◎王 勇

全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問責(zé)探究

◎王 勇

制定黨內(nèi)問責(zé)條例是黨內(nèi)問責(zé)走向精細(xì)化、系統(tǒng)化和法治化的重要體現(xiàn)，也是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的重要制度遵循。強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)必須進(jìn)一步從培育問責(zé)文化、落實(shí)問責(zé)方式、健全問責(zé)程序、打通救濟(jì)渠道、完善復(fù)出制度等方面進(jìn)行，切實(shí)做到有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

從嚴(yán)治黨；黨內(nèi)問責(zé)；問責(zé)條例

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)決把全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任壓下去，加大問責(zé)力度，讓失責(zé)必問成為常態(tài)?！盵1]宣示了黨中央全面從嚴(yán)治黨、鍛造堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的堅(jiān)定信心和勇氣。在新的歷史時(shí)期，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，對于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，維護(hù)黨的威信，保障黨的事業(yè)順利開展具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新形勢下強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)的戰(zhàn)略意義

黨的十八大以來，我們黨著眼于新的形勢任務(wù)，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。全面從嚴(yán)治黨，基礎(chǔ)在“全”，關(guān)鍵在“嚴(yán)”，要害在“治”，強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的必然選擇。

（一）強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)是營造良好政治生態(tài)的迫切要求

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，做好各方面工作，必須營造一個(gè)良好從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)。政治生態(tài)是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，影響著黨員干部的價(jià)值取向和為政行為。實(shí)踐證明，政治生態(tài)好，就能正氣充盈；政治生態(tài)不好，就會(huì)百病叢生。十八大以來，我們黨堅(jiān)持弘揚(yáng)新風(fēng)正氣、滌蕩歪風(fēng)邪氣，政治生態(tài)得到明顯改善。但同時(shí)也應(yīng)清醒看到，形形色色的潛規(guī)則、大大小小的關(guān)系網(wǎng)、“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆淘汰還有一定市場。一些黨員干部仍然存在著“琢磨事不如琢磨人”的投機(jī)主義、“做事不如作秀”的形式主義、“多栽花少栽刺”的好人主義、“不怕犯事只怕出事”的地方保護(hù)主義。這些現(xiàn)象折射出一些地方的政治生態(tài)受到了比較嚴(yán)重的侵蝕。面對矛盾風(fēng)險(xiǎn)給黨治國理政帶來的新考驗(yàn)，需要通過營造良好政治生態(tài)，更好激發(fā)全黨的創(chuàng)造活力，凝聚實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的強(qiáng)大力量；更加迫切要求完善和強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，不斷凈化政治生態(tài)，激濁揚(yáng)清，努力提振干部群眾的精氣神。

（二）強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的重要保障

黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)明確指出，“黨要管黨必須從黨內(nèi)政治生活管起，從嚴(yán)治黨必須從黨內(nèi)政治生活嚴(yán)起。”開展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活，是錘煉黨性、改進(jìn)作風(fēng)、增強(qiáng)黨的生機(jī)活力的重要保證，也是我們黨加強(qiáng)自身建設(shè)的優(yōu)良傳統(tǒng)。目前，從總體看黨內(nèi)生活是積極健康的，但同時(shí)也還存在著諸多不容忽視的突出問題。黨內(nèi)生活不經(jīng)常、不認(rèn)真、不嚴(yán)肅的現(xiàn)象仍較普遍，一些黨組織不認(rèn)真履行管黨治黨的主體責(zé)任，黨內(nèi)批評制度、組織生活會(huì)制度、民主生活會(huì)制度和民主評議黨員等制度形同虛設(shè)；一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行民主集中制不力，家長制、一言堂和議而不決、決而不行的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；黨員干部的監(jiān)督管理失之于寬、失之于軟、失之于松還大量存在等等。解決這些問題，需要進(jìn)一步完善和強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，及時(shí)清洗思想和行為上的灰塵，祛除組織和作風(fēng)上的弊病，實(shí)現(xiàn)黨組織的自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高。

