席 皓，劉凌旗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100871)

分稅制下縣級政府財(cái)政能力與民眾政治信任
——基于全國代表性樣本的實(shí)證分析

席 皓，劉凌旗

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100871)

縣級政府的財(cái)政能力對當(dāng)?shù)孛癖姷男湃味扔酗@著的正向影響。其關(guān)聯(lián)機(jī)制在于，基層政府的財(cái)政能力決定其是否能夠提供較好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等非經(jīng)濟(jì)公共物品，而民眾對政府所提供的非經(jīng)濟(jì)公共物品的滿意度直接影響到相應(yīng)的政府評價和信任。分稅制改革后，其“層層上收”和“驅(qū)趕效應(yīng)”造成了基層政府的財(cái)權(quán)事權(quán)的不平衡狀態(tài)，這對基層政府的財(cái)政能力和地方治理提出了挑戰(zhàn)，同時在一定程度上將削弱民眾對當(dāng)?shù)卣男湃纬潭取?/p>

政治信任；公共物品；政府財(cái)政能力；分稅制

一、問題的提出：政府財(cái)政能力與政治信任

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)推動了地方政府財(cái)政能力的不斷增強(qiáng)。政府在考慮將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為自身財(cái)政實(shí)力的同時，應(yīng)更有效地提高社會信任度與政府公信力。中國大部分區(qū)域以“四級行政區(qū)劃制度”為主，縣級政府是連接中央與地方、國家與社會的重要環(huán)節(jié)，在改革開放初期曾是引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。而在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的今天，政府機(jī)構(gòu)在多大范圍內(nèi)共享了經(jīng)濟(jì)增長的果實(shí)？基于不同的財(cái)政發(fā)展水平，縣域普通民眾在多大程度上認(rèn)可和信任當(dāng)?shù)氐恼块T？這些都關(guān)系到國家政策是否能在地方治理過程中有效落實(shí)，關(guān)系到基層政府質(zhì)理水平及其績效。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作用于地方信任的因素也在發(fā)生著變化。

2016年8月24日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，嘗試在中央和地方財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)上作出新的調(diào)整。這直接針對的是目前普遍存在的基層政府財(cái)政困難，即財(cái)政能力較弱卻事權(quán)較重的現(xiàn)狀。這次調(diào)整是分稅制改革以來首次對財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整的重大舉措，其進(jìn)展直接關(guān)系著地方治理的實(shí)效。在這一背景下，本文通過分層線性模型研究在轉(zhuǎn)型期的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會情境下中國地方政府財(cái)政能力與政治信任存在的關(guān)聯(lián)，據(jù)此挖掘這種關(guān)聯(lián)性背后由分稅制改革引起的一系列連鎖反應(yīng)，以幫助我們更深刻地理解這次劃分改革的意義所在。

二、文獻(xiàn)回顧

本文所分析的政治信任的一個方面，特指民眾對政府及民眾的信任度。實(shí)際上，當(dāng)前以問卷方式分析政治信任的研究更多的是政府信任層面上的。政治信任能夠反映出國民對地方政府政策效能的態(tài)度和期望，是社會對政府質(zhì)量和治理績效的整體性評價。社會大眾對政府質(zhì)量和治理現(xiàn)狀的認(rèn)可程度，作用于一個地方的政治支持情況。[1]

