◎江海萍

基層政府執(zhí)行力研究

◎江海萍

基層政府是我國行政組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)，其執(zhí)行力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府的政策目標(biāo)是否能有效實(shí)現(xiàn)。分析我國基層政府不同程度存在結(jié)構(gòu)臃腫、組織軟弱、手段單一、方式簡單等問題。提高基層政府執(zhí)行力，必須優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與組織結(jié)構(gòu)，建立健全利益表達(dá)機(jī)制，合理設(shè)置績效評估，培育基層行政文化。

基層政府；執(zhí)行力；公共政策

基層政府的執(zhí)行力是準(zhǔn)確把握并貫徹落實(shí)上級政府各項(xiàng)政策，有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的綜合能力和手段。[1]政府是否具有公信力是由政府執(zhí)行力決定的?；鶎诱畧?zhí)行力的強(qiáng)弱影響著目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，直接影響著政府的形象。

一、基層政府執(zhí)行力不足的表現(xiàn)

基層政府處于我國政府行政體制的底端，上級作出的重要決策、部署，必須通過基層組織來實(shí)施。當(dāng)前，基層政府普遍存在執(zhí)行力不足的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）落實(shí)剛度不夠，造成政令不暢

基層政府在政策執(zhí)行的過程中表現(xiàn)出的積極性不高、責(zé)任意識欠缺、規(guī)劃不力等都是政策剛度不足。如果政策落實(shí)的工作人員在執(zhí)行政策時(shí)沒有堅(jiān)定的信念，缺乏責(zé)任心和毅力，容易造成被動執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、逃避執(zhí)行，政策不能順利暢通執(zhí)行。

（二）落實(shí)反應(yīng)遲緩，導(dǎo)致效率不高

基層政府政策執(zhí)行主體落實(shí)政策時(shí)效率不高，速度滯后，嚴(yán)重影響政府政策執(zhí)行效率，延誤執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。延誤了政策執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)，往往給地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成無可彌補(bǔ)的損失。這種滯后展現(xiàn)在三個(gè)方面：一是官僚主義思想嚴(yán)重，服務(wù)意識缺失；二是一些基層政府起步滯后，政策落實(shí)起來拖后；三是不能按時(shí)完成政策落實(shí)職責(zé)。

（三）政策實(shí)施力度不足，致使政策執(zhí)行無力

基層政府由于對不同的政策目標(biāo)定制了不同的標(biāo)準(zhǔn)，對某些利益相關(guān)團(tuán)體采取一種通融的方式，嚴(yán)重違背了政策執(zhí)行公平，公正的原則。這種模糊性執(zhí)行，導(dǎo)致了執(zhí)行力度不夠，給政府帶來不利的影響。

二、基層政府執(zhí)行力不足的原因

(一）基層政府結(jié)構(gòu)臃腫，組織軟弱渙散

在基層政府的改革中，行政機(jī)構(gòu)組織臃腫問題未能得到有效改善，機(jī)構(gòu)精簡工作沒有按照精簡高效的原則，使其導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，設(shè)置過多的結(jié)果。“政出多門”現(xiàn)象在基層政府屢屢發(fā)生，政府部門之間相互扯皮，相互推諉，致使行政能力降低。出現(xiàn)不愿管，不愿問，得過且過，各項(xiàng)政策得不到貫徹和落實(shí)。政府結(jié)構(gòu)形不成合理的銜接機(jī)制，是組織渙散的主要表現(xiàn)形式，導(dǎo)致執(zhí)行力大打折扣。

（二）執(zhí)行手段單一，行政審批效率低下

基層政府存在行政執(zhí)行手段單一，降低了政策本身的時(shí)效性，政府工作進(jìn)展緩慢，工作質(zhì)量受到影響，嚴(yán)重?fù)p害政府的形象。一項(xiàng)政策的出臺需要基層政府快速準(zhǔn)確落實(shí)政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。往往上級催得緊、壓得狠，會立即辦理，否則就僅限于在基層互相傳遞，導(dǎo)致效率低下。另外，一項(xiàng)政策經(jīng)過政府多層審批，錯(cuò)過了政策的最佳執(zhí)行時(shí)間，使政策變得滯后。

（三）執(zhí)行方式簡單粗暴，缺乏靈活性

一些基層政府的在處理復(fù)雜多變的人民內(nèi)部矛盾問題時(shí)方式簡單粗暴，造成執(zhí)行的扭曲和偏差，政策難以有效落實(shí)。如在對農(nóng)村征地拆遷工作中不做任何宣傳和思想工作，不及時(shí)和村民溝通，采取強(qiáng)行拆遷，加劇了人民內(nèi)部矛盾的激化。

