●徐鳴青

公共政策評(píng)價(jià)在不同層級(jí)政府中的實(shí)施路徑

●徐鳴青

政策評(píng)價(jià)可分為政策內(nèi)容評(píng)價(jià)和政策執(zhí)行評(píng)價(jià)。政策內(nèi)容評(píng)價(jià)是針對(duì)政策本身開(kāi)展的評(píng)價(jià)，政策執(zhí)行評(píng)價(jià)則是針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)介入時(shí)點(diǎn)的不同，政策評(píng)價(jià)又可分為前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)。本文旨在闡述公共政策評(píng)價(jià)在不同層級(jí)政府的實(shí)施路徑，明確評(píng)價(jià)過(guò)程中的實(shí)施原則，為評(píng)價(jià)實(shí)施提供思路參考。

政策評(píng)價(jià) 不同層級(jí)政府 實(shí)施路徑

隨著財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的不斷深入，公共領(lǐng)域評(píng)價(jià)的重點(diǎn)已經(jīng)由財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸轉(zhuǎn)向部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和公共政策評(píng)價(jià)。而績(jī)效理念在原有公共政策分析框架中的逐步融入，進(jìn)一步推動(dòng)了公共政策評(píng)價(jià)成為各級(jí)政府評(píng)估政策實(shí)施效果的關(guān)鍵工具和優(yōu)化政策制定流程的重要抓手。本文旨在闡述公共政策評(píng)價(jià)在不同層級(jí)政府的實(shí)施路徑，明確評(píng)價(jià)過(guò)程中的實(shí)施原則，為評(píng)價(jià)實(shí)施提供思路參考。

一、公共政策評(píng)價(jià)的定義和分類

公共政策評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“政策評(píng)價(jià)”）是一種先進(jìn)的輔助管理手段，其目的在于通過(guò)提升政策制定、執(zhí)行的科學(xué)化和規(guī)范化推動(dòng)政策目標(biāo)和政策效益的實(shí)現(xiàn)；其過(guò)程是從績(jī)效理念出發(fā)，對(duì)政府政策目標(biāo)、執(zhí)行、結(jié)果、效率、影響等進(jìn)行全方位、多層次地開(kāi)展評(píng)價(jià)。政策的制定者和執(zhí)行者是政府。政策是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能的重要工具。政策評(píng)價(jià)的有效性和針對(duì)性，正越來(lái)越受到各級(jí)政府部門的重視，并開(kāi)始在政策制定實(shí)施的全流程中貫徹運(yùn)用。

不同層級(jí)政府在政策制定和實(shí)施中所關(guān)注的重點(diǎn)不同。按行政層級(jí)，可將我國(guó)的政府劃分為五級(jí)，即中央政府、省級(jí)政府、省轄市級(jí)政府、縣區(qū)級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。為便于后續(xù)觀點(diǎn)的闡述，本文將政府層級(jí)細(xì)分為三級(jí)：頂層政府（中央政府）、中層政府（省級(jí)和省轄市級(jí)）和基層政府（縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)）。其中，頂層政府的政策對(duì)本級(jí)和下轄區(qū)域具有權(quán)威性和引領(lǐng)性，其工作重點(diǎn)在于政策的制定。中層政府肩負(fù)執(zhí)行上級(jí)政府政策的職能，同時(shí)還需根據(jù)地方實(shí)際制定相應(yīng)政策，即涉及制定和實(shí)施兩個(gè)方面?；鶎诱饕?fù)責(zé)執(zhí)行上級(jí)政府政策，其工作重心在于政策實(shí)施。

按評(píng)價(jià)對(duì)象，政策評(píng)價(jià)可分為政策內(nèi)容評(píng)價(jià)和政策執(zhí)行評(píng)價(jià)。政策內(nèi)容評(píng)價(jià)是針對(duì)政策本身開(kāi)展的評(píng)價(jià)，政策執(zhí)行評(píng)價(jià)則是針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體而言，對(duì)頂層政府政策評(píng)價(jià)更多得基于政策內(nèi)容本身，主要目的是評(píng)價(jià)政策是否合理、是否符合實(shí)際情況、在全國(guó)層面是否可實(shí)施；中層政府需從制定和實(shí)施兩個(gè)維度開(kāi)展評(píng)價(jià)；基層政府則更適用于政策執(zhí)行評(píng)價(jià)。

根據(jù)介入時(shí)點(diǎn)的不同，政策評(píng)價(jià)又可分為前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)三種。前評(píng)價(jià)主要對(duì)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)必要性和可行性。跟蹤評(píng)價(jià)主要對(duì)目標(biāo)的階段成果或?qū)崿F(xiàn)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)是否達(dá)到預(yù)期的階段目標(biāo)、執(zhí)行過(guò)程中是否存在偏差。后評(píng)價(jià)重點(diǎn)評(píng)價(jià)政策的結(jié)果、效率、效益和影響力。