(一)區(qū)域情境、公共物品與政治信任。

通過不同國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)相較于富裕地方而言，貧困地區(qū)的村民更傾向于不信任外人，有時甚至對村內(nèi)人亦表示出不信任。[2]也有研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績效對信任存量具有差異性影響，高經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的公民對社會表達(dá)的不信任越多。[3]中國的信任問題與區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。[4][5]如果特定地區(qū)享有較高的經(jīng)濟(jì)收入且較為平等，則有利于產(chǎn)生更強(qiáng)的信任感和公民規(guī)范。[6][7]故而，政府在降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平等方面作出的努力越多，越會促進(jìn)公民的信任水平提升。[8]盡管有學(xué)者籠統(tǒng)地將中國視為低信任度國家，但我們在進(jìn)行比較研究時，還是需尊重具體地域的條件殊同。此外，社會、文化等宏觀環(huán)境能夠?qū)е虏煌貐^(qū)之間的信任狀況的差異，[9]交易重復(fù)的可能性和交易發(fā)達(dá)程度，決定了一個地區(qū)的信任水平。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，公共物品的提供對政治信任的影響會明顯增加。有學(xué)者指出，轉(zhuǎn)型期的中國政府在經(jīng)濟(jì)增長、民生福利、非經(jīng)濟(jì)公共物品供給方面的治理越不滿意，其政治信任水平可能越低。政府在公共物品提供方面的責(zé)任比推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的政策效能，更能讓民眾提高對政府的信任水平，而且各縣人均GDP 的增長沒有發(fā)生預(yù)期中的促進(jìn)政治信任的效果，二者反而出現(xiàn)了微弱的負(fù)相關(guān)關(guān)系。[8]而且，政治機(jī)構(gòu)的信任度呈現(xiàn)由中央向地方逐級下降的譜系，公眾對越接近中央的政治機(jī)構(gòu)越信任，而對越靠基層的政治機(jī)構(gòu)越缺乏信任，[10]本文更傾向于認(rèn)為這種現(xiàn)象源于基層的政治機(jī)構(gòu)因其直接向民眾提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行財(cái)政稅收工作，使其弊端和可能存在的腐敗更容易暴露在民眾面前。

(二)財(cái)政分權(quán)與政治信任。

政府間財(cái)政關(guān)系同樣會影響民眾的政治信任，這首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變遷會影響地方政府的行為模式。其次，政府行為模式的變化進(jìn)而影響了政府提供公共物品的水平，從而影響民眾的政治信任。傳統(tǒng)分權(quán)理論認(rèn)為，個人可以通過“用腳投票”來表達(dá)自身對公共物品的偏好，從而激勵地方政府更好地提供公共產(chǎn)品。[11]以錢穎一和溫格斯特為代表的第二代分權(quán)理論認(rèn)為，中國的分權(quán)改革所帶來的激勵和制約機(jī)制使得中國的改革形成了路徑依賴，極大地刺激了中國的經(jīng)濟(jì)增長，但是地方政府往往會傾向于提供短期內(nèi)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品。[12][13]此外，財(cái)政分權(quán)背景下的財(cái)政激勵不僅顯著地改變了公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)，而且改變了政府預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出模式。在公共物品提供者中，省級以下政府需承擔(dān)大部分地方公共支出的責(zé)任并沒有隨著財(cái)政體制的改革而改變。[14]

更多學(xué)者認(rèn)為改革開放后的財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了公共物品提供水平的降低。有學(xué)者指出，相對于分稅制改革前而言，地方公共服務(wù)的供給水平在改革實(shí)施之后有顯著的下降。同時，較高水平的公共品供給常常與較高的財(cái)政自主性聯(lián)系在一起，[15]而財(cái)政分權(quán)與地方公共服務(wù)供給水平呈現(xiàn)出十分顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。[16]另一部分研究將基礎(chǔ)教育作為衡量公共物品提供水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，以研究財(cái)政分權(quán)帶來的影響，并認(rèn)為財(cái)政分權(quán)至少沒有帶來地方基礎(chǔ)教育水平的提高，而其原因在于基礎(chǔ)教育的正外部性。同時，財(cái)政分權(quán)不僅拉大了富裕和貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長和社會服務(wù)供給水平，[17][18]同時不同程度地降低了基礎(chǔ)教育和城市公用設(shè)施的供給，這意味著，公共支出的地方化沒有很好地促進(jìn)非經(jīng)濟(jì)型公共物品的有效供給，甚至可能是現(xiàn)實(shí)困境的制度根源。[19]