（三）強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)是解決“為官不為”的重要舉措

我們黨的先進(jìn)性和純潔性要靠千千萬萬黨員干部的先進(jìn)性和純潔性來體現(xiàn)，我們黨的執(zhí)政使命要靠黨員干部腳踏實(shí)地的工作來完成。但不容忽視的是，在當(dāng)前部分黨員干部中，為官不為、為官不正、為官亂為的問題仍然比較突出。問卷調(diào)查表明，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“為官不為”中表現(xiàn)“懼怕責(zé)任不敢為”占第一位，“懶散懈怠不作為”占第二位，“平庸無能不善為”占第三位，“心態(tài)失衡不想為”占第四位，“逐名爭利亂作為”占第五位。習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)，黨要管黨、從嚴(yán)治黨必須落實(shí)到黨員干部隊(duì)伍的管理中去，使廣大黨員平常時(shí)候看得出來、關(guān)鍵時(shí)刻站得出來、危急關(guān)頭豁得出來，充分發(fā)揮先鋒模范作用。因此，治理為官不為、為官不正、為官亂為等問題，必須強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)。通過黨內(nèi)問責(zé)促使黨員干部樹立責(zé)任行政理念和公共責(zé)任理念，使其對黨的利益、國家利益、集體利益和群眾利益始終保持高度負(fù)責(zé)的自覺性。

二、黨內(nèi)問責(zé)的基本內(nèi)涵及表現(xiàn)特征

黨內(nèi)問責(zé)制是中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的重要組成部分，是提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。所謂黨內(nèi)問責(zé)，是指在黨的內(nèi)部對那些由于過失、不履行或者不正確履行黨的執(zhí)政宗旨和法定職責(zé)，以致影響執(zhí)政秩序和執(zhí)政效率，損害民眾的合法權(quán)益，給黨和國家造成不良影響和后果的行為，給予否定性評價(jià)，并進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的過程。[2]這一制度旨在通過機(jī)制的約束和責(zé)任的追究，喚起黨員干部對權(quán)力來源、權(quán)力本質(zhì)、權(quán)力行使的深刻認(rèn)識，并轉(zhuǎn)化為對黨和人民負(fù)責(zé)的自覺行動(dòng)。

黨內(nèi)問責(zé)的特征表現(xiàn)在：以“問責(zé)為民”為宗旨，始終堅(jiān)持“權(quán)為民所用、利為民所謀”的執(zhí)政理念不動(dòng)搖；以“懲教并施”為手段，黨內(nèi)問責(zé)不能只有懲罰追究責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)具有事前監(jiān)督、提醒教育并引導(dǎo)黨員進(jìn)行自律約束的功能；以“責(zé)少警多”為示范，通過對少數(shù)人的責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)對多數(shù)人的警示效應(yīng)；以“雙體結(jié)合”為保障，堅(jiān)持同體問責(zé)和異體問責(zé)雙重結(jié)合，多元化的監(jiān)督問責(zé)主體為制度的落實(shí)提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。黨內(nèi)問責(zé)不同于行政問責(zé)，行政問責(zé)強(qiáng)調(diào)的是對行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是行政首長問責(zé)，黨內(nèi)問責(zé)更加重視對參與決策的各級黨委（黨組）的主要負(fù)責(zé)人問責(zé)，二者的外延差異體現(xiàn)在問責(zé)對象的不同。因此，黨內(nèi)問責(zé)制與行政問責(zé)制配套發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起科學(xué)、合理的問責(zé)體系，使問責(zé)制公正、有效地發(fā)揮作用。

三、完善和強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)的主要對策

完善和強(qiáng)化黨內(nèi)問責(zé)，以《問責(zé)條例》為突破口，落實(shí)問責(zé)方式，規(guī)范問責(zé)程序，強(qiáng)化問責(zé)執(zhí)行，努力在全黨形成有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的良好局面。

