張靜云

「費(fèi)改稅」：換湯也要換藥

張靜云

近期，引發(fā)國(guó)民熱議的排污費(fèi)更名為環(huán)保稅正式進(jìn)入立法程序，并有望在2017年正式實(shí)施，成為中國(guó)第19個(gè)稅種，兩者更迭實(shí)施過(guò)程也是漫長(zhǎng)，歷經(jīng)數(shù)十年。

其實(shí)，環(huán)境保護(hù)稅這個(gè)概念最初是由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古于1920年首次提出，當(dāng)時(shí)的思路是采取對(duì)污染者征稅或收費(fèi)的辦法來(lái)解決外部性問(wèn)題，而這一說(shuō)法也為西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍接受。

而我國(guó)“另辟蹊徑”采取的排污費(fèi)制度1979年底才開(kāi)始實(shí)行，隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，政策也由最開(kāi)始的包容管轄演變?yōu)閾碛幸惶壮尚蔚氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)累計(jì)征收排污費(fèi)2115.99億元（其中2015年征收排污費(fèi)173億元），繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)達(dá)到500多萬(wàn)戶。

火電、鋼鐵、化工、水泥、石油五大行業(yè)作出的貢獻(xiàn)最大，都集中在廢氣、污水、噪聲、固體廢物這幾個(gè)“老大難”上。

乍一看，征收排污費(fèi)的力度和額度都已經(jīng)初具規(guī)模，但其實(shí)排污費(fèi)額度與環(huán)境治理成本相差太遠(yuǎn)了，有的地方思想停留在重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境的守舊階段，為了保全當(dāng)?shù)氐摹褒堫^企業(yè)”，根本不按規(guī)定征收排污費(fèi)。省以下的各級(jí)政府環(huán)保局征繳后一般采取“自征自管”和“自收自支”的模式，究竟有多少是真正用于環(huán)境保護(hù)很難鑒定。

這樣就形成了一個(gè)怪圈，“排污費(fèi)”從名字上就容易讓人產(chǎn)生歧義，似乎在暗示企業(yè)繳費(fèi)之后即可排污，而不必再去花力氣治污。繳納排污費(fèi)變成了一張“通行證”，且在征收標(biāo)準(zhǔn)和征收率都偏低的情況下，導(dǎo)致整體的環(huán)保效果不明顯。

用緣木求魚來(lái)形容排污費(fèi)的治污效果不算夸張，因?yàn)槊總€(gè)省區(qū)市都有大量重點(diǎn)污染企業(yè)因“政策性免征”不用繳納排污費(fèi)。而這其中，長(zhǎng)期污染大戶比比皆是，僅以河北為例，713家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染記錄與該中心數(shù)據(jù)庫(kù)12萬(wàn)個(gè)污染記錄進(jìn)行比對(duì)，竟有4000多條結(jié)果相匹配，有些結(jié)果與這些重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)直接對(duì)應(yīng)。有了“減負(fù)”的借口，這就是他們的表現(xiàn)。

本次從排污費(fèi)到環(huán)保稅的更迭，草案的立法原則是“稅負(fù)平移”，以總體上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)為主，征收對(duì)象等都與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致，包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四大類。

它們之間的最大區(qū)別是，排污費(fèi)是行政收費(fèi)，是環(huán)保部門的收入，不繳納排污費(fèi)是違規(guī)行為；環(huán)保稅不是收入稅或者所得稅，而是行為稅，也上升到違法行為的層面。從根本上講，企業(yè)不排污，環(huán)保部門的收入就會(huì)減少，而環(huán)保稅是“有污染才有稅”，是鼓勵(lì)企業(yè)不排污的一種獎(jiǎng)勵(lì)途徑。

以前的排污費(fèi)說(shuō)的是專款專用，即全部列入環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，實(shí)際上究竟有多少用于環(huán)境治理是非公開(kāi)的。一旦改為征稅，其收入要列入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算，環(huán)保支出將由財(cái)政統(tǒng)一安排，多了一道“關(guān)卡”，也就多了一次監(jiān)控。

然而，環(huán)境保護(hù)稅最大的挑戰(zhàn)也來(lái)自對(duì)該稅的征收和監(jiān)管。環(huán)保稅的征收需要過(guò)環(huán)保部門（核定）和稅務(wù)機(jī)關(guān)（征繳）兩道防線。

過(guò)去，企業(yè)的排污量和收費(fèi)數(shù)量的監(jiān)測(cè)和計(jì)算是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)的，費(fèi)改稅后這個(gè)問(wèn)題一樣要解決，排污尤其是氣體排污的測(cè)量需要專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和手段，稅務(wù)機(jī)關(guān)本身并不具備這些技術(shù)。這就需要基于第三方的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境審計(jì)，共同配合完成這項(xiàng)工作。它們兩者能否協(xié)調(diào)好這項(xiàng)工作成為一個(gè)值得思量的問(wèn)題。

環(huán)保稅的正式開(kāi)征意味著環(huán)境污染從此轉(zhuǎn)換為排污者的剛性稅負(fù)，鑒于稅的立法層級(jí)更高、執(zhí)法更規(guī)范的基礎(chǔ)，對(duì)企業(yè)的提檔升級(jí)絕對(duì)是一劑良藥。當(dāng)排污企業(yè)以積極主動(dòng)的態(tài)度琢磨如何少繳稅，主動(dòng)追求節(jié)能減排、加速環(huán)保投資，如何最大程度地減少環(huán)境污染，稅收的意義才能被體現(xiàn)出來(lái)，最讓人擔(dān)憂的是有的企業(yè)將所繳納的環(huán)境稅計(jì)入產(chǎn)品成本，導(dǎo)致排污收費(fèi)實(shí)際上成為商品價(jià)格的一部分而轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，從而步入“企業(yè)污染社會(huì)負(fù)擔(dān)”的怪圈，這樣的環(huán)保工作只能是在原地打圈！

荷蘭是征收環(huán)境保護(hù)稅比較早的國(guó)家，他們?yōu)榄h(huán)境保護(hù)稅設(shè)計(jì)的稅收主要包括燃料稅、噪音稅、水污染稅等，對(duì)二氧化碳排放起到了很明顯的控制作用，而本次環(huán)保稅并未將二氧化碳納入征收范圍，理由是《環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》是針對(duì)排污行為進(jìn)行征稅，針對(duì)的是排污行為本身。只是目前因面臨的非議與意見(jiàn)太多暫時(shí)不能實(shí)施，實(shí)際上以后有可能被納入征收范圍。

我國(guó)環(huán)保稅法的博弈戰(zhàn)已打了十年之久，從不理解的質(zhì)疑發(fā)展為如今終于要“塵埃落定”，環(huán)保稅肯定是要開(kāi)征了。目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)和治理水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家尚存在較大差距，不能奢望靠一部環(huán)保稅法來(lái)解決所有的環(huán)保問(wèn)題。只有在各方配套設(shè)施都完善的情境下，排污費(fèi)更名的這次“變身”才能出彩！