然而，直接分析財(cái)政體制與政治信任關(guān)聯(lián)性的研究在近年來并不多。有研究表明，財(cái)政分權(quán)容易導(dǎo)致地方政府間為爭奪外來資本而展開競爭，這使得地方政府將大量的公共資源投人到生產(chǎn)性行業(yè)之中，從而忽視了事關(guān)民眾政治信任的民生性行業(yè)。改革之后地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡造成了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，地方為增加收入而進(jìn)行的亂收費(fèi)和土地財(cái)政等問題則進(jìn)一步降低了民眾對政府的信任?？傊?，中國的財(cái)政分權(quán)降低了民眾對政府的信任程度，且這種負(fù)面作用在農(nóng)村地區(qū)更為顯著。[20]然而問題在于，1994年的分稅制改革是一種集權(quán)式的財(cái)政改革，在他們的論述時段里為何沒能改變這種困境呢？“最重要的并不在于分權(quán)還是集權(quán)，而在于政府行為。[21]”本文在以上文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，將著重分析體制變遷導(dǎo)致的地方政府行為變化及其帶來的治理問題，并分析財(cái)政分權(quán)下縣級政府財(cái)政能力和提供公共物品水平及其與民眾政治信任變換之間的關(guān)系。在下文中，我們將首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，觀察各種變量對于民眾對縣級政治信任程度的影響，其中著重關(guān)注縣級政府的財(cái)政能力，接下來分析體制變遷導(dǎo)致的治理問題的重要性及其結(jié)構(gòu)原因。

三、數(shù)據(jù)與分析方法

(一)研究方法與模型。

為盡量減少推理上的生態(tài)學(xué)謬誤(ecological fallacy)和簡化論謬誤(reductionism)[22]2789-279，文章在檢驗(yàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情境、政府質(zhì)量主觀認(rèn)知與地方政府財(cái)政能力對國民政治信任的影響時，采用了分層線性模型。有關(guān)公眾政治信任的測量、政府質(zhì)量相應(yīng)指標(biāo)的認(rèn)知屬于個體層面的受訪者，而經(jīng)濟(jì)增長、縣級政府財(cái)政能力則屬于區(qū)域?qū)用娴那榫承灾笜?biāo)。分層模型的用途恰在于針對任何一層進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和測量，并且定義了某一層次變量對另一層次變量間關(guān)系的影響。在本文中，共定義了五個二層線性模型，模型估計(jì)的結(jié)果呈現(xiàn)在表2中。

(二)數(shù)據(jù)來源。

本研究以定量研究方法對全國大型概率抽樣調(diào)查項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行客觀分析。有關(guān)國民政治信任的個體層面數(shù)據(jù)來自“2008年中國公民意識調(diào)查”，縣域發(fā)展情境的數(shù)據(jù)來自《2008年中國區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》、《2008年中國縣市社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》及國家統(tǒng)計(jì)局、地方統(tǒng)計(jì)局公開的數(shù)據(jù)資料。個體層面數(shù)據(jù)來自“2008 年中國公民意識年度調(diào)查”，該調(diào)查由北京大學(xué)中國國情研究中心設(shè)計(jì)并實(shí)施，在全國25個省市區(qū)， 73個縣級單位， 146個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道， 292個村/居委會訪問了4004 位受訪人，有效完成率達(dá)73%。[23]2由于項(xiàng)目覆蓋了全國較廣的范圍，可充分代表公共產(chǎn)品提供能力差異較大的各個縣的真實(shí)情況。

本文只選取調(diào)查中50個縣(包括縣級市)的樣本，不對市轄區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。中國的市轄區(qū)與縣在行政上平級，但在行政管理制度或上下級財(cái)政關(guān)系方面均存在較大差異。在一個職能完整的現(xiàn)代化城市中，市政府仍是重要的公共物品(包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療等)的主要提供者，那些牽動經(jīng)濟(jì)動脈與財(cái)政收入較大的企事業(yè)單位往往安置在市一級。[24]18-20市轄區(qū)民眾的信任結(jié)構(gòu)可能與縣域民眾的信任結(jié)構(gòu)存在差異。因此，本文沒有采用以往分析公民意識數(shù)據(jù)的慣例，對市轄區(qū)和縣域民眾的樣本進(jìn)行了區(qū)別，僅就縣域民眾對本地政府的信任度進(jìn)行研究。這也能排除個別特殊市轄區(qū)(如上海閔行區(qū))對于一般區(qū)縣民眾信任情況研究的影響。

(三)變量操作及描述統(tǒng)計(jì)。

1.因變量。本研究中的因變量是政治信任，且特指民眾對縣級政府的信任度，即政府信任。該變量依靠調(diào)查中“您在多大程度上信任縣/市政府？”的問題選項(xiàng)進(jìn)行量化。根據(jù)問卷回答，因變量可劃分為1—4四等，分別為非常不信任、不太信任、比較信任和非常信任。

