劉海猛 陳明星 程 藝

特色小鎮(zhèn)：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的助推器

劉海猛 陳明星 程 藝

新型城鎮(zhèn)化背景下建設(shè)特色小鎮(zhèn)正當(dāng)其時(shí)

改革開放初期，小城鎮(zhèn)在我國的城鎮(zhèn)化過程中起到了重要作用。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革雙輪驅(qū)動(dòng)，小城鎮(zhèn)、小城市的快速發(fā)展占主導(dǎo)地位，出現(xiàn)了 以溫州模式、蘇南模式為代表的，產(chǎn)業(yè)特色鮮明、發(fā)展定位明確的小城鎮(zhèn)發(fā)展主體，費(fèi)孝通先生稱之為“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。然而，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人口過度向大城市集聚，大城市出現(xiàn)交通擁堵、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、公共服務(wù)資源緊缺等矛盾和問題，很多城市建設(shè)缺乏文化傳承出現(xiàn)“千城一面”，小城市發(fā)展活力也明顯下降，資本人才流失嚴(yán)重，集聚人口能力不足。

針對(duì)這一問題，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出以人為本、四化同步、集約高效、綠色低碳的發(fā)展理念，將發(fā)展具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和文化底蘊(yùn)的小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)之一，城鎮(zhèn)化模式開始從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。隨著以浙江省為代表的特色小鎮(zhèn)建設(shè)成效顯著，2016年住建部等三部委發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，指出“因地制宜、突出特色，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，創(chuàng)新建設(shè)理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，通過培育特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的特色小鎮(zhèn)，探索小鎮(zhèn)建設(shè)健康發(fā)展之路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)?！?明確提出了將培育特色小鎮(zhèn)作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。

隨著我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，綠色生態(tài)理念深入人心，特色小鎮(zhèn)擔(dān)負(fù)起了緩解大城市病、因地制宜發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的歷史使命。通過培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)，以特取勝、集約用地、生態(tài)優(yōu)先、融合創(chuàng)新，塑造新型城鎮(zhèn)化的新動(dòng)力，開拓新型城鎮(zhèn)化的新空間，探索新型城鎮(zhèn)化的新模式。特色小鎮(zhèn)成為實(shí)現(xiàn)包容性城鎮(zhèn)化和全面建成小康社會(huì)的創(chuàng)新性探索。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化的重要影響

（一）作為農(nóng)村人口就地市民化的重要載體，助力城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

當(dāng)前我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，新型城鎮(zhèn)化提出以人為本的核心內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這與特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)思想相一致。小城鎮(zhèn)作為連接城市與農(nóng)村的紐帶，把城市的各種生產(chǎn)要素傳遞到農(nóng)村，同時(shí)把農(nóng)村的各種生產(chǎn)要素通過小城鎮(zhèn)引到城市里面，從而起到引力中心和輻射帶動(dòng)的作用。特色小鎮(zhèn)具有產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)吸引力，落戶條件和生活成本低，生態(tài)環(huán)境相對(duì)大城市更加適宜，通過探索功能特色小鎮(zhèn)兼并、轉(zhuǎn)隸和直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)的路徑，可以加快農(nóng)村人口就地市民化，提高人口城鎮(zhèn)化率，對(duì)于大量農(nóng)村富余人口進(jìn)大城市起到很好的分流作用。

（二）形成推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新主體，完善我國城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)

自上而下來看，城市群是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了把城市群作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的空間主體。而小城鎮(zhèn)，因其數(shù)量龐大，未來擔(dān)負(fù)著重要的集聚人口和社會(huì)穩(wěn)定器的功能，可以作為推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化自下而上的另外一個(gè)主體，從而達(dá)到新型城鎮(zhèn)化政策設(shè)計(jì)“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合。因此，大力培育一批特色小鎮(zhèn)作為國家城鎮(zhèn)化格局中的特色活力點(diǎn)，逐漸影響更多數(shù)量的小城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而形成以城市群為區(qū)域尺度引領(lǐng)， 大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，這對(duì)于完善我國“金字塔型”城鎮(zhèn)體系具有重要的意義。

