù)支持， 尋求節(jié)約成本同時(shí)增進(jìn)公共安全的有效方法。截止2016年11月16日，全美共有33個(gè)州參與了該計(jì)劃。該計(jì)劃的要點(diǎn)在于：第一，將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別低、非暴力犯罪的罪犯盡可能交由社區(qū)監(jiān)管；第二，盡量避免將僅違反監(jiān)管規(guī)定（俗稱技術(shù)違規(guī)）而非再犯新罪的緩刑和假釋對(duì)象收監(jiān)；第三，優(yōu)化假釋和緩刑監(jiān)管體系與資源，強(qiáng)化其在管控再犯罪方面的作用；第四，推進(jìn)矯正項(xiàng)目的科學(xué)化，提高其在罪犯矯正方面的針對(duì)性⑩http://www.urban.org/urban-wire/justice-reinvestment-using-data-save-dollars.。

為解決看守所擁擠不堪的問(wèn)題，2007年，國(guó)家矯正研究所（The National Institute of Corrections）與美國(guó)知名的非營(yíng)利組織阿爾本研究所（the Urban Institute）聯(lián)合啟動(dòng)了“從看守所過(guò)渡到社區(qū)倡議”（the Transition from Jail to Community Initiative）項(xiàng)目，旨在通過(guò)應(yīng)對(duì)看守所監(jiān)管對(duì)象社會(huì)再融入所面臨的挑戰(zhàn)，著眼于構(gòu)建多方合作的、以社區(qū)為基礎(chǔ)的解決模式，幫助地方司法管轄區(qū)改變監(jiān)管和改造的流程，達(dá)到減少看守所的關(guān)押人數(shù)、增進(jìn)社會(huì)安全的目的。該項(xiàng)目2008～2012年在6個(gè)地方司法管轄區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，2012年又啟動(dòng)了第二輪試點(diǎn)工作?http://www.urban.org/research/publication/transition-jail-community-tjc-initiative-phase-2-summary-implementation-findings/view/full_report.，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到14個(gè)。該項(xiàng)目的要點(diǎn)在于：第一，各關(guān)鍵政策制定機(jī)構(gòu)的積極介入、統(tǒng)籌安排與組織領(lǐng)導(dǎo)；第二，構(gòu)建看守所和社區(qū)合作的組織構(gòu)架，明確共同責(zé)任；第三，將客觀實(shí)證的數(shù)據(jù)收集與分析作為決策的基礎(chǔ)；第四，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象的再犯風(fēng)險(xiǎn)和犯因性需求進(jìn)行靶向項(xiàng)目干預(yù)；第五，基于數(shù)據(jù)的自我評(píng)估和持續(xù)性機(jī)制的構(gòu)建。重點(diǎn)在兩個(gè)方面，一是優(yōu)化前端分處（Front-end Diversion）和審前釋放（Pre-trial Release）流程。二是通過(guò)科學(xué)的工具進(jìn)行篩查和評(píng)估，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)行靶向項(xiàng)目干預(yù)，優(yōu)化社區(qū)監(jiān)管措施。

第二，通過(guò)立法，弱化重刑主義色彩，從根本上降低收監(jiān)率。在聯(lián)邦層面，2010年通過(guò)了《公平審判法》，提高了販賣毒品罪中強(qiáng)制性起刑標(biāo)準(zhǔn)的最低毒品量，取消了持有毒品罪的強(qiáng)制性起刑標(biāo)準(zhǔn)。2013年，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)埃里克·霍爾德發(fā)起“靈活應(yīng)對(duì)犯罪”倡議，指導(dǎo)公訴人專注于最重要的法律實(shí)施優(yōu)先順序，在對(duì)毒品犯罪提起公訴時(shí)，用好自由裁量權(quán)，盡量對(duì)那些不是很嚴(yán)重的毒品犯罪慎用強(qiáng)制起刑標(biāo)準(zhǔn)。2014年，聯(lián)邦審判委員會(huì)修改了毒品犯罪的推薦指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，降低了絕大多數(shù)毒品犯罪的刑期。許多州在此方面也是舉措頻頻。如2011年加利福尼亞通過(guò)《公共安全整治法》，具體舉措包括：將非暴力、非性犯罪、情節(jié)不嚴(yán)重的重罪交由地方看守所而非州監(jiān)獄關(guān)押；對(duì)由該法所規(guī)定改由地方看守所關(guān)押的罪犯實(shí)行分割判罰（Split Sentencing），即罪犯在看守所關(guān)押一段時(shí)間后，繼之以由社區(qū)強(qiáng)制監(jiān)管的緩刑（Suspended Sentence）；由監(jiān)獄釋放的非暴力、犯罪情節(jié)不嚴(yán)重的罪犯改由縣緩刑機(jī)構(gòu)監(jiān)管而非由州假釋機(jī)構(gòu)監(jiān)管；假釋罪犯除非犯新罪，違反假釋規(guī)定收監(jiān)由縣看守所負(fù)責(zé)而非送到監(jiān)獄，且看守所關(guān)押時(shí)間不得超過(guò)180天；州級(jí)財(cái)政對(duì)該法所導(dǎo)致的縣級(jí)矯正人數(shù)的增長(zhǎng)給予補(bǔ)貼?Janeen Buck Willison，Transition from Jail to Community （TJC） Initiative: Phase 2 Summary Implementation Findings. http://www.urban.org/research/publication/transition-jail-community-tjc-initiative-phase-2-summary-implementation-findings/view/full_report.。