(四)執(zhí)政環(huán)境趨于復(fù)雜化

基層政府在政策執(zhí)行過程中，講人情、看關(guān)系等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這種失范行為導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。有的基層官員以出賣群眾的利益為代價(jià)，通過權(quán)力尋租獲取巨額黑色收入。農(nóng)村群體事件的發(fā)生多是由于基層政府與房地產(chǎn)開發(fā)商相互勾結(jié)，損害了農(nóng)民的權(quán)益和利益。實(shí)證研究表明，群體性事件的發(fā)生并非純偶然性，之前已有多種跡象，有些基層部門視而不見，采取不聞不問的態(tài)度，沒有在第一時(shí)間疏導(dǎo)民眾情緒，而是任由其蔓延、擴(kuò)張，最終導(dǎo)致事件爆發(fā)。

三、提高基層政府執(zhí)行力的對策

（一）優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與組織結(jié)構(gòu)

從整體性、全面性的角度優(yōu)化政府組織系統(tǒng)、合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)部門使得行政體制更加完善合理，是提升基層政府執(zhí)行力的重要途徑。然而，在歷次體制改革的過程之中，基層政府只是簡單對人員或職位之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移或調(diào)換，缺乏更深層次的認(rèn)識。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，縱向橫向?qū)哟味?，機(jī)構(gòu)臃腫，職責(zé)不清，政府執(zhí)行力受到嚴(yán)重影響?；鶎诱畠?yōu)化組織結(jié)構(gòu)應(yīng)從兩方面著手：一是解決層級結(jié)構(gòu)的問題，建立職責(zé)明確、層級簡明，形成“一站式”服務(wù)的執(zhí)行模式。二是優(yōu)化基層政府的橫向設(shè)置，各個(gè)部門的設(shè)定要科學(xué)合理，參照需求標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際能力來確定崗位和人員。[2]部門之間、部門與人員之間的責(zé)權(quán)關(guān)系要清晰明確，防止推諉、真空地帶的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）建立健全利益表達(dá)均衡機(jī)制

利益矛盾是引發(fā)突發(fā)事件的重要因素，唯有通過建立利益表達(dá)均衡機(jī)制方能解決利益矛盾和利益沖突。面對多元化的利益主體，利益不斷分化，建立健全社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善協(xié)調(diào)不同執(zhí)行主體、不同群體之間的利益關(guān)系，有利于政府部門間相互合作以促進(jìn)現(xiàn)實(shí)問題解決。

（三）合理設(shè)置績效評估機(jī)制

績效評估的作用是提高政府公共服務(wù)水平、改善責(zé)任機(jī)制，樹立良好的政府形象。通過綜合分析，科學(xué)定量，提高績效考核的導(dǎo)向性。與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合高新技術(shù)手段和移動互聯(lián)網(wǎng)平臺，對所收集信息的分析、整理、歸納進(jìn)行績效評估的預(yù)測和規(guī)劃。[3]基層政府的績效評估應(yīng)加強(qiáng)多元化，激勵(lì)全民參與。明確非職能部門主體的地位和合法性，保證信息的公開、真實(shí)、有效，拓寬參與渠道來提高主體參與的積極性和主動性。

（四）培育基層政府行政文化

行政文化是行政部門在實(shí)踐活動基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉自身特點(diǎn)和思維習(xí)慣，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)，其核心為行政價(jià)值取向。[4]行政文化對政策制定、政策執(zhí)行產(chǎn)生深刻影響。首先，行政文化體現(xiàn)在思想觀念方面，相比以往行政主體以權(quán)為重、權(quán)力管轄，行政文化更加注重服務(wù)精神理念，倡導(dǎo)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足民眾多樣需求提升行政主體的積極性、主動性。其次，行政文化的培育把人民群眾的利益放在首位，堅(jiān)持以民為本，人民賦予了權(quán)力，就應(yīng)以負(fù)責(zé)的態(tài)度為人民提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。維護(hù)民眾根本利益，是提高行政人員執(zhí)行力的有力保證。

[1]麻寶斌、陳希聰：《論政府執(zhí)行力的類型及層次》，《天津社會科學(xué)》2014年第2期。

[2]付鐵軍：《論基層公務(wù)員執(zhí)行力的提升》，《公共問題研究》2010年第3期。

[3]謝康：《中國地方政府治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷》，《青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。

[4]曾丹軍、韋彬：《后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。

（本文作者：江蘇師范大學(xué)研究生）

責(zé)任編輯：王鵬凱

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