2.自變量。包括解釋變量和控制變量。根據(jù)已有關(guān)于政治信任的研究，本文選擇年齡、性別的人口學(xué)變量，及受教育年限、收入和戶口類型的社會經(jīng)濟(jì)變量，作為分層線性模型的控制變量。解釋變量則包括縣級層面的客觀治理績效、個體層面國民對政府質(zhì)量和治理的認(rèn)知及地方政府的財(cái)政能力變量。其中，縣級層面的客觀治理績效包括國民生產(chǎn)總值，及地方提供公共物品的水平。公共物品分為經(jīng)濟(jì)性公共物品和非經(jīng)濟(jì)性公共物品，前者包括交通、能源、通訊等，后者包括社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會治安等。[19]本文的公共物品均主要指非經(jīng)濟(jì)公共物品。我們通過醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)容量、區(qū)縣就業(yè)率和就學(xué)率三個指標(biāo)來衡量這一水平。人均GDP為2007年不同區(qū)縣統(tǒng)計(jì)的人均經(jīng)濟(jì)增長情況；醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)容量是醫(yī)院、衛(wèi)生院和社會福利院機(jī)構(gòu)的床位數(shù)加總求得的千人均床位數(shù)量；區(qū)縣就業(yè)率為城鎮(zhèn)登記就業(yè)人員數(shù)占16歲以上總?cè)丝诘谋壤?；入學(xué)率指轄區(qū)內(nèi)適齡學(xué)生接受中小學(xué)教育的比例，用以衡量縣域的教育發(fā)展水平。這三個指標(biāo)比已有研究中將基礎(chǔ)教育作為非經(jīng)濟(jì)物品提供指標(biāo)的作法更具代表性和說服力。

國民對政府質(zhì)量的認(rèn)知與評價包括三個方面。首先，對本地經(jīng)濟(jì)的滿意程度，有從1至5五個等級，分別對應(yīng)不好、不太好、一般、較好和很好；其次，社會信任情況，指是否認(rèn)為大多數(shù)人可以信任，0為越小心越好，1是大多數(shù)人是可以信任的；再次，對政府提供公共物品工作的滿意程度，基于縣域民眾對當(dāng)?shù)卣诹x務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、社會保障、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障方面工作的認(rèn)知，構(gòu)建出一個區(qū)間為6至24的復(fù)合指標(biāo)，值越高代表國民對地方政府提供公共物品的工作越滿意。

作為本文所關(guān)注的核心變量，政府財(cái)政能力指的是政府機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中獲取資源的能力?？h級政府的財(cái)政能力是本文主要關(guān)注的變量，我們通過政府當(dāng)年財(cái)政預(yù)算收入與GDP總量之比計(jì)算獲得，其反映了縣政府將本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入的效能和水平。縣級政府的財(cái)政能力構(gòu)成其進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善政府質(zhì)量、為民眾提供滿意的公共物品的基礎(chǔ)和潛力。一個財(cái)力不足的政府，不能有效地完成現(xiàn)代國家治理所要求的這些基本任務(wù)，另一方面財(cái)政能力較弱的政府，其官員也趨向于將有限的財(cái)政預(yù)算投入到產(chǎn)出高、見效快的投資項(xiàng)目上，而不是正外部性較強(qiáng)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等公共物品的提供上。后文將表明，地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱，將會在很大程度上影響政府的行為方式。

3.變量的描述統(tǒng)計(jì)。表1 列舉了本文涉及變量的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、標(biāo)準(zhǔn)誤等描述統(tǒng)計(jì)指標(biāo)?？傮w而言，除個人收入和人均GDP以外，本文主要變量的相對誤差均較低，具有較好的調(diào)查質(zhì)量。

表1. 變量的描述統(tǒng)計(jì)

四、政府財(cái)政能力與政治信任：研究發(fā)現(xiàn)

