摘要：智慧城市投資巨大的特點(diǎn)與政府有限財(cái)政預(yù)算資源的沖突，促使公共部門鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，引導(dǎo)私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與智慧城市項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。PPP模式被認(rèn)為是破解智慧城市建設(shè)資金困局的一劑良藥，它不僅是一種頗具吸引力的項(xiàng)目建設(shè)模式，也是一次行政、財(cái)政和投融資體制機(jī)制的變革。文章基于復(fù)雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項(xiàng)目區(qū)分等理論，對(duì)智慧城市的產(chǎn)品特征和經(jīng)營(yíng)屬性進(jìn)行界定，提出智慧城市項(xiàng)目TPO分類模型，據(jù)此提出典型智慧城市項(xiàng)目PPP模式建議。研究結(jié)果對(duì)我國(guó)成功實(shí)施智慧城市PPP項(xiàng)目具有政策參考價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：PPP模式；智慧城市；項(xiàng)目分類

通過(guò)政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP）模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家廣泛采用的方法。近年來(lái)，我國(guó)積極創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資，大力推廣PPP模式，以增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，1990年～2015年間中國(guó)私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量1 285個(gè)，位居全球第一，投資總額139 272百萬(wàn)美元，位居全球第六。中國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月，入庫(kù)PPP項(xiàng)目共9 285個(gè)，入庫(kù)PPP項(xiàng)目金額達(dá)106 127.50億元。作為城市信息化發(fā)展的新形態(tài)，智慧城市項(xiàng)目涵蓋城市信息基礎(chǔ)設(shè)施及眾多公共服務(wù)領(lǐng)域，“十三五”規(guī)劃對(duì)智慧城市的投資總規(guī)模將逾5 000億元。面對(duì)巨大的資金需求，PPP模式被認(rèn)為是破解智慧城市建設(shè)資金困局的一劑良藥，成為新時(shí)期智慧城市建設(shè)的必然選擇。

然而，智慧城市領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目在我國(guó)方興未艾。雖然政府部門鼓勵(lì)采用BT、BOT等模式引導(dǎo)多方參與智慧城市建設(shè)，但實(shí)踐層面鮮有典型成功案例。那么，與一般公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)類的PPP項(xiàng)目相比，智慧城市項(xiàng)目具有什么特點(diǎn)？其產(chǎn)品特征和經(jīng)營(yíng)屬性如何？適用怎樣的PPP方式？這些是開展智慧城市PPP項(xiàng)目首先要解答清楚的問(wèn)題。因此，有必要基于復(fù)雜系統(tǒng)、公共產(chǎn)品、項(xiàng)目區(qū)分等理論，對(duì)智慧城市的產(chǎn)品特征、經(jīng)營(yíng)屬性進(jìn)行合理界定，并對(duì)智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行恰當(dāng)分類，據(jù)此判斷選擇以何種方式實(shí)施PPP項(xiàng)目。這是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的一個(gè)重要議題，也是成功實(shí)施智慧城市PPP項(xiàng)目的前提條件。

一、 文獻(xiàn)綜述

1. 關(guān)于PPP模式的研究。政府和社會(huì)資本之間的合作由來(lái)已久。早在20世紀(jì)80年代，英國(guó)就應(yīng)用公私合作模式推進(jìn)公共建設(shè)和公共服務(wù)。學(xué)術(shù)研究方面，PPP一詞在1982年已見(jiàn)于一些文獻(xiàn)（Fosler & Berge，1982）；世界民營(yíng)化大師E.S.薩瓦斯對(duì)公私合作伙伴關(guān)系進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究（E.S. Savas，1999）。此外，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、美國(guó)PPP委員會(huì)、加拿大PPP委員會(huì)等都對(duì)PPP做過(guò)闡釋。概括來(lái)說(shuō)，PPP是針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)，由政府與私營(yíng)投資方簽訂協(xié)議，政府授權(quán)給私營(yíng)投資方建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理項(xiàng)目，并向公眾提供公共服務(wù)。迄今為止，我國(guó)學(xué)者對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)及解釋一般借鑒國(guó)外釋譯（葉曉甦、徐春梅，2013；伍迪、王守清，2014）。實(shí)踐層面，世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在推行PPP時(shí)往往結(jié)合自身特點(diǎn)加以創(chuàng)新，從而衍生出許多更靈活的模式，如外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、O&M、DB、DBO、BOT、BOOT、LOO等（AusCID，2005）。當(dāng)前階段，PPP模式因其在資金和效率上的優(yōu)勢(shì)，已廣泛應(yīng)用于自然資源開發(fā)，電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等建設(shè)領(lǐng)域。

