構(gòu)建合理機制
—— 養(yǎng)老金“10連調(diào)”的經(jīng)驗和啟迪

近日，人社部、財政部聯(lián)合發(fā)布通知，確定今年對退休人員基本養(yǎng)老金平均提高5.5%。這是本屆政府連續(xù)第四年決策調(diào)待，也是第二次對機關(guān)企事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金統(tǒng)一調(diào)整。今后會不會再連年提高退休待遇？合理的調(diào)整機制怎么建立？這兩個問題，受到全國1億多退休人員矚目，社會各界也很關(guān)注。社保公回憶上兩屆政府從2004年至2013年初在全國范圍連續(xù)10次調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的決策和實施過程，覺得其間有一些經(jīng)驗可引為參考。

歷史回顧

“10連調(diào)”是分次決策實施的，大致可劃為4段：

第一段：2004年的調(diào)待。2003年底的中央經(jīng)濟工作會議并沒有作出調(diào)待部署，2004年全國“兩會”上也沒有提出這項任務(wù)，直到9月下旬勞動保障部、財政部聯(lián)合向國務(wù)院報送請示，提出建議，才最后確定。當(dāng)時的主要背景：一是企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平確實普遍偏低，而2003年國家調(diào)整了機關(guān)事業(yè)單位離退休人員養(yǎng)老金，企業(yè)離休人員也相應(yīng)作了調(diào)整，使企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇差距拉大。全國“兩會”期間人大代表和政協(xié)委員對此多有反映。二是2003年居民消費價格指數(shù)上升1.2%，比前3年的0.4、0.7和-0.8的漲幅有較大反差；2004年上半年又持續(xù)上漲（全年漲幅3.9%），而且集中于糧油食品等居民日常消費品方面，確實影響到一些低收入企業(yè)退休人員的基本生活。因此，國務(wù)院果斷作出企業(yè)調(diào)待的決策。這雖然是一次臨時決策，布置得也比較晚，但符合實際，順乎民心，相關(guān)部門工作努力，政策落實較快，也為以后的連續(xù)調(diào)待積累了最初經(jīng)驗。

第二段：2005—2007年的第一輪“3年連調(diào)”。經(jīng)過2004年的調(diào)待，勞動保障部深入分析了企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金“待遇差”矛盾產(chǎn)生和激化的原因，建議每年適當(dāng)增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。但2005年養(yǎng)老保險工作的中心任務(wù)集中于總結(jié)東北地區(qū)試點經(jīng)驗、完善企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度方面，因而未對當(dāng)年的企業(yè)調(diào)待作出具體部署。直到2006年5月，中央專題研究改革收入分配制度和規(guī)范收入分配秩序問題，決定隨著經(jīng)濟發(fā)展適當(dāng)提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院據(jù)此決定，2005年至2007年對企業(yè)退休人員連續(xù)調(diào)整養(yǎng)老金，總體提高240元，其中2005年提高60元左右，2006年提高100元左右，2007年提高80元左右。當(dāng)時已至2006年中，所以在具體實施上，2005年和2006年的調(diào)待是合并進行的。這一決策，開了統(tǒng)籌安排養(yǎng)老金連年調(diào)整的先河，體現(xiàn)出全局性、系統(tǒng)性思維。

第三段：2008—2010年的第二輪“3年連調(diào)”。2007年下半年，國務(wù)院就作出了再次“3年連調(diào)”的決策。當(dāng)時最主要的背景是物價上漲，全國居民消費價格總水平連續(xù)幾個月上升6%以上，其中食品類價格更上漲17.6%。國務(wù)院提出了“基本穩(wěn)定價格總水平，妥善安排人民群眾生活，維護市場和社會穩(wěn)定”的8項措施，其中之一就是“提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)”，并將執(zhí)行時間由原定每年7月1日提前到1月1日。在實施中，2008年底遭遇了國際金融危機的嚴(yán)重沖擊，因而持續(xù)提高養(yǎng)老金待遇也成為擴大內(nèi)需、刺激居民消費、應(yīng)對危機挑戰(zhàn)的一項重要舉措。

第四段：2011—2013年的連續(xù)調(diào)整。這3年的調(diào)待是分年決策的，但有兩個突出特點：一是在普遍調(diào)整基礎(chǔ)上，集中解決企業(yè)退休高工等群體的“待遇差”矛盾，特別是最后兩年加大了傾斜力度，3年累計增加企業(yè)退休高工養(yǎng)老金人均每月1130元，緩解了“待遇差”矛盾。二是著力于建立養(yǎng)老金調(diào)整的規(guī)范秩序，明令各地不得自行提高調(diào)整水平，對違規(guī)地區(qū)予以通報批評，并相應(yīng)扣減中央財政補助資金。

經(jīng)過10次調(diào)整，全國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金得到全面、較大幅度提高，2013年月人均達到1886元，比2003年增長2.04倍，保障和改善了企業(yè)退休人員的基本生活，使他們分享到改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果。在這一過程中，有關(guān)部門一直在理論和實踐兩個層面研究正常調(diào)整機制問題。雖然最終沒有出臺具體文件，但也探索和積累了一些成熟做法和經(jīng)驗。

