杜家福

(重慶市審計(jì)局，重慶 401147)

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中社會(huì)資本的引入路徑研究

杜家福

(重慶市審計(jì)局，重慶 401147)

引入社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是財(cái)政水平既定條件下提升政府公共服務(wù)能力的重要途徑。本文從劃分公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本類型出發(fā)，在對(duì)國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中引入社會(huì)資本方法的對(duì)比分析，以綜合交通樞紐設(shè)施項(xiàng)目為例，深入探討了不同性質(zhì)類型項(xiàng)目可采用的社會(huì)資本引入路徑和方法。

公共基礎(chǔ)設(shè)施；綜合交通樞紐；路徑

0 引言

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)條件。自改革開放以來，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了顯著成效，無論是城市還是農(nóng)村區(qū)域、無論工業(yè)還是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均獲得了長足發(fā)展。然而，隨著近年來我國城市化進(jìn)程的持續(xù)加快，城市人口的不斷增長，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的迅猛發(fā)展，人們對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益提升，以政府財(cái)政投入為主的傳統(tǒng)引資模式已越來越不能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的巨大需求。不斷豐富投融資主體，積極引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化是當(dāng)前我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必然選擇。

1 公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目類型劃分

按照公共產(chǎn)品類型的傳統(tǒng)劃分方法，人們一般是依據(jù)競爭性和排他性兩個(gè)維度來將公共產(chǎn)品劃分為三種類型。第一類是純公共產(chǎn)品，該類產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特性，如國防、外交、司法、公平的收入分配、有效率的政府或制度、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)科學(xué)等。第二類是俱樂部產(chǎn)品，該類產(chǎn)品在消費(fèi)上具有非競爭性，同時(shí)可較輕易地做到排他，如公共橋梁、公共游泳池、圖書館、公共電影院、醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育等。第三類是共同資源或公共資源，這類產(chǎn)品與俱樂部產(chǎn)品剛好相反，在消費(fèi)上具有競爭性，但卻無法有效地排他。如公共漁場、牧場、地下水、地下石油、垃圾處理、孤兒院和養(yǎng)老院等。其中后兩類產(chǎn)品又被稱作“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。

在探討公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)引入社會(huì)資本的路徑時(shí)，由于設(shè)施項(xiàng)目自身的盈利性在決定項(xiàng)目能否從外部引入資本、以及引入社會(huì)資本額度大小及方式選擇方面具有關(guān)鍵作用，因此這里需要以公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益狀況來對(duì)其類型進(jìn)行重新劃分。這里以綜合交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)為例，根據(jù)項(xiàng)目是否存在收益性，以及收益性的大小，將其分為可經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三種類型。其中可經(jīng)營性項(xiàng)目類似于傳統(tǒng)劃分方法中的私人物品，具有較高經(jīng)營利潤，能夠獲得較高收益，通過經(jīng)營該項(xiàng)目可獲得足夠收益和利潤來維持其運(yùn)營，一般可直接交由市場力量來進(jìn)行建設(shè)。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目類似于傳統(tǒng)劃分方法中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這類項(xiàng)目的受益對(duì)象較為明確，項(xiàng)目經(jīng)營者在向受益對(duì)象提供服務(wù)時(shí)具備收取相應(yīng)費(fèi)用的條件。但與此同時(shí)，這類項(xiàng)目又具有較強(qiáng)的社會(huì)性，項(xiàng)目經(jīng)營者只能向受益對(duì)象收取較低的服務(wù)費(fèi)用，只能獲得微利甚至存在虧損。非經(jīng)營性項(xiàng)目類似于傳統(tǒng)劃分方法中的純公共產(chǎn)品，指無法實(shí)現(xiàn)收費(fèi)，無任何收益或僅有極少量收益，單靠經(jīng)營該項(xiàng)目根本無法維持其運(yùn)行的民生項(xiàng)目。按照此方法，綜合交通樞紐項(xiàng)目設(shè)施的具體類型劃分如表1所示。