模型1是隨機(jī)效應(yīng)的單因素方差分析，該模型的目的是檢驗(yàn)因變量是否具有分層結(jié)構(gòu)，其中，模型中不添加任何自變量，模型2中放入控制變量，模型3進(jìn)一步加入縣域民眾的主觀評價變量，以得出民眾在各方面的評價水平是否會影響縣民眾對政府的信任程度。模型4加入政府客觀治理績效的四項(xiàng)指標(biāo)。模型5是最終模型，為了避免縣級政府財(cái)政能力與人均GDP兩變量間的共線性關(guān)系影響模型解釋力，在添加政府財(cái)政能力指標(biāo)的同時將人均GDP指標(biāo)去掉進(jìn)行分析。

根據(jù)表2，模型1中的顯著度小于0.05，意味著因變量的平均值在不同類別之間的差異是顯著的。模型2顯示，個體層面的控制變量中的年齡因素于民眾對縣級政府的信任程度有顯著影響，也即年齡越大的人對縣級政府的信任度越高。但我們發(fā)現(xiàn)模型2僅解釋了民眾信任程度個體層面方差的0.81%，因此有必要引入更重要的自變量進(jìn)行分析。在模型3中，引入了民眾的主觀評價變量，這在個體層面模型的整體解釋力提高了5.53%，增幅超過所有控制變量影響的總和。這說明，對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、多數(shù)人普遍信任及政府提供公共物品和社會治理方面的主觀評價，構(gòu)成了影響大眾對縣級政府表達(dá)信任度的重要因素。此外，三個主觀評價變量的作用較為顯著。民

表2. 對縣級政府信任程度的分層線性模型回歸結(jié)果

注：n=2861；***表示0. 01 的顯著性水平，未標(biāo)者均不顯著。

眾對本地經(jīng)濟(jì)的滿意度越高，對縣級政府的信任度就越高；如果民眾認(rèn)為大多數(shù)人是可信任的，那相對來說他對縣級政府的信任度就越高；更為重要的是，民眾對政府提供公共物品工作的滿意度越高，對縣級政府的信任度同樣越高。這符合其他學(xué)者已有的研究結(jié)論，說明在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，民眾對政府的要求除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外，愈來愈側(cè)重于政府全面提供公共物品的質(zhì)量水平。有學(xué)者認(rèn)為，縣級的客觀治理績效如失業(yè)率、基尼系數(shù)等與政治信任度呈負(fù)相關(guān)性，人均GDP的增長沒有發(fā)生預(yù)期中促進(jìn)政治信任的效果，反而呈微弱的負(fù)相關(guān)關(guān)系。[8]而在引入客觀政府治理績效的模型4中，四個指標(biāo)對于民眾對縣級政府信任度的影響均不顯著。

在最終模型(模型5)中可以看到，添加縣級政府財(cái)政能力后，相比模型3，在個體層面這一模型整體解釋力提高了6.2%，在縣級層面模型整體的解釋能力提高了21%，這說明，新引入的變量是影響民眾政治信任更為重要的因素。我們發(fā)現(xiàn)，縣級政府將區(qū)域經(jīng)濟(jì)成果轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入的能力對提升民眾信任度具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，即地方政府財(cái)政能力越強(qiáng)，民眾對縣級政府的信任度就越強(qiáng)。這是因?yàn)?，地方政府的?cái)政能力越強(qiáng)，就越有動力且有財(cái)力提供更好的公共物品，這可能會使當(dāng)?shù)孛癖妼φ泻酶?，隨之可能會更加信任當(dāng)?shù)卣?。中國自改革開放之后，政府間財(cái)政關(guān)系發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，而這也對政府行為產(chǎn)生了影響。在分稅制之后，地方政府在收入有限的情況下，卻承擔(dān)著相對較重的事權(quán)，這使得地方政府無法投入更多力量到公共物品的提供當(dāng)中，這將會削弱民眾對地方政府的信任度。下文將會分析改革對地方財(cái)政能力的影響。