根據(jù)以上針對(duì)政府的層級(jí)劃分和評(píng)價(jià)實(shí)施的時(shí)間順序，本文對(duì)政策評(píng)價(jià)進(jìn)行了分類，并對(duì)其在不同層級(jí)政府中的適用進(jìn)行了界定，詳見(jiàn)表1。

表1 公共政策評(píng)價(jià)的分類及其適用

二、公共政策評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑

政策本身的好壞直接影響政策的最終效果。采用正確的評(píng)價(jià)手段可以準(zhǔn)確分析政策制定和執(zhí)行的潛在優(yōu)化點(diǎn)，從而促進(jìn)政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。依照政府層級(jí)、評(píng)價(jià)對(duì)象和介入時(shí)點(diǎn)，以下由頂層及基層、由內(nèi)容及執(zhí)行、由前及后解析政策評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑。

（一）頂層和中層政府政策內(nèi)容前評(píng)價(jià)

頂層政府和中層政府政策內(nèi)容前評(píng)價(jià)的主要原則包括必須性、可行性、全面性、針對(duì)性、可持續(xù)性、流程合規(guī)性和價(jià)值觀導(dǎo)向性。必須性是指必須通過(guò)政策層面才能解決問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)；可行性是指政策內(nèi)容符合實(shí)際情況，具有可操作性。全面性指政策針對(duì)的對(duì)象、區(qū)域、行業(yè)等全覆蓋；針對(duì)性指政策目標(biāo)或措施等針對(duì)性強(qiáng)；可持續(xù)性指政策可以延續(xù)、可發(fā)展；流程合規(guī)性指政策制定過(guò)程合規(guī)合法；價(jià)值觀導(dǎo)向性指政策引領(lǐng)正確的價(jià)值觀。而在進(jìn)行中層政府的政策前評(píng)價(jià)時(shí)，還需堅(jiān)持一致性原則。一致性指的是政策的內(nèi)容符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，不偏離上級(jí)政府政策的意圖和目標(biāo)。

以目前我國(guó)中央政府推動(dòng)實(shí)施的計(jì)劃生育“二胎”政策為例，對(duì)該政策進(jìn)行評(píng)價(jià)需貫徹七項(xiàng)主要原則，可切入的評(píng)價(jià)維度詳見(jiàn)表2。

（二）頂層和中層政府政策內(nèi)容后評(píng)價(jià)

無(wú)論是頂層政府還是中層政府的政策，后評(píng)價(jià)均可結(jié)合“4E”原則，從政策效果、效率、效益和影響四方面開(kāi)展評(píng)價(jià)。政策效果指是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)，政策效率指政策是否直接有效，政策效益是指政策對(duì)當(dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)和對(duì)象滿意度，政策影響是指對(duì)當(dāng)?shù)卦斐傻拈L(zhǎng)遠(yuǎn)影響。

以某地區(qū)的殘疾人“陽(yáng)光家園計(jì)劃”政策為例，對(duì)該政策進(jìn)行評(píng)價(jià)需貫徹“4E”原則，政策評(píng)價(jià)的邏輯框架詳見(jiàn)表3。

表2 計(jì)劃生育“二胎”政策內(nèi)容前評(píng)價(jià)框架

表3 “陽(yáng)光家園計(jì)劃”政策內(nèi)容后評(píng)價(jià)框架

（三）中層政府政策執(zhí)行前評(píng)價(jià)

中層政府是地區(qū)政策的制定者，同時(shí)也是上級(jí)政府政策的執(zhí)行者。中層政府在政策執(zhí)行方面需根據(jù)上級(jí)政策的內(nèi)容，同時(shí)依據(jù)地方實(shí)際情況，將政策分解和下放。

因此，對(duì)中層政府政策執(zhí)行的前評(píng)價(jià)可從政策分解、政策指導(dǎo)、資源配套、內(nèi)部協(xié)調(diào)和執(zhí)行監(jiān)督五個(gè)方面切入。進(jìn)一步，政策分解可細(xì)化為“解”（解讀）和“分”（分級(jí)）；政策指導(dǎo)可細(xì)化為政策解釋、方向指導(dǎo)和執(zhí)行指導(dǎo)；資源配套可包括資金配套、人員配套和職能配套；監(jiān)督則可分解為業(yè)務(wù)監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督兩個(gè)層面。

（四）中層政府政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)