2. 關(guān)于智慧城市投融資的研究。自哈佛商學(xué)院發(fā)布“智慧城市宣言”以來(lái)，全球開啟了關(guān)于智慧城市的廣泛研究和實(shí)踐（Rosabeth M. Kanter &Stanley S. Litow，2009）。許多組織都對(duì)進(jìn)行過(guò)詮釋，如MIT、Vienna UT、ICF、ICMA、URENIO等研究機(jī)構(gòu)，以及IBM、Hitachi、Siemens、Cisco等世界知名企業(yè)。隨著智慧城市建設(shè)工程的推進(jìn)，部分學(xué)者開始關(guān)注并研究其投融資與運(yùn)營(yíng)模式。由于受傳統(tǒng)投融資體制的制約，我國(guó)智慧城市建設(shè)過(guò)程中面臨資金困境問(wèn)題，必須克服這些障礙，讓金融成為智慧城市建設(shè)的加速器（林園春，2015）。智慧城市建設(shè)是個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，需要巨額的投資資金，單純依靠政府投入和信貸遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要引入社會(huì)資本并創(chuàng)新融資模式（梁畢明，2015）。只有建立合適的智慧城市投資運(yùn)營(yíng)模式，才能讓政府、企業(yè)、用戶及其他機(jī)構(gòu)等形成合力（蔣明華、吳運(yùn)建，2014）。智慧城市的長(zhǎng)期盈利能力具有不確定性，通過(guò)創(chuàng)新公私伙伴關(guān)系可以支持智慧城市建設(shè)（Laurent Dupont & Laure Morel，2015），PPP模式是優(yōu)化政府公共部門和私人機(jī)構(gòu)之間交易的一個(gè)有吸引力的方案（Nguyen Thu Ha & Takao Fujiwara，2014）。

3. 現(xiàn)有研究簡(jiǎn)要評(píng)述。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)智慧城市和PPP模式進(jìn)行了大量研究，為實(shí)施智慧城市PPP項(xiàng)目奠定了理論基礎(chǔ)和方法依據(jù)。然而，由于研究對(duì)象、內(nèi)容和研究視角的不同，現(xiàn)有研究還存在一些局限性：（1）學(xué)術(shù)界關(guān)于智慧城市領(lǐng)域PPP模式的研究剛剛起步，當(dāng)前階段更多地是實(shí)踐層面的探索；（2）由于智慧城市不同于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施，其他領(lǐng)域PPP模式的研究成果很難適用于智慧城市PPP項(xiàng)目；（3）智慧城市集信息基礎(chǔ)設(shè)施和各類公共服務(wù)于一體，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺乏對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的分類研究，需要運(yùn)用系統(tǒng)的方法進(jìn)行研究。

二、 智慧城市項(xiàng)目特點(diǎn)

與傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施如收費(fèi)公路建設(shè)、收費(fèi)停車位管理、與房地產(chǎn)有關(guān)的市政建設(shè)、客運(yùn)運(yùn)營(yíng)、污水/垃圾處理等項(xiàng)目不同，智慧城市項(xiàng)目具有自身的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

1. 在智慧城市領(lǐng)域，不論是信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧公用平臺(tái)建設(shè)，還是智能應(yīng)用體系建設(shè)，都屬于信息化項(xiàng)目，其特點(diǎn)是建立在軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等城市基礎(chǔ)設(shè)施要素之上，并依附于這些要素。

2. 從廣義來(lái)講，智慧城市借助于新一代信息技術(shù)，通過(guò)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域提供更加智慧的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市智能運(yùn)行、市民數(shù)字生活、企業(yè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)、政府整合服務(wù)。

3. 智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)涵蓋面廣，種類繁多，關(guān)聯(lián)復(fù)雜，屬性多樣。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)屬性決定了項(xiàng)目的投資主體、運(yùn)作模式、資金渠道及權(quán)益歸屬，所以智慧城市領(lǐng)域的PPP模式更為復(fù)雜。

三、 智慧城項(xiàng)目TPO分類模型

錢學(xué)森院士于1985年提議研究建立城市學(xué)，倡導(dǎo)將全國(guó)的城市體系當(dāng)作一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)來(lái)研究。智慧城市有著復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu)，屬于典型的復(fù)雜產(chǎn)品系統(tǒng)，應(yīng)在系統(tǒng)科學(xué)的理論框架下，作為一個(gè)系統(tǒng)工程進(jìn)行設(shè)計(jì)與實(shí)施?；谥腔鄢鞘许?xiàng)目特點(diǎn)的分析，本文從技術(shù)架構(gòu)（T）、產(chǎn)品特征（P）、經(jīng)營(yíng)屬性（O）三個(gè)維度對(duì)智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行分類，簡(jiǎn)稱TPO模型（如圖1所示）。