五、當(dāng)前基層政府財(cái)政能力的困境

我國于1980年開始施行“劃分收支，分級包干”體制，中央和地方在劃分各自收支范圍和地方包干基數(shù)后，地方的固定收入和固定比例分成收入用來支付地方開支，多余上繳中央、不足則由中央調(diào)劑填補(bǔ)。這一時期對于中國改革更重要的變化在于政府間分權(quán)不僅增強(qiáng)了地方政府的權(quán)力，且形成了中央—地方政府難以逆轉(zhuǎn)的新關(guān)系。胡鞍鋼和王紹光的研究論證了70年代末以來，新體制導(dǎo)致了政府財(cái)政收入占國民收入或國民生產(chǎn)總值的比例和中央財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值比例的雙雙下滑。他們認(rèn)為，這種分散的財(cái)政包干體制嚴(yán)重削弱了國家能力。[25]38-54為扭轉(zhuǎn)這種局勢，1994年之后，中央開始推行中央稅、地方稅和共享稅的劃分，同時分設(shè)了中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，使得中央擁有了自己的稅收機(jī)構(gòu)，并實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一制度革新在其起步階段并沒有立刻扭轉(zhuǎn)中央稅收在政府總收入中的比例。

分稅制所具有的 “驅(qū)趕效應(yīng)”在三個層面上影響了基層政府的財(cái)政能力。首先是財(cái)政收入的層層上移，每一級政府都希望從下一級獲取更多收入。在新的分稅體制之下，僅僅對中央財(cái)政與省級財(cái)政之間關(guān)系作出了規(guī)范，并沒有對省以下的財(cái)政體制作出統(tǒng)一的規(guī)定，即在財(cái)政上實(shí)行“下管一級”的政策。各地往往根據(jù)中央與地方的分稅財(cái)政體制框架來規(guī)范省以下政府間的財(cái)政關(guān)系。在財(cái)權(quán)方面，由于在中央和省的分稅制當(dāng)中，大型工業(yè)企業(yè)的增值稅和消費(fèi)稅被劃為中央稅，省級的財(cái)政銳減，因此省以下也開始實(shí)行分稅種的收入分享制度，省內(nèi)的分稅制進(jìn)一步導(dǎo)致地市分稅制，形成省、市、縣之間的層層分稅制，每一級都希望從下一級汲取更多的資源來填補(bǔ)財(cái)政空缺，形成了財(cái)力逐漸向上集中的態(tài)勢。例如，由于市級政府同樣面臨來自上級的稅收集中，一些市級政府為了獲取更多收入推行“市管縣”改革，嘗試終止各縣與省財(cái)政的直接聯(lián)系，以增強(qiáng)縣對市的向心力，以汲取縣級的財(cái)政來彌補(bǔ)自己的財(cái)政不足。[26]而與此同時，事權(quán)方面各級政府間卻出現(xiàn)向下的傳遞現(xiàn)象，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種具有較高外部性和投資回報(bào)期較長的地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力的不對稱，加之各地區(qū)之間轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施幅度差異較大，進(jìn)一步加重了縣以下政府的財(cái)政困難。在稅費(fèi)改革之后，中央取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村收費(fèi)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加依賴于上級政府的轉(zhuǎn)移支付和撥款，由此導(dǎo)致基層政權(quán)面臨著財(cái)政危機(jī)和“空殼化”，農(nóng)民與基層政府的關(guān)系開始出現(xiàn)淡化。[27]114

其次，由于分稅制規(guī)范了預(yù)算內(nèi)收入后地方面臨著財(cái)政缺口，地方政府開始尋求將預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金作為自己財(cái)政增長的重點(diǎn)。其中重要的一個現(xiàn)象就是，地方政府開拓了作為“第二財(cái)政”的土地征用收入，政府通過征收農(nóng)業(yè)集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，再以市場價格賣出時產(chǎn)生的剪刀差，獲取了巨大的利益，這一部分收入基本完全由地方政府所掌控。土地租金占地方財(cái)政收入的比例在分稅制改革后一路飆升，在經(jīng)歷了2008年的金融危機(jī)衰退后一度回彈到70%，2012年該比例雖跌至44%，但仍說明其是地方政府的重要收入來源。[28]然而，由于征地補(bǔ)償政策的不完善和落實(shí)不到位，近些年由征地和拆遷引發(fā)的上訪和群體性事件給地方社會治理帶來了巨大的隱患，極大地影響了民眾對于政府的政治信任。除了土地財(cái)政，借債也是地方政府填補(bǔ)財(cái)政缺口的重要手段，尤其為了應(yīng)對2008年的金融危機(jī)，4萬億元財(cái)政刺激計(jì)劃中有2.72萬億來源于地方政府的資金，而其重要手段便是由地方政府融資平臺所支持的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。截止2013年6月，地方政府的債務(wù)總額達(dá)到了中國總GDP的30.4%。[28]

