工傷保險(xiǎn)制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分,具有較強(qiáng)的社會(huì)法功能。勞動(dòng)者通過(guò)工傷保險(xiǎn)能及時(shí)獲得醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù),分散雇主對(duì)于工傷的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，這已成為世界各國(guó)的通行做法。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認(rèn)定工傷的重要條件。實(shí)踐中，交通事故發(fā)生后工傷認(rèn)定通常有賴于交警部門對(duì)交通事故責(zé)任的劃分。但是，在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下如何認(rèn)定工傷，存在認(rèn)識(shí)分歧。為厘清分歧，解決爭(zhēng)議，有必要從梳理工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程入手，全面剖析類似問(wèn)題的解決思路。

一、工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程與核心內(nèi)容

工傷保險(xiǎn)制度產(chǎn)生于19世紀(jì)職業(yè)傷害頻繁發(fā)生的工業(yè)化時(shí)期的歐美國(guó)家，其直接保護(hù)的對(duì)象為勞動(dòng)者，是用以保護(hù)勞動(dòng)者生命健康及家庭成員正常生活的制度。縱觀工傷保險(xiǎn)制度從產(chǎn)生到當(dāng)前共二百多年的發(fā)展歷程，根據(jù)事故歸責(zé)原則的不同，大致可分為三個(gè)階段：過(guò)錯(cuò)責(zé)任階段、無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任階段、無(wú)責(zé)任補(bǔ)償階段。完成了社會(huì)法工傷事故責(zé)任從民法侵權(quán)責(zé)任中分離出來(lái)的歷史性跨越。

過(guò)錯(cuò)責(zé)任階段從18世紀(jì)工業(yè)革命持續(xù)到19世紀(jì)80年代。在此階段，無(wú)論英美法系還是大陸法系國(guó)家，其解決雇工在勞動(dòng)過(guò)程中受到人身傷害問(wèn)題的主要依據(jù)是民事侵權(quán)行為法所體現(xiàn)的“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”與“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)理論”，即受傷雇工必須提出證據(jù)證明雇主或侵權(quán)人存在過(guò)錯(cuò)，并且此時(shí)采取的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。因此，這一時(shí)期的受傷雇工在提出訴訟之時(shí)，常常會(huì)面臨因舉證不力而敗訴的風(fēng)險(xiǎn)和被雇主解雇的壓力。加上雇主個(gè)人賠償能力有限，即使雇工能夠勝訴，實(shí)際的賠償也無(wú)法得到充分保障。

無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任階段從19世紀(jì)80年代持續(xù)到20世紀(jì)中期。在此階段，伴隨著工業(yè)化的進(jìn)一步推廣和發(fā)展，工業(yè)事故和職業(yè)危害已然演變成這一時(shí)期極為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。到19世紀(jì)末期，“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”作為一種新的侵權(quán)損害賠償歸責(zé)原則出現(xiàn)在工傷賠償領(lǐng)域。這一原則的出現(xiàn)使得雇主在面對(duì)工業(yè)事故和職業(yè)危害之時(shí)承擔(dān)了更重的責(zé)任，從而在一定程度上改善了“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”下受傷雇工權(quán)利救濟(jì)十分局限的狀態(tài)。由于“無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任”仍舊是民事侵權(quán)領(lǐng)域的歸責(zé)原則，導(dǎo)致雇工欲使雇主承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)仍須先行認(rèn)定雇主存在侵權(quán)行為，且訴訟是受傷雇工取得賠償?shù)谋亟?jīng)程序。受傷雇工依然需承受被雇主解雇的壓力和雇主可能無(wú)力承擔(dān)巨額賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，受傷雇工及其家庭成員的正常經(jīng)濟(jì)生活仍可能無(wú)法得到保障。