表1 綜合交通樞紐項(xiàng)目設(shè)施性質(zhì)分類表

2 國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入社會(huì)資本的經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國內(nèi)外公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的社會(huì)資本引入經(jīng)驗(yàn)來看，每個(gè)國家或地區(qū)采用的方法雖有共同之處，但又往往各有偏重，具體如表2所示。由表可見，美國偏重于采用市政債券方式引入社會(huì)資本，主要是運(yùn)用市政或項(xiàng)目的現(xiàn)金流來支持債券發(fā)行。其中可經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)主要通過發(fā)行收入債券的方式來引入社會(huì)資本，非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要通過發(fā)行一般責(zé)任債券來引入社會(huì)資本。

表2 國內(nèi)外公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)社會(huì)資本引入路徑比較表

3 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入社會(huì)資本的方法選擇

考慮到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金一般具有大額、長期的特點(diǎn)，因此這里將以綜合交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)為例，重點(diǎn)討論項(xiàng)目合作和資本市場中可選擇的社會(huì)資本引入方法。其中項(xiàng)目合作主要考察PPP、BOT、TOT、服務(wù)外包與購買等方式，資本市場主要考察貸款、債券與股權(quán)、基金與信托、資產(chǎn)證券化等方式。從綜合交通樞紐的三種項(xiàng)目類型來看，酒店及停車場等經(jīng)營性項(xiàng)目由于收益性較高，所獲利潤充足，因此可選擇的社會(huì)資本引入方法多樣，PPP、BOT、TOT、服務(wù)外包、貸款、債券與股權(quán)、基金與信托、資產(chǎn)證券化等方式均可適用；而樞紐站場等準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目因其收益較低，而BOT、TOT方式往往需要項(xiàng)目具有較高的收益率來予以支持，因此這兩種方式在此類項(xiàng)目中適用性不強(qiáng)，可采用PPP、服務(wù)外包、貸款、債券與股權(quán)、基金與信托、資產(chǎn)證券化等方式。此時(shí)，為了激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情，可采用利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、現(xiàn)金補(bǔ)貼方式對(duì)參與其中的社會(huì)資本進(jìn)行激勵(lì)。對(duì)于通道及綠化等市政配套設(shè)施而言，由于其純公共產(chǎn)品特性，幾乎完全無收益，因此引入社會(huì)資本的方法十分有限，更多只能采用外包、銀行貸款、發(fā)行債券的方式來獲得社會(huì)資本的參與。具體如表3所示。

表3 綜合交通樞紐項(xiàng)目建設(shè)引入社會(huì)資本的方法選擇表

4 結(jié)語

根據(jù)收益性不同，公共基礎(chǔ)設(shè)施分為可經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目三種類型。借鑒國內(nèi)外公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的社會(huì)資本引入經(jīng)驗(yàn)，我國經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)可采用PPP、BOT、TOT、服務(wù)外包、貸款、債券與股權(quán)、基金與信托、資產(chǎn)證券化等方式引入社會(huì)資本，準(zhǔn)經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)可采用PPP、服務(wù)外包、貸款、債券與股權(quán)、基金與信托、資產(chǎn)證券化等方式引入社會(huì)資本，非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)則可采用的外包、銀行貸款、發(fā)行債券等方式引入社會(huì)資本。

[1]王哲. 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資模式研究[J]. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016， (5):20-21.

[2]吳建霞，劉海剛. 公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式的比較研究[J]. 現(xiàn)代物業(yè)，2013，(7):104-105.

[3]王莉. 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BOT融資分析[J]. 中國市場，2012，(32):29-31.

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(編輯 文新梅)

The Introduction Path of Social Capital in Public Infrastructure

DU Jiafu

(Chongqing Audit Bureau, Chongqing 401147, China)

Introducing social capital to participate in the construction of public infrastructure is an important way to enhance the government’s public service capacity under a given level of revenue conditions. From the division of basic types of public infrastructure projects, this paper has compared the introduction ways of social capital in the construction of infrastructure projects at home and abroad. Taking comprehensive transportation hub infrastructure project as an example, this article has studied the ways of introducing social capital into different types of integrated transport hub infrastructure projects deeply.

public infrastructure; comprehensive transportation hub; path

2016-08-16

杜家福(1963—)，高級(jí)審計(jì)師。主要研究方向：建設(shè)投資項(xiàng)目審計(jì)。

F035.1

B

1672-0601(2016)12-0096-03