閃回現(xiàn)實

“10連調(diào)”的實踐，形成了養(yǎng)老金調(diào)整的若干政策支點，在本屆政府的調(diào)待工作中沿用和發(fā)展：

第一，節(jié)奏和時點。其實在1995年到2003年的9年間，也進行過6次企業(yè)養(yǎng)老金調(diào)整，但節(jié)奏和起始時間點是不確定的，其中有3年（1998、2000、2003年）沒有調(diào)整，6次調(diào)整都是從年中起始。2004年以后每年都安排調(diào)整，而且自2008年起將調(diào)整的起始時間統(tǒng)一為每年1月1日。這有幾個好處：一是使養(yǎng)老金調(diào)整成為一項連續(xù)性的常規(guī)工作，有利于相關(guān)部門在研究年度調(diào)整政策時從中長期的視角把握好節(jié)奏和力度；二是以年初為起始時點，有利于中央和地方預(yù)先安排全年的社?；鹗罩Ш拓斦A(yù)算，既避免了半年調(diào)整、下年資金“翹尾”的復(fù)雜計算，又與各年工資增長、物價水平相銜接；三是使各年調(diào)待對象確定，退休人員有相對穩(wěn)定的預(yù)期，從而減少猜疑和焦慮，有助于社會穩(wěn)定。調(diào)待的節(jié)奏和時點看似只是技術(shù)設(shè)計，但因為克服了調(diào)整的間斷性、跳躍性，因而是形成正常合理調(diào)整機制的一個基礎(chǔ)。

第二，依據(jù)和幅度。當(dāng)初曾考慮按職工平均工資增幅的一定比例（如40%-60%）確定，這是有道理的。因為工資增長在很大程度上反映了經(jīng)濟發(fā)展和社會收入總水平的變化，養(yǎng)老金隨之提高但低于其增幅，既體現(xiàn)分享理念，又不至于造成養(yǎng)老金高于工資增長的“倒掛”問題。但在我國轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟體制后，工資統(tǒng)計的難度加大，存在著統(tǒng)計范圍窄、與實際情況偏離大的狀況，完全據(jù)此確定調(diào)待水平也不夠科學(xué)合理。因此，后來改為以企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金為基數(shù)，每次安排提高一定幅度。而這個“一定幅度”的確定，主要依據(jù)物價和工資增長因素，同時也考慮社?；鸷拓斦某惺苣芰Α！?0連調(diào)”后，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金年均增長11.7%，扣除城市居民消費價格上漲因素，實際年均增長8.5%。這個增幅相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)單位在崗職工實際平均工資增幅的78%，高于原來設(shè)想的40%-60%的比例，但相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入增幅的91%，大體在合理可控的區(qū)間。這組比例關(guān)系可在“合理機制”中深入研究。

第三，辦法和重點。這有一個逐步積累經(jīng)驗的過程：起初只是一般性要求普遍調(diào)整與特殊調(diào)整相結(jié)合。從2007年開始，針對調(diào)待中平均性過強、沖淡了制度激勵功能的傾向，總結(jié)各地經(jīng)驗，提出“普遍調(diào)整采取與退休人員繳費年限、繳費水平和年齡等掛鉤”的要求，并在具體實施中，指導(dǎo)各地采用“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”的辦法——調(diào)待資金一部分用于平均增加待遇、一部分與繳費掛鉤、一部分向重點群體傾斜，體現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的原則。而對重點群體的把握，也因時因地制宜——開始泛泛要求“注意繼續(xù)向退休早、養(yǎng)老金偏低的人員適當(dāng)傾斜”；在第一輪“3年連調(diào)”時明確點出了“具有高級職稱的退休科技人員”這一群體；在第二輪“3年連調(diào)”政策中進一步把傾斜對象確定為“4+1”；2011年以后，將傾斜重點集中于企業(yè)退休高工，而把其他幾類對象歸為“高齡退休人員”群體，由地方視實際情況予以適當(dāng)照顧，體現(xiàn)出原則性與靈活性、統(tǒng)一性與差異性的結(jié)合。

第四，資金投入結(jié)構(gòu)。調(diào)待資金來源，以各地基本養(yǎng)老保險基金為主要渠道，中央對困難地區(qū)予以適當(dāng)補助，有條件的地方也要投入一定財政資金。中央財政補助的對象為中西部地區(qū)、老工業(yè)基地等，而對東部7個發(fā)達省市不予補助；補助的比例為批準(zhǔn)調(diào)整范圍和標(biāo)準(zhǔn)水平的40%?！?0連調(diào)”中，全國職工養(yǎng)老保險基金總支出中用于待遇提高的部分約為8500億元，10次調(diào)待測算支出合計5500多億元，其中中央財政補助地方近2000億元。由此形成了基金與財政預(yù)算、地方與中央合理分?jǐn)傉{(diào)待資金的格局。

第五，規(guī)則和紀(jì)律。針對“10連調(diào)”后期出現(xiàn)的地方自行提高標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范行為，從2012年開始，在政策文件中明確提出“各地區(qū)要嚴(yán)格按照兩部批準(zhǔn)的實施方案執(zhí)行，不得擅自提高調(diào)整水平、突破調(diào)整政策”的要求，2013年以后又采取了對違規(guī)地區(qū)批評通報、扣減中央補助的具體措施。這對規(guī)范調(diào)待工作規(guī)則，糾正和防止地方各自為政的趨向，維護國家政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性起到了重要作用。

社保公曰：

建立完善正常合理的養(yǎng)老金調(diào)整機制關(guān)乎億萬民生福祉、經(jīng)濟社會發(fā)展各項比例關(guān)系及制度長遠發(fā)展，茲事體大，切不可因一時之急而輕率為之，亦不宜墨守成規(guī)而止步。山西榆次古縣衙有楹聯(lián)道：“浮躁一分到處便招憂患 因循二字從來誤盡英雄?！闭\哉斯言！對歷史經(jīng)驗加以總結(jié)提煉，并針對時勢變遷而發(fā)展充實，或是正道。