第三，大力推動(dòng)循證矯正技術(shù)的應(yīng)用，突出監(jiān)社合作，不斷挖掘社區(qū)矯正在監(jiān)管改造罪犯和維護(hù)社區(qū)安全方面的潛力。1974年，社會(huì)學(xué)家馬丁遜為紐約州長(zhǎng)犯罪問(wèn)題特別委員會(huì)所撰寫的報(bào)告《什么有效？監(jiān)獄改革的問(wèn)題和答案》?參見(jiàn)拙著：《社區(qū)矯正制度的移植、嵌入與重構(gòu)》，中國(guó)民主法制出版社2015年1月第1版，第27頁(yè)。對(duì)改造理念提出全面的質(zhì)疑，認(rèn)為，“除了極少數(shù)和個(gè)別的例外，到目前為止所報(bào)告的所有在改造方面的努力在控制罪犯的重犯方面沒(méi)有什么可以評(píng)估的效果?！边@篇報(bào)告不僅是美國(guó)重刑主義刑事政策的先聲，而且通過(guò)否定監(jiān)獄所有的改造罪犯方面的探索和努力，使矯正機(jī)構(gòu)變成了一個(gè)簡(jiǎn)單的懲罰罪犯、使罪犯失去再犯罪能力和管控風(fēng)險(xiǎn)的場(chǎng)所。但到上個(gè)世紀(jì)90年代以后，隨著大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及循證理論的興起，對(duì)照研究和薈萃分析方法日益廣泛地運(yùn)用于檢驗(yàn)各類矯正項(xiàng)目在降低矯正對(duì)象再犯風(fēng)險(xiǎn)方面的效度。學(xué)者們通過(guò)大量的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：并不是所有的矯正項(xiàng)目在降低矯正對(duì)象再犯方面都沒(méi)有效果，關(guān)鍵是項(xiàng)目能否針對(duì)矯正對(duì)象的犯因性需求；并不是所有的犯罪人都需要采取矯正措施，而只有那些具有再犯風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象方才需要干預(yù)；對(duì)罪犯的矯正需要監(jiān)社的密切合作。以此為基礎(chǔ)，美國(guó)的矯正制度出現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的深刻變化：

1.風(fēng)險(xiǎn)需求評(píng)估的廣泛運(yùn)用。包括審前評(píng)估、判后評(píng)估、入監(jiān)風(fēng)險(xiǎn)篩查、暴力評(píng)估、再犯風(fēng)險(xiǎn)和需求評(píng)估等等，可以說(shuō)評(píng)估已經(jīng)滲透到刑事司法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿矯正的整個(gè)過(guò)程。

2.注重項(xiàng)目干預(yù)。所謂矯正項(xiàng)目，就是針對(duì)對(duì)象的實(shí)際需要、尤其是犯因性需求而設(shè)計(jì)的集成化的矯正措施，它即可體現(xiàn)在法官的判決中，也可以應(yīng)用于矯正場(chǎng)所。需求原則是項(xiàng)目干預(yù)的基礎(chǔ)，對(duì)象需要哪些干預(yù)措施，干預(yù)的程度如何，是以風(fēng)險(xiǎn)和需求評(píng)估的結(jié)果為基礎(chǔ)的。為推廣矯正項(xiàng)目的應(yīng)用，在聯(lián)邦司法援助局的資助下，知名犯罪學(xué)家法葉·特克斯曼于2014年開(kāi)發(fā)出一套稱為“CJ-TRAK”套裝軟件，幫助矯正機(jī)構(gòu)斷定他們所提供的服務(wù)和項(xiàng)目是否真正符合其所監(jiān)管對(duì)象的犯因性危險(xiǎn)和需求，這種在線工具使用監(jiān)管對(duì)象數(shù)量水平數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估當(dāng)前項(xiàng)目的可用度，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)水平的差距，并針對(duì)監(jiān)管對(duì)象的犯因性需求推薦所必要的項(xiàng)目供給?https://www.gmuace.org/tools/assess-capacity.。