（三）促進(jìn) 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推動(dòng) 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需 要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)系統(tǒng)整體進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。而特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)間的紐帶，有利于加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，在規(guī)劃制定、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)流通、勞動(dòng)力就業(yè)、社會(huì)保障、基本公共服務(wù)等方面促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新平臺(tái)。通過挖掘一些有潛力、有特色的小鎮(zhèn)，以特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的增長，使進(jìn)入小城鎮(zhèn)的居民平等享受各項(xiàng)基本權(quán)益和公共服務(wù)。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)有利于進(jìn)一步推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，部分已經(jīng)建設(shè)成熟且具有集聚效應(yīng)的美麗鄉(xiāng)村可以進(jìn)一步申報(bào)建設(shè)為特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)既能與都市經(jīng)濟(jì)融為一體，又能帶動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是新型城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)發(fā)展的紐帶。因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要抓手，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的突破口。

（四）提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量，形成生態(tài)宜居的生活環(huán)境

特色小鎮(zhèn)從一開始培育便注重營造和諧宜居的環(huán)境與特色傳統(tǒng)文化的傳承，這與以往的城鎮(zhèn)化老路完全不同。特色小鎮(zhèn)建設(shè)將生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間進(jìn)行有機(jī)融合，嚴(yán)守生態(tài)、水資源、土地資源紅線，打造宜居、宜業(yè)、宜游的外部環(huán)境；完善配套教育、醫(yī)療、科技、文化等 基本公共服務(wù)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量；挖掘傳承歷史文化遺存，并與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。從而在小城鎮(zhèn)這一空間尺度上杜絕“千城一面”，探索出中國新型城鎮(zhèn)化的新路徑。

（五）激活 城鎮(zhèn)化建設(shè)的市場(chǎng)活力，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新

特色小鎮(zhèn)建設(shè)上采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”的機(jī)制，其根本立足點(diǎn)在于市場(chǎng)化運(yùn)作，各種資源在市場(chǎng)中得到有效配置。具體模式可以是政府和社會(huì)資本合作的PPP模式或特許經(jīng)營權(quán)等形式，將小鎮(zhèn)的建設(shè)全面委托民營企業(yè)，由政府負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)定位，企業(yè)開展小鎮(zhèn)的建設(shè)招商運(yùn)營。從而充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量完成人口、土地與產(chǎn)業(yè)的城鎮(zhèn)化過程。

此外，特色小鎮(zhèn)本身便是政策的創(chuàng)新。政府在其中主要扮演引導(dǎo)和管控的角色，并提供最基本的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。因此城鎮(zhèn)化進(jìn)程中特色小鎮(zhèn)的政府職能具有很大的創(chuàng)新空間，包括土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新、人力資本引進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新、投融資機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)創(chuàng)新和管理服務(wù)思維創(chuàng)新等。這些創(chuàng)新一旦在首批特色小鎮(zhèn)實(shí)驗(yàn)成功，可陸續(xù)在全國范圍推廣，有力推動(dòng)在小城鎮(zhèn)尺度上的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（六）因地制宜建設(shè)特色小城鎮(zhèn)，形成區(qū)域特色的城鎮(zhèn)化模式

我國幅員遼闊，區(qū)域差異顯著，東中西部的城鎮(zhèn)化處于不同發(fā)展階段，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可促進(jìn)形成我國不同區(qū)域的、特色化的城鎮(zhèn)化模式。特色小鎮(zhèn)在東部沿海地區(qū)可依托于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、資金來源充裕、基礎(chǔ)設(shè)施完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至依托于資源稟賦先富起來的部分鄉(xiāng)村，形成云計(jì)算小鎮(zhèn)、夢(mèng)想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)、電商小鎮(zhèn)等；而在廣大中西部內(nèi)陸地區(qū)，發(fā)展階段與發(fā)展稟賦均落后于東部地區(qū)，特色小鎮(zhèn)大部分需要依托縣域經(jīng)濟(jì)來發(fā)展，充分依托本地特色優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)旅游小鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、民族特色小鎮(zhèn)、手工藝小鎮(zhèn)等。相信隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，西部地區(qū)尤其是西北、西南地區(qū)是中國融入世界交通、能源體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)區(qū)域，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間格局會(huì)逐漸均衡。通過合理布局西部地區(qū)擁有政策優(yōu)惠、資源豐富、產(chǎn)業(yè)鮮明等優(yōu)勢(shì)的特色小鎮(zhèn)，有效促進(jìn)人口集聚，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，創(chuàng)新西部地區(qū)特色發(fā)展路徑。