（一）培育問責(zé)文化，強(qiáng)化權(quán)責(zé)統(tǒng)一

問責(zé)文化是人們對問責(zé)制度的情感、態(tài)度、意識和思想的總和，黨內(nèi)問責(zé)的發(fā)展說到底是一種文化累積與釋放的過程。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)體制機(jī)制建設(shè)，必須大力培養(yǎng)問責(zé)文化。一方面要扎實(shí)開展問責(zé)教育。對廣大黨員尤其是各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部著重進(jìn)行民主法治意識、權(quán)責(zé)統(tǒng)一意識的教育，促使從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，從“權(quán)多大”向“責(zé)多大”轉(zhuǎn)變，從“能上不能下”向“能上也能下”轉(zhuǎn)變[3]，消除“位高權(quán)重責(zé)任輕”的政治文化頑疾。對廣大社會(huì)公眾著重進(jìn)行權(quán)利保障意識、平等自主意識的教育，引導(dǎo)公眾敢于問責(zé)、積極問責(zé)，維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)利，消除問責(zé)顧慮。另一方面要正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，高度重視社會(huì)輿論尤其是大眾傳媒力量在培育黨內(nèi)問責(zé)文化過程中的特殊作用，有效規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)的輿論導(dǎo)向。通過大眾傳媒向社會(huì)傳達(dá)民主法治的問責(zé)文化，保證各類媒體真實(shí)、客觀地報(bào)道問責(zé)事件，以正確的輿論導(dǎo)向促進(jìn)整個(gè)社會(huì)對黨內(nèi)問責(zé)文化的認(rèn)同。

（二）落實(shí)問責(zé)方式，實(shí)現(xiàn)有責(zé)必問

在《問責(zé)條例》出臺之前，黨內(nèi)問責(zé)方式所涉及的法規(guī)較多，相關(guān)規(guī)定內(nèi)容冗雜，方式稱謂、適用情節(jié)、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)厲程度等均不統(tǒng)一，現(xiàn)行《條例》已經(jīng)解決了這些問題。統(tǒng)一明確的問責(zé)方式是實(shí)施《條例》的重要手段，為了嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)方式，確保有責(zé)必問的實(shí)現(xiàn)，需要從以下幾個(gè)方面繼續(xù)推進(jìn)：一是構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)問責(zé)方式體系。在落實(shí)《問責(zé)條例》所明確的黨內(nèi)問責(zé)方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)將這些規(guī)范進(jìn)一步有機(jī)整合，堅(jiān)持其他黨內(nèi)法規(guī)的問責(zé)方式不得與《問責(zé)條例》相抵觸的原則，形成一套排列有序、寬嚴(yán)得當(dāng)、銜接緊湊、操作便捷的問責(zé)方式體系。二是保障黨內(nèi)問責(zé)方式的執(zhí)行落實(shí)?？茖W(xué)的黨內(nèi)問責(zé)規(guī)則和體系是依規(guī)問責(zé)的前提，“法律的生命在于實(shí)施”，黨內(nèi)問責(zé)的生命在于貫徹落實(shí)，決不允許地方政府部門任意裁量，更不允許擅自創(chuàng)設(shè)問責(zé)方式。三是確立社會(huì)公眾的監(jiān)督問責(zé)方式。社會(huì)公眾可以通過舉報(bào)、控告、信訪、聽證、調(diào)查等方式來促進(jìn)“開門問責(zé)”，充分保障有責(zé)必問的實(shí)現(xiàn)。

（三）健全問責(zé)程序，實(shí)現(xiàn)規(guī)范問責(zé)

程序的實(shí)質(zhì)是為了限制恣意專斷以排除決策與執(zhí)行的人情因素，程序的目的是通過“形式正義”保障“實(shí)質(zhì)正義”的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，黨內(nèi)問責(zé)程序尚不規(guī)范，嚴(yán)重影響了問責(zé)的執(zhí)行落實(shí)。因此，必須規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)程序，確保有責(zé)必問、問必依規(guī)、規(guī)必執(zhí)行。一是規(guī)范啟動(dòng)程序。通過巡視、信訪、檢舉等途徑一旦發(fā)現(xiàn)問題，問責(zé)主體應(yīng)立即啟動(dòng)問責(zé)程序，并完善相應(yīng)的信息獲取方式，啟動(dòng)時(shí)限、啟動(dòng)主體的責(zé)任等規(guī)定。二是規(guī)范查證程序。按照在規(guī)定時(shí)間內(nèi)調(diào)查取證，明確失責(zé)事實(shí)和過錯(cuò)原因，整理形成問責(zé)的證據(jù)材料。三是規(guī)范決定程序。對事實(shí)確鑿的，嚴(yán)格按照問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行追責(zé)，作出處理決定。對不事實(shí)的，立即終止問責(zé)程序。四是規(guī)范復(fù)議程序。如果被問責(zé)對象對處理決定不服，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出申訴復(fù)議。五是規(guī)范執(zhí)行程序。處理決定得到切實(shí)的執(zhí)行才能彰顯黨內(nèi)問責(zé)的制度權(quán)威，對強(qiáng)制執(zhí)行程序應(yīng)謹(jǐn)慎細(xì)致規(guī)定。