1. 技術(shù)維度。智慧城市可被視為一個(gè)由傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、專業(yè)網(wǎng)組成覆蓋全城的感知神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)為透徹感知、互聯(lián)互通和智能應(yīng)用的特點(diǎn)。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為智慧城市建設(shè)提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

遵循信息化頂層設(shè)計(jì)方法，智慧城市總體架構(gòu)通常包括感知基礎(chǔ)設(shè)施、智慧共用平臺(tái)、智慧應(yīng)用系統(tǒng)以及標(biāo)準(zhǔn)、信息安全和管理運(yùn)維體系等。

以“智慧北京”為例，其八大行動(dòng)計(jì)劃被分解為51項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)，具體包括：無(wú)線城市、政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)、便民服務(wù)終端等信息基礎(chǔ)設(shè)施提升項(xiàng)目；政務(wù)服務(wù)共用平臺(tái)、社會(huì)信息化公共服務(wù)平臺(tái)等智慧共用平臺(tái)項(xiàng)目；城市人口精準(zhǔn)管理、交通智能管理服務(wù)、資源和生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、城市安全智能保障等城市智能運(yùn)行項(xiàng)目；市民卡、智慧社區(qū)、智慧旅游等市民數(shù)字生活項(xiàng)目；智慧企業(yè)、電子商務(wù)等企業(yè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目；公共集成服務(wù)、政府決策支持等政府整合服務(wù)項(xiàng)目等。

2. 產(chǎn)品維度。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)中存在的物品和服務(wù)可以按照其競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特征來(lái)進(jìn)行整理和分類，其結(jié)果是四種理想類型的物品：私人產(chǎn)品、可收費(fèi)產(chǎn)品、共用資源和公共產(chǎn)品。

智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)涵蓋城市管理和服務(wù)的眾多領(lǐng)域。這些產(chǎn)品和服務(wù)大多數(shù)落在純私人產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品構(gòu)成的連續(xù)體內(nèi)，通常被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于這些產(chǎn)品和服務(wù)的多樣性、復(fù)雜性，對(duì)其產(chǎn)品類型的劃分非常困難。圖3抽象地表示了智慧城市領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)類型劃分方法。

競(jìng)爭(zhēng)性和排他性兩個(gè)變量構(gòu)成了圖的兩個(gè)維度，并且被表示為兩個(gè)連續(xù)的變量，其最大值限定了圖的邊界。從智能家居到智慧社區(qū)再到智慧城市，消費(fèi)或使用逐漸變得更加具有共同性；排他性從公開信息到專題信息再到收費(fèi)信息逐漸變得更為可行。

3. 經(jīng)營(yíng)維度。根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)的收益特性，可將智慧城市項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性三類（如表1所示）。

城市運(yùn)營(yíng)理論將城市的各種資源視為運(yùn)營(yíng)客體。智慧城市運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容主要是指城市的信息化資源，以及由此派生出的、涵蓋各類公共服務(wù)領(lǐng)域的智慧產(chǎn)品和服務(wù)。關(guān)于智慧城市項(xiàng)目，政府可根據(jù)其經(jīng)營(yíng)屬性通過(guò)建立收費(fèi)機(jī)制或創(chuàng)新投融資機(jī)制，探索不同的PPP模式。

四、 典型智慧城市項(xiàng)目PPP模式建議

1. 制度安排。按照私有化程度和對(duì)市場(chǎng)的依賴度劃分，用于提供產(chǎn)品和服務(wù)的制度安排有多種形式，政府、私營(yíng)部門和消費(fèi)者在這些安排中扮演著不同的角色（如表2所示）。

其中，合同承包（Contract， or purchase of service）、特許經(jīng)營(yíng)（Franchise）、補(bǔ)助（Grant）方式下，公共部門和私人部門分別作為安排著和生產(chǎn)者參與項(xiàng)目，政府與社會(huì)資本建立了合作伙伴關(guān)系，符合PPP模式的定義。