無(wú)責(zé)任補(bǔ)償階段從二戰(zhàn)結(jié)束持續(xù)至今。德國(guó)早先于1884年便頒布了《傷亡事故保險(xiǎn)法》，該部法律率先確立了無(wú)責(zé)任補(bǔ)償制度與工傷社會(huì)保險(xiǎn)制度。工傷事故賠償責(zé)任自此呈現(xiàn)社會(huì)化的趨勢(shì)，受傷雇工的權(quán)利救濟(jì)得到質(zhì)的提升，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的限制，該制度未能得到廣泛推行。直至20世紀(jì)中期,隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，該制度才逐漸得以廣泛推行。在此階段，工傷保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容被廣泛傳播并推行，工傷保險(xiǎn)至此走向社會(huì)化，并形成了較為完善的工傷事故社會(huì)保險(xiǎn)制度。考察二百多年來(lái)工傷保險(xiǎn)制度的歷史發(fā)展，可以概括出這一制度的核心內(nèi)容：

第一，加強(qiáng)了對(duì)處于弱勢(shì)的勞動(dòng)者的保護(hù)力度，由最初的“過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則”最終發(fā)展到“無(wú)責(zé)任補(bǔ)償原則”?！盁o(wú)責(zé)任補(bǔ)償原則”要求除法律另有規(guī)定外，勞動(dòng)者發(fā)生工傷事故，應(yīng)依照工傷保險(xiǎn)法律制度直接對(duì)其或家庭成員進(jìn)行工傷損害補(bǔ)償，其支付不考慮用人單位、勞動(dòng)者和第三人是否存在主觀過(guò)失。

第二，工傷事故責(zé)任從民事侵權(quán)責(zé)任中分離出來(lái)，工傷保險(xiǎn)賠付制度也從民事侵權(quán)損害賠償制度中分離出來(lái)，進(jìn)而成為獨(dú)立的制度，演變成社會(huì)保險(xiǎn)法的重要組成部分。

第三，補(bǔ)償人由過(guò)去的雇主變?yōu)樯鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。受傷勞動(dòng)者請(qǐng)求賠償不必經(jīng)過(guò)訴訟程序，只需直接依據(jù)工傷保險(xiǎn)法律制度向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)即可獲得應(yīng)得的補(bǔ)償。社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)先支付義務(wù)，在履行先支付義務(wù)后獲得對(duì)侵權(quán)人的代位求償權(quán)。工傷保險(xiǎn)補(bǔ)償優(yōu)先適用于民事侵權(quán)損害賠償，從根本上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償時(shí)間漫長(zhǎng)、成本高昂與賠付不確定等方面缺陷，使工傷勞動(dòng)者能更加及時(shí)有效地獲得醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)。

二、“非本人主要責(zé)任”作為工傷認(rèn)定的主要考量

雖然國(guó)際立法大多規(guī)定上下班途中的事故傷害屬于工傷，但并不以勞動(dòng)者“非本人主要責(zé)任”為要件。我國(guó)《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第六項(xiàng)將“非本人主要責(zé)任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認(rèn)定工傷的重要條件，主要理由是：

第一，在我國(guó)行人遵守交通規(guī)則的意識(shí)還需要提高的情況下，把職工在上下班途中受到本人主要責(zé)任的交通事故傷害認(rèn)定為工傷有縱容或鼓勵(lì)職工違章的嫌疑，同時(shí)易誘發(fā)個(gè)人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》是在2003年的《工傷保險(xiǎn)條例》頒布之后制定的，職工若在上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害，除了認(rèn)定為工傷，從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。隨著2006年7月《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的實(shí)施，使得上下班途中受機(jī)動(dòng)車事故傷害的職工可從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)中獲得賠償。

第三，交通事故責(zé)任強(qiáng)險(xiǎn)賠償、工傷賠償以及民事人身侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系如何協(xié)調(diào)。在現(xiàn)階段尚存在基本法律的空白，為協(xié)調(diào)《道路交通安全法》《民法通則》與《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》的關(guān)系，避免實(shí)踐處理中的復(fù)雜矛盾，把“本人主要責(zé)任”的交通事故傷害的情形不認(rèn)定為工傷，在工傷認(rèn)定實(shí)踐中將更加簡(jiǎn)便。但不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協(xié)調(diào)，還是適用法律的簡(jiǎn)便與可操作性，都算得上一種進(jìn)步與肯定，不過(guò)這種進(jìn)步與肯定應(yīng)建立在有利于保護(hù)廣大職工權(quán)益的基礎(chǔ)上。