（四）打通救濟(jì)渠道，保障合法權(quán)益

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”是對保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的生動(dòng)詮釋。縱觀黨內(nèi)問責(zé)的制度體系，救濟(jì)制度還比較缺失，消減了黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)的公信力。為此，要打通救濟(jì)渠道，切實(shí)保障被問責(zé)人的合法權(quán)益。一是完善問責(zé)救濟(jì)制度。應(yīng)盡快清理目前關(guān)于黨內(nèi)問責(zé)救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，制定專門的適用黨內(nèi)的問責(zé)救濟(jì)制度，增強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)救濟(jì)程序的正當(dāng)性、規(guī)范性和可操作性。二是打通問責(zé)救濟(jì)渠道。必須給被問責(zé)對象提供暢通便捷的申訴復(fù)議渠道，規(guī)定被問責(zé)對象一定期限內(nèi)，有權(quán)采取必要的申訴、申辯，問責(zé)主體對申訴進(jìn)行調(diào)查與回復(fù)，以書面形式告知申訴人及其所在單位，確保黨內(nèi)問責(zé)內(nèi)部救濟(jì)的及時(shí)性和有效性。三是注重與外部救濟(jì)的銜接。對于黨內(nèi)問責(zé)之外還要追究法律責(zé)任的被問責(zé)對象，可以依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《國家賠償法》等相關(guān)法律規(guī)定向有關(guān)部門申請救濟(jì)，確保被問責(zé)對象的合法權(quán)利得到全面尊重和有效維護(hù)。

（五）完善復(fù)出制度，實(shí)現(xiàn)理性問責(zé)

黨內(nèi)問責(zé)的目的在于“懲前毖后、治病救人”，建立充滿人文關(guān)懷的被問責(zé)復(fù)出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)理性問責(zé)的重要基礎(chǔ)。目前被問責(zé)干部復(fù)出制度的社會(huì)效果較差，存在著復(fù)出主體、時(shí)限、職級界定不清，復(fù)出程序不透明等缺陷，“高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出”被社會(huì)誤解為“在家休養(yǎng)、坐等提拔”。迫切需要構(gòu)建更加規(guī)范透明的被問責(zé)干部復(fù)出制度。一是完善被問責(zé)干部的復(fù)出條件和程序。明確復(fù)出的主體條件、時(shí)限條件、新任職的職位級別條件、業(yè)績預(yù)期要求等。構(gòu)建嚴(yán)格公開的復(fù)出程序，主要包括提名程序、決定程序、質(zhì)詢程序和公示程序。二是健全被問責(zé)干部復(fù)出考核監(jiān)督機(jī)制。建立針對復(fù)出任職干部工作性質(zhì)和崗位特點(diǎn)的分級分類考核標(biāo)準(zhǔn)和考核方法，對擬復(fù)出干部的德、能、勤、績、廉進(jìn)行綜合考核。嚴(yán)格加強(qiáng)對復(fù)出任職領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的監(jiān)督。三是加強(qiáng)被問責(zé)干部復(fù)出的公眾參與。通過增強(qiáng)復(fù)出制度的公開透明化，積極探索建立公眾測評制度或引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)評估，并適時(shí)向社會(huì)公開評估結(jié)果，最大程度減少公眾對被問責(zé)干部的疑慮。

[1]《習(xí)近平在中共中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表講話》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/ video/2014-06/30/c_126691978.htm。

[2]黃明哲：《建立和完善黨內(nèi)問責(zé)制問題研究》，《中國黨政干部論壇》，2009年第5期。

[3]曾長秋、楊競雄：《習(xí)近平總書記關(guān)于嚴(yán)明黨紀(jì)思想探析》，《中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》,2015年第5期.

（本文作者：中共重慶市萬州區(qū)委黨校區(qū)情教研部主任、講師）

責(zé)任編輯：李冬葉