3.注重監(jiān)獄和社區(qū)相互配合，發(fā)揮各自所長(zhǎng)，包括：強(qiáng)化入監(jiān)服刑罪犯與家庭之間的聯(lián)系，增加罪犯與親人之間接觸的頻率；發(fā)揮社區(qū)在監(jiān)管非暴力、惡性程度低的罪犯方面的主陣地作用；通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、委托監(jiān)管等方式，廣泛引入社會(huì)力量和專業(yè)力量參與矯正工作；針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、惡性程度高的罪犯，通過(guò)將矯正項(xiàng)目向社區(qū)延伸，注重釋放后的監(jiān)管，構(gòu)建監(jiān)獄和社區(qū)無(wú)縫銜接機(jī)制等。

通過(guò)幾年的努力，美國(guó)罪犯總?cè)藬?shù)和入監(jiān)率，自2013年10月份達(dá)到頂峰后，開(kāi)始持續(xù)下降。以聯(lián)邦監(jiān)獄關(guān)押罪犯數(shù)為例，到2016年初，已由最高峰的23萬(wàn)下降到19萬(wàn)。從全國(guó)看，不僅入監(jiān)率在逐步下降，犯罪率仍保持了自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)的緩慢下降趨勢(shì)，更值得注意的是，再犯率也出現(xiàn)了明顯的下降趨勢(shì)，刑滿釋放人員4年內(nèi)的再犯率由原來(lái)的42%左右下降到34%左右。

三、初步思考

我國(guó)先后頒布實(shí)施的刑法修正案（八）和（九），雖然減少了死刑的罪名，但在很多方面，進(jìn)一步嚴(yán)格了相關(guān)刑罰措施。近兩年，隨著限制三類罪犯（黑社會(huì)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪）減刑、假釋、保外就醫(yī)相關(guān)文件的出臺(tái)，全國(guó)各地的假釋率直線下降，不少省份2016年全年的假釋率還不到1%。各省市近兩年社區(qū)矯正對(duì)象人數(shù)的持續(xù)減少就是保外和假釋政策收緊的最直接表現(xiàn)。此外，無(wú)論是學(xué)界還是司法部門，對(duì)于是否應(yīng)該降低未成年承擔(dān)完全刑事責(zé)任年齡問(wèn)題的爭(zhēng)論也日趨激烈。

應(yīng)該說(shuō)，無(wú)論是從全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，還是從推進(jìn)刑事一體化的要求看，我國(guó)目前的刑事法律制度還存在許多亟待完善和調(diào)整的地方。但一定要防止兩種傾向：

第一，力戒簡(jiǎn)單照搬所謂西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。筆者從不反對(duì)借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。理性和規(guī)則從來(lái)就是人類共同體的組織基礎(chǔ)，中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，要趕超先進(jìn)，就必須認(rèn)真學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家在治國(guó)理政方面的好經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其失敗的教訓(xùn)，盡可能少走彎路。但借鑒的前提是切實(shí)了解自己和對(duì)象，注重系統(tǒng)性和整體性思考，而不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，否則，淮南為橘、淮北為枳的鬧劇會(huì)不斷重復(fù)。

第二，力戒過(guò)分倚重強(qiáng)化刑罰措施來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少犯罪、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。美國(guó)近30年重刑主義實(shí)驗(yàn)充分證明，過(guò)分倚重刑罰而忽視其他的制度設(shè)計(jì)和制度安排，不僅會(huì)產(chǎn)生過(guò)高的政治和社會(huì)成本，而且在控制和減少犯罪方面的作用也非常有限。犯罪作為一種人類社會(huì)的共生現(xiàn)象，不可能消除，只能將之控制在社會(huì)可以承受的范圍之內(nèi)。這種承受度，不是以某些社會(huì)成員的感官或媒體報(bào)道的單個(gè)案例或事件來(lái)衡量的，而是以社會(huì)秩序的總體正常有序?yàn)闃?biāo)志。社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)犯罪率的上升或下降，受制于多種因素，加重懲罰并不能必然導(dǎo)致犯罪率的下降。尤其是當(dāng)一個(gè)社會(huì)在某個(gè)時(shí)期某一類犯罪問(wèn)題非常突出的時(shí)候，那更加不能僅僅靠嚴(yán)格刑罰來(lái)解決問(wèn)題，而應(yīng)該從制度層面找原因。濫用刑罰實(shí)際上等于制度性犯罪，是國(guó)家針對(duì)某個(gè)特定社會(huì)群體的有組織的犯罪行為，就像美國(guó)的黑人群體成為美國(guó)重刑主義政策的最大受害者那樣。這時(shí)，刑罰實(shí)際上已經(jīng)走向了自己的反面，由此所引發(fā)的問(wèn)題，就不僅僅是依靠修改刑事法律制度就能解決的。

（見(jiàn)習(xí)編輯：賀 堃）