三、交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任情形下審理工傷認(rèn)定案件的基本思路

從前述分析可知，“非本人主要責(zé)任”是認(rèn)定工傷的必要條件，但在實(shí)踐中，通常存在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情形，此種情形下審理工傷認(rèn)定行政案件需從以下幾方面著手：

一是厘清交通事故責(zé)任認(rèn)定書的地位和作用?！豆ｋU(xiǎn)條例》第14條第六項(xiàng)規(guī)定，“職工在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”。據(jù)此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。由此可知，交通事故責(zé)任書對(duì)于責(zé)任的認(rèn)定和劃分對(duì)于工傷認(rèn)定具有重要作用。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工傷保險(xiǎn)行政案件規(guī)定》）第1條第一款規(guī)定，人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件，在認(rèn)定是否存在《工傷保險(xiǎn)條例》第14條第六項(xiàng)“本人主要責(zé)任”時(shí)，應(yīng)當(dāng)以有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責(zé)任認(rèn)定書和結(jié)論性意見的除外。因此，交警部門出具的事故責(zé)任認(rèn)定書是人民法院審理工傷認(rèn)定行政案件的重要證據(jù)，但并非唯一依據(jù)和前提條件。

二是明確交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情形下人社部門的法定職責(zé)。通常情況下，交通事故發(fā)生后交警部門結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況能夠作出事故責(zé)任認(rèn)定書，但有時(shí)因夜間、雨天、監(jiān)控設(shè)施問(wèn)題及無(wú)直接目擊證人等原因，致事故責(zé)任無(wú)法認(rèn)定?！豆ｋU(xiǎn)行政案件規(guī)定》第1條第二款規(guī)定，有權(quán)機(jī)構(gòu)出具的事故責(zé)任認(rèn)定書、結(jié)論性意見等法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就前款事實(shí)作出認(rèn)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。該條規(guī)定明確了在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下，人社部門仍應(yīng)依法作出事實(shí)認(rèn)定。同時(shí)，該條還明確了法院對(duì)人社部門作出的事實(shí)認(rèn)定，應(yīng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進(jìn)行審查。對(duì)于工傷認(rèn)定，最高人民法院曾發(fā)布指導(dǎo)案例69號(hào)，該案例雖然意在解決工傷認(rèn)定中的程序性事項(xiàng)是否可訴問(wèn)題，但該案例同時(shí)也說(shuō)明即使在相關(guān)的事故責(zé)任認(rèn)定書不存在時(shí)，人社部門仍然應(yīng)當(dāng)依法作出是否認(rèn)定為工傷的決定，而不得以“中止通知”等形式直接或間接地不履行工傷認(rèn)定的法定職責(zé)。因此，在交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任的情況下，人社部門仍應(yīng)依法進(jìn)行調(diào)查并作出事實(shí)認(rèn)定。

三是正確審查交警部門無(wú)法認(rèn)定事故責(zé)任情形下人社部門作出工傷認(rèn)定的合法性?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第34條規(guī)定，“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。”根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔(dān)主要責(zé)任外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。人社部門如果不予認(rèn)定工傷，應(yīng)當(dāng)提供職工符合不予認(rèn)定工傷條件，即職工本人承擔(dān)交通事故主要或全部責(zé)任的證據(jù)。如果人社部門提供的證據(jù)不足以證明職工在交通事故中承擔(dān)主要或全部責(zé)任，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為人社部門作出不予認(rèn)定為工傷的決定所依據(jù)的證據(jù)不足，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不力的法律后果。

綜上，工傷認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)與范圍體現(xiàn)了我國(guó)在立法層面上的利益博弈與價(jià)值觀念的演化，并且關(guān)系到對(duì)職工、用人單位與工傷保險(xiǎn)單位之間的具體風(fēng)險(xiǎn)分配。工傷認(rèn)定的處理原則，既要尊重工傷保險(xiǎn)制度的立法目的和宗旨，也要考慮工傷職工保障的實(shí)際需要，在無(wú)法劃分交通事故責(zé)任的情形下，采用存疑時(shí)有利于勞動(dòng)者之原則，彰顯了工傷保險(xiǎn)對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益的保護(hù)，可使我國(guó)工傷范圍的界定達(dá)到工傷保險(xiǎn)制度的原則與國(guó)際勞工保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)以人為本與構(gòu)建和諧社會(huì)的理念。