新型城鎮(zhèn)化背景下建設(shè)特色小鎮(zhèn)的幾點(diǎn)建議

特色小鎮(zhèn)對(duì)城鎮(zhèn)化的影響是積極且正面的，但并非所有地區(qū)都適合建設(shè)特色小鎮(zhèn)。從管理機(jī)制上看，特色小鎮(zhèn)不具有行政區(qū)劃屬性，往往存在跨區(qū)域規(guī)劃和項(xiàng)目布局現(xiàn)象，容易造成多方掣肘的局面。特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作，容易成為地方政府的政績工程，將特色小鎮(zhèn)建成房地產(chǎn)小鎮(zhèn)，因此特色小鎮(zhèn)的建設(shè)尤其要注意塑造城鎮(zhèn)的內(nèi)生增長動(dòng)力，由外部力量的推動(dòng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)的自組織生長。

（一）規(guī)劃先行，精準(zhǔn)治理

特色小鎮(zhèn)從開發(fā)建設(shè)到品牌傳遞是一個(gè)長期運(yùn)行的過程，其中小鎮(zhèn)規(guī)劃和治理是關(guān)鍵。規(guī)劃是特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展的靈魂，通過規(guī)劃先行深挖資源、找準(zhǔn)定位，同時(shí)突出特色、形成品牌，塑造特色小鎮(zhèn)的內(nèi)在生長活力。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃要在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、文化發(fā)展、生態(tài)管控、項(xiàng)目策劃、政策謀劃及空間設(shè)計(jì)有機(jī)融合的頂層設(shè)計(jì)。特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)中應(yīng)做到精準(zhǔn)治理，達(dá)到政府、企業(yè)、民眾的多元參與和協(xié)同共享，搭建多主體、常態(tài)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的治理平臺(tái)，推進(jìn)新型城市化建設(shè)，打造社會(huì)治理的創(chuàng)新模板。

（二）因地制宜，量力而行

從各地實(shí)際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，挖掘小鎮(zhèn)特色，提倡形態(tài)多樣性，彰顯小鎮(zhèn)獨(dú)特魅力，防止照搬照抄、一哄而上、人為造“鎮(zhèn)”。中國東南地區(qū)是特色小鎮(zhèn)的先行實(shí)踐基地，產(chǎn)業(yè)資源豐富，應(yīng)進(jìn)一步探索特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展模式與機(jī)制，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)。西部地區(qū)建設(shè)特色小鎮(zhèn)應(yīng)量力而行，在有條件、有產(chǎn)業(yè)孕育能力的地區(qū)合理規(guī)劃，有序引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的差異化發(fā)展，培育西部地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的人口集聚能力。

（三）分類施策，突出特色

特色小鎮(zhèn)的核心在產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不同產(chǎn)業(yè)類型的小鎮(zhèn)，支持力度和側(cè)重點(diǎn)應(yīng)不同，絕不能對(duì)特色小鎮(zhèn)實(shí)施“一刀切”的政策。比如科創(chuàng)類特色小鎮(zhèn)應(yīng)注重資本市場(chǎng)運(yùn)營，需要有基金公司的支持和創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，并接近大城市與高端人才集聚地；風(fēng)情特色小鎮(zhèn)的打造需將旅游與特色小鎮(zhèn)結(jié)合起來，引進(jìn)企業(yè)參與運(yùn)作，政府加強(qiáng)對(duì)歷史文化村鎮(zhèn)街區(qū)的保護(hù)；制造類特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需解決傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)的土地資源緊缺，融資困難，體制僵化等難題，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的升級(jí)改革。

（四）體制創(chuàng)新，強(qiáng)化保障

堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。在建設(shè)機(jī)制上以創(chuàng)建制代替審批制，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)調(diào)整；創(chuàng)新制度供給，扶持政策有獎(jiǎng)有罰；提高融資效率，構(gòu)筑創(chuàng)新平臺(tái)。通過引入社會(huì)資本，運(yùn)用PPP等新型融資模式，吸引民間資金參與特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)政策性金融、商業(yè)貸款和各種基金、債券等運(yùn)營，營造具有活力的創(chuàng)新環(huán)境。完善道路、水電、通信、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化配置教育和醫(yī)療等資源，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)公共服務(wù)的保障。通過不斷優(yōu)化人居環(huán)境和基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所