中層政府開(kāi)展政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)，主要目的在于為提升政策執(zhí)行時(shí)的科學(xué)性和系統(tǒng)性，更好地引領(lǐng)下級(jí)政府完成政策執(zhí)行。中層政府政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)可從執(zhí)行完整性、有效性、深入性、規(guī)范性四個(gè)維度開(kāi)展。完整性涉及目標(biāo)、配套、執(zhí)行三個(gè)層面；有效性覆蓋宣傳、執(zhí)行和監(jiān)督；深入性從行業(yè)和受益群體考量；規(guī)范性主要包括法規(guī)符合性、流程規(guī)范性。

以對(duì)某省執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》開(kāi)展政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)為例。根據(jù)《意見(jiàn)》，后評(píng)價(jià)指標(biāo)可以包括：目標(biāo)完整性從執(zhí)行體制改革、保障基本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、完善市場(chǎng)機(jī)制、統(tǒng)籌養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等維度衡量；配套完整性重點(diǎn)考察政策、資金、人員、部門職能配套的情況；執(zhí)行完整性從擴(kuò)大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、健全養(yǎng)老服務(wù)體系、優(yōu)化養(yǎng)老環(huán)境等角度切入；宣傳有效性則需綜合權(quán)衡地區(qū)、人員和內(nèi)容覆蓋率；執(zhí)行有效性涵蓋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果和人均成果；監(jiān)督有效性包括職能監(jiān)督、部門監(jiān)督、人員監(jiān)督；深入性指深入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和人群，是否結(jié)合實(shí)際開(kāi)展工作；規(guī)范性包括是否符合相關(guān)法規(guī)以及流程規(guī)范是否高效、合理。

（五）基層政府政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)

縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府作為基層政府，是各項(xiàng)公共政策執(zhí)行的最后一環(huán)，也是關(guān)鍵一環(huán)。一般而言，對(duì)基層政府更多采用政策執(zhí)行后評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，在評(píng)價(jià)過(guò)程中需堅(jiān)持四個(gè)主要原則，即政策執(zhí)行的吻合性、原則性、靈活性、規(guī)范性。吻合性是指政策執(zhí)行過(guò)程中與原有政策意圖相符，包括目標(biāo)吻合性和執(zhí)行吻合性；原則性指執(zhí)行過(guò)程中堅(jiān)持政策制定的根本目標(biāo)和根本方向；靈活性指執(zhí)行過(guò)程中在不違背政策根本目標(biāo)和方向的前提下，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)靈活處理；規(guī)范性是指政策執(zhí)行過(guò)程符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度，執(zhí)法過(guò)程公平、公開(kāi)、公正。

三、關(guān)于開(kāi)展公共政策評(píng)價(jià)的進(jìn)一步探討

前文已對(duì)不同層級(jí)政府下多種類型政策評(píng)價(jià)的實(shí)施路徑進(jìn)行了分析，對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則進(jìn)行了闡述。但公共政策評(píng)價(jià)的實(shí)際效果，不僅與其實(shí)施路徑相關(guān)聯(lián)，還與評(píng)價(jià)的開(kāi)展形式有著極大的關(guān)聯(lián)度。

公共政策評(píng)價(jià)可以采用自評(píng)、互評(píng)和他評(píng)三種開(kāi)展形式。自評(píng)即政策制定部門或執(zhí)行部門自己開(kāi)展評(píng)價(jià)；互評(píng)指同級(jí)政府之間開(kāi)展評(píng)價(jià)，例如成都和濟(jì)南互評(píng)、重慶和廣州互評(píng)；他評(píng)則指由第三方開(kāi)展評(píng)議。自評(píng)的優(yōu)點(diǎn)在于評(píng)價(jià)組對(duì)本地區(qū)、本部門業(yè)務(wù)工作的熟悉程度較高，缺點(diǎn)在于存在利益關(guān)聯(lián)和角度偏頗的風(fēng)險(xiǎn)；互評(píng)的優(yōu)點(diǎn)在于評(píng)價(jià)組具有一定的客觀性，缺點(diǎn)在于存在部門相互合謀的風(fēng)險(xiǎn)；他評(píng)的優(yōu)點(diǎn)在于評(píng)價(jià)組專業(yè)性較高、獨(dú)立性較強(qiáng)，缺點(diǎn)在于對(duì)業(yè)務(wù)工作的熟悉度不足。目前，較多采用的評(píng)價(jià)形式是自評(píng)和他評(píng)兩種。

總體而言，政策評(píng)價(jià)如何開(kāi)展，應(yīng)堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的原則。根據(jù)不同的情況選定適宜的評(píng)價(jià)方式和形式，有利于真正發(fā)揮政策評(píng)價(jià)的作用——提高政策制定的水平，提升政策實(shí)施的效果?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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