最后，“驅(qū)趕效應(yīng)”體現(xiàn)在分稅制改革帶來的地方政府財(cái)政能力變化導(dǎo)致了地方政府行為模式的變化，地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)同樣會影響公共物品的供給并影響政治信任。中國的財(cái)政改革是與授予地方官員更高的自主性相配套的方式來推行的，[29]而這形成了以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽，提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。[30]當(dāng)前以GDP為主要指標(biāo)的地方官員競爭錦標(biāo)賽中，面對縣級財(cái)政困難的情況，地方更傾向于著重將有限的財(cái)政資金投入到那些見效較快、確保政府運(yùn)轉(zhuǎn)和能夠吸引投資的項(xiàng)目上，而非那些見效較慢的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等事業(yè)，前者與地方官員的政治前途直接相關(guān)。此外，“官員的任期時間長短也會顯著影響其施政行為和策略……如果官員預(yù)期的任職時間僅是短暫的或者過渡性的，那么他(她)也會縮短時間眼界，改變行為”[31]，80年代以后建立和逐漸完善的官員任期制和交流制雖然有助于克服地方官員的懶惰、減少腐敗，但在一定程度上也使得在任官員容易出現(xiàn)機(jī)會主義行為，他們更愿意投入精力在一些能夠快速增加政績的項(xiàng)目上。

以上幾個方面都體現(xiàn)了基層政府的財(cái)政能力在分稅制改革之后并沒有得到有效改善，反而在一定意義上是被削弱了。由本文第四部分的研究發(fā)現(xiàn)可知，地方政府的財(cái)政能力對民眾于地方政府的信任度有顯著影響。如果由基層財(cái)政困難帶來的公共物品供給水平低下現(xiàn)象依舊沒有得到改善，將可能降低民眾的政治信任水平、帶來社會的不穩(wěn)定。

六、結(jié)論

本文通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，基層政府的財(cái)政能力對民眾的政治信任、即對當(dāng)?shù)卣男湃味扔酗@著的正向影響，進(jìn)而通過對改革開放后財(cái)政體制的變遷，來解釋這一關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性原因。本文認(rèn)為，分稅制改革以來基層政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡及轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，是造成基層政府財(cái)政能力較弱的主要原因，這進(jìn)而可能削弱民眾的政治信任。具體說來，首先，財(cái)政困難所引發(fā)的預(yù)算外收入膨脹和土地財(cái)政增加了政府腐敗及引發(fā)征地沖突的可能性，這影響了民眾對于當(dāng)?shù)卣男湃?。其次，?dāng)縣級政府出現(xiàn)財(cái)政困難時，政府會優(yōu)先選擇將財(cái)政收入投入到見效快的建設(shè)項(xiàng)目，而非供給具有較強(qiáng)外部性且收效較慢的公共物品上，這在財(cái)政越困難的縣表現(xiàn)愈為明顯。較低水平的公共物品將會影響民眾對于當(dāng)?shù)卣男湃味?。如果從?cái)權(quán)事權(quán)改革、預(yù)算管理制度改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革及基層財(cái)政債務(wù)治理等多方面入手，或能在一定程度上改善基層政府的財(cái)政能力，避免民眾政治信任的滑坡。2016年8月24日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，要求在2020年前形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架，這正是嘗試在中央和地方財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)上作出新調(diào)整的遠(yuǎn)見之舉。

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責(zé)任編輯：王升平

2016—09—01

教育部國家留學(xué)基金委2014年度“國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究項(xiàng)目”(編號：201406010139)。

席皓(1991—)，男，河南洛陽人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院中外政治制度專業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)橹袊c政治，國家與社會關(guān)系；劉凌旗(1990—)，女，山西運(yùn)城人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士，主要研究方向?yàn)橹袊c政治，國家與社會關(guān)系。

D67

A

1008—4533(2016)06—0058—08

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.008