進(jìn)一步分析，PPP項(xiàng)目有多種運(yùn)作形式，在完全公營(yíng)和完全私營(yíng)的連續(xù)區(qū)間內(nèi)包括政府部門、國(guó)有企業(yè)、服務(wù)外包、合作組織、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等。從我國(guó)官方文件中涉及到的PPP運(yùn)作方式來(lái)看，主要有O&M、MC、BOT、BOOT、BOO、ROT、TOT等，當(dāng)前階段大力推廣的PPP模式是以基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同為主的體系。

2. 參考模式。智慧城市產(chǎn)品和服務(wù)的分類結(jié)果在一定程度上決定了項(xiàng)目的投資主體、管理模式和權(quán)益歸屬等。

（1）從技術(shù)維度看，智慧城市IT架構(gòu)不同層次的項(xiàng)目都需要委托專業(yè)的IT公司開發(fā)和維護(hù)，面向政府管理需求的無(wú)收費(fèi)機(jī)制項(xiàng)目只能由政府投資建設(shè)，存在用戶消費(fèi)或使用基礎(chǔ)的智慧產(chǎn)品和服務(wù)可引入社會(huì)資本投資。

（2）從產(chǎn)品特征維度看，智慧城市中的私人產(chǎn)品和可收費(fèi)產(chǎn)品能夠由市場(chǎng)提供，公共部門在其中扮演者較弱的角色，但有時(shí)也提供私人物品和可收費(fèi)產(chǎn)品。具有公共產(chǎn)品屬性的智慧城市項(xiàng)目可由公共部門直接生產(chǎn)，政府必須提供對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、公民基本權(quán)利與利益的純公共產(chǎn)品，但其他制度安排也能夠提供，政府可以通過(guò)多種組織形式利用市場(chǎng)資源配置和私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)各種不同性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

（3）從經(jīng)營(yíng)維度看，準(zhǔn)確界定智慧城市項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)屬性是困難的，因?yàn)橥粋€(gè)項(xiàng)目本身在不同的環(huán)節(jié)是不一樣的。以智慧交通為例，綜合交通運(yùn)行指揮中心/交通信息與應(yīng)急指揮中心通過(guò)整合路政、運(yùn)管、軌道、港航、城市客運(yùn)甚至交警、氣象等信息資源為交通組織、運(yùn)行、應(yīng)急等提供決策支持，這類項(xiàng)目多是管理需求而產(chǎn)生的，屬于政府付費(fèi)模式，基本上只能依靠財(cái)政撥款來(lái)建設(shè)； 公交智能化/出租車管理信息服務(wù)主要是面向政府和企業(yè)管理需求的，可能的PPP模式是將車身、場(chǎng)站、電子站牌、出行信息服務(wù)APP的所有廣告打包，作為運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的組成部分；停車管理/收費(fèi)聯(lián)網(wǎng)、公共自行車、出行信息服務(wù)等，都直接面向使用者，可以通過(guò)使用者付費(fèi)運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)出很多的PPP模式。

五、 結(jié)束語(yǔ)

智慧城市是一項(xiàng)龐大、繁雜、涉及面廣、投入資源大、科技含量高和時(shí)間跨度長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。在智慧城市建設(shè)中，政府將逐漸從資金支撐角色轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜募夹g(shù)設(shè)施，甚至是政策支持。因此，智慧城市建設(shè)最終必然走向政府引導(dǎo)、企業(yè)出資的多元化投資主體趨勢(shì)。

本文主要觀點(diǎn)和研究結(jié)論如下：（1）智慧城市IT框架下各子項(xiàng)目的PPP模式與其產(chǎn)品和服務(wù)特征相關(guān)，可運(yùn)營(yíng)與否依賴于投資項(xiàng)目有無(wú)收費(fèi)機(jī)制，即是否有資金流入。（2）智慧城市項(xiàng)目分類復(fù)雜，可采用的PPP模式主要有合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等方式，項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。（3）智慧城市PPP模式適用于可收費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)，主要集中在公共信息網(wǎng)絡(luò)、軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、郊區(qū)旅游、高速公路等領(lǐng)域的智能化工程。最后，本文就智慧城市項(xiàng)目分類提供了理論方法，基本上劃定了可采用PPP模式的智慧城市項(xiàng)目覆蓋范圍。然而同一智慧城市項(xiàng)目可用的PPP模式并不是唯一的，這與具體的項(xiàng)目特點(diǎn)、運(yùn)營(yíng)環(huán)境和相關(guān)的法律政策有關(guān)，還有待開展近一步研究。

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作者簡(jiǎn)介： 徐靜（1981-），女，漢族，安徽省宿州市人，北京大學(xué)博士